2020年后民族地區(qū)貧困治理的思路與路徑研究

[摘要]2020年后民族地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達的基本態(tài)勢沒有變化，貧困表現(xiàn)為：絕對貧困與相對貧困并存;農(nóng)村貧困與鄉(xiāng)村貧困并存;多維貧困更突出。2020年后民族地區(qū)貧困治理的基本思路為：貧困治理要解決的主要問題不再是生存問題，而是發(fā)展問題和發(fā)展成果的共享問題，從區(qū)域發(fā)展方面要實現(xiàn)經(jīng)濟機會最大化。為此，要通過高速、有效以及可持續(xù)的經(jīng)濟增長最大限度地創(chuàng)造就業(yè)與發(fā)展機會。在貧困治理方面，對于一般的貧困人口，要確保他們能夠平等地獲得機會，提高他們獲得發(fā)展機會的能力;對于特殊類型貧困人口，要通過建立和完善城鄉(xiāng)一體化的全覆蓋、保障程度較高的社會保障，確保他們獲得最低經(jīng)濟福利。

[關(guān)鍵詞]民族地區(qū);貧困治理;包容性發(fā)展

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2018）06-0001-10

2010年以來，按2010年農(nóng)村貧困人口標準，全國農(nóng)村貧困人口減少了13521萬人，貧困發(fā)生率從2010年的17.2%下降到2017年的3.1%（圖1），與全國的基本趨勢一致，民族地區(qū)貧困治理成效顯著，民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口從2010年的5040萬人，下降到2017年的1010.86萬人，有4029.14萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，平均每年減少貧困人口576萬人，各省區(qū)2010-2017年農(nóng)村貧困人口及貧困發(fā)生率如表1。按此進程，到2020年現(xiàn)行標準下全國和民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，消除絕對貧困，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，是完全能夠?qū)崿F(xiàn)的。

2020年后民族地區(qū)雖然按現(xiàn)行標準消除了農(nóng)村絕對貧困，解決了區(qū)域性整體貧困問題，但民族地區(qū)發(fā)展不足，發(fā)展不充分的基本態(tài)勢沒有變化，依然呈現(xiàn)出區(qū)域性的整體欠發(fā)達狀態(tài)。那時如果貧困標準上調(diào)，民族地區(qū)相當部分地區(qū)和人口，特別是“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，依然是新標準下的貧困地區(qū)，貧困治理任務依然很艱巨。

一、2020年后民族地區(qū)的欠發(fā)達與貧困

2020年后民族地區(qū)在中國的地區(qū)發(fā)展格局中依然屬于欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展不平衡、不充分主要體現(xiàn)在民族地區(qū)。

（一）2021年民族地區(qū)的發(fā)展格局

2010年以來，民族八省區(qū)經(jīng)濟以超過全國平均水平的增長速度增長，經(jīng)濟規(guī)模和水平都有了較大幅度的提高。據(jù)統(tǒng)計，2010-2016年，全國GDP年均增長率為7.68%（幾何平均），民族八省區(qū)分別為內(nèi)蒙古9.55%，廣西9.60%，貴州12.17%，云南10.69%，西藏11.41%，青海10.31%，寧夏9.57%，新疆10.21%，均高于全國平均水平2個百分點以上，貴州高出全國水平4.49個百分點，高速增長的結(jié)果是經(jīng)濟規(guī)模的擴大，2010年只有內(nèi)蒙古地區(qū)生產(chǎn)總值突破萬億，到2016年時廣西、貴州、云南地區(qū)生產(chǎn)總值突破萬億，內(nèi)蒙古和廣西接近2萬億，如果按照2010-2016年增長速度繼續(xù)增長，到2021年內(nèi)蒙古、廣西的經(jīng)濟規(guī)模接近3萬億，貴州、云南突破2萬億，新疆突破1.5萬億。

從人均地區(qū)生產(chǎn)總值看（表2），2010年以來的增長率民族八省區(qū)均超過全國平均水平，如果按此速度繼續(xù)增長，到2021年內(nèi)蒙古人均地區(qū)生產(chǎn)總值將突破11萬元，是全國平均水平1.5倍，不過其余七省區(qū)均低于全國水平，云南只有全國平均水平的65.8%，廣西、貴州76%左右，西藏73%，青海、寧夏、新疆超過80%（圖2）。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值排序看，內(nèi)蒙古位居全國前1/3，寧夏、青海居全國中間的1/3，其余居全國后1/3。因此，僅從人均地區(qū)生產(chǎn)總值看，2020年后的一段時期，民族地區(qū)依然是全國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

從農(nóng)村居民人均收入看， 2010年來全國和民族八省區(qū)農(nóng)民人均收入增速較快，據(jù)統(tǒng)計，名義收入增長率，2011-2017年，全國平均為11.85%，內(nèi)蒙古11.72%，廣西12.93%，貴州13.65%，云南13.20%，西藏13.75%，青海12.99%，寧夏11.88%，新疆12.275。但因為民族八省區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟基礎薄弱，目前沒有一個地區(qū)農(nóng)村居民人均收入超過全國平均水平，2017年貴州農(nóng)村居民人均收入只相當于全國的2/3，青海70%，云南和西藏3/4左右，寧夏和新疆在80%附近，廣西84%，內(nèi)蒙古超過90%。假設按照上述平均速度持續(xù)下去，到2021年時相對農(nóng)村居民人均收入分別為：內(nèi)蒙古93.3%，廣西87.6%，貴州70.4%，云南77.1%，西藏82.3%，青海73.4%，寧夏80%，新疆83.5%。因此從農(nóng)村居民收入看，民族地區(qū)依然屬欠發(fā)達之列。

（二）不平衡不充分發(fā)展最突出體現(xiàn)在民族地區(qū)

“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睆娜珖暧^空間層面看，不平衡不充分發(fā)展最突出體現(xiàn)在民族地區(qū)。從發(fā)展的充分性看，民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)比較，存在多維發(fā)展差距，這種多維發(fā)展差距既體現(xiàn)在發(fā)展的結(jié)果上，也體現(xiàn)在發(fā)展過程上，更體現(xiàn)在發(fā)展的驅(qū)動力上[1]。表3給出了選擇的幾個指標的相對差距（以全國水平為參照）。可以看出，民族八省區(qū)城鄉(xiāng)差距比全國大，貧困發(fā)生率除內(nèi)蒙古外都大大高于全國水平，而其他幾個反映創(chuàng)新與開放等的指標大都遠遠低于全國平均水平。民族地區(qū)內(nèi)部的發(fā)展不平衡表現(xiàn)也很突出，社會、文化發(fā)展水平低于經(jīng)濟發(fā)展水平，市州之間、縣域之間、城鄉(xiāng)之間的差距也是多維的[2]。

（三）2020年后民族地區(qū)的貧困

2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧后，并不意味著貧困問題在我國的終結(jié)，而是伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷提升，貧困發(fā)生了新的變化。對于民族地區(qū)而言，由于2020年后民族地區(qū)依然是全國最不發(fā)達地區(qū)之列，貧困問題依然很嚴重。

1.從絕對貧困到絕對貧困與相對貧困并存

2020年后，民族地區(qū)尚有部分絕對貧困人口存在。首先，根據(jù)2016年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立貧困退出機制的意見》提出的貧困村和貧困縣退出的標準是[3]：原則上，要求貧困村貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下），貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下（西部地區(qū)降至3%以下）。民族地區(qū)主要位于西部，因此，依規(guī)定，貧困發(fā)生率在3%以下的村及貧困縣，現(xiàn)行標準下，尚有部分絕對貧困人口。其次，民族地區(qū)部分臨界脫貧人口因不可測事件發(fā)生導致的現(xiàn)行標準下脫貧人口的返貧。民族地區(qū)自然災害頻發(fā)，因災致貧和返貧的概率大，同時由于保障水平低，部分家庭因大病返貧，還有因經(jīng)營失敗或經(jīng)濟周期性變化而引起的務工機會減少和消失，導致務工收入大幅度下降甚至缺失而返貧。再者，貧困是一個動態(tài)的社會經(jīng)濟過程，度量貧困的標準——貧困線是一個動態(tài)的概念，要隨經(jīng)濟社會發(fā)展而變化，而貧困線的每一次調(diào)整都會隨之帶來貧困人口規(guī)模和數(shù)量上的變動。圖4繪出了2010年以來，我國貧困線與人均地區(qū)生產(chǎn)總值及農(nóng)民人均收入的比值的變化，可以看出，兩個比率都呈現(xiàn)出下降的趨勢，2010年貧困線為2300元，與當年人均GDP的比值是7.45%，與當年農(nóng)民人均收入的比值為38.86%，2017年經(jīng)過物價調(diào)整后的貧困線全國為2952元，與當年人均GDP的比重為4.95%，與農(nóng)民人均收入的比值為21.98%。因此，可以預期2020年后貧困線會進一步調(diào)整，比如絕對貧困線提高而使一部分臨界脫貧人口陷入絕對貧困。

2020年后民族地區(qū)最主要的是相對貧困。所謂“相對貧困”，從收入角度看，是指與社會平均水平比較，收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀況。因此，相對貧困實際上是收入分配問題。通常是把人口的一定比例確定生活在相對的貧困之中。比如，有些國家把低于平均收入40%的人口歸于相對貧困組別;世界銀行的看法是收入只有（或少于）平均收入的1/3的社會成員便可以視為相對貧困。表4列的是全國農(nóng)村居民收入的五等分分組情況，可以看出，2002年以來我國農(nóng)村居民收入分配差距在擴大，高收入/低收入的比從2002年的6.88，擴大到2016年的9.46。民族地區(qū)的情況與此類似，甚至更大。例如，2016年內(nèi)蒙古農(nóng)牧民高收入是低收入的17.21倍，廣西4.92倍，貴州7.91倍。圖5是廣西農(nóng)民收入五等分分組收入增長情況?？紤]到民族地區(qū)經(jīng)濟的欠發(fā)達，從全國看，相對貧困問題是比較嚴重的。

2.從農(nóng)村貧困到城鎮(zhèn)與農(nóng)村貧困并重

我國常住人口城鎮(zhèn)化已超過50%（2016年為57.35%），進入城鎮(zhèn)的人口中有部分是鄉(xiāng)村貧困人口轉(zhuǎn)換而來（貧困的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移）。全國如此，民族地區(qū)亦如此。2016年民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別為：內(nèi)蒙古61.19%，廣西48.08%，貴州44.15%，云南45.03%，西藏29.56%，青海51.63%，寧夏56.29%，新疆48.35%。城鎮(zhèn)人口中有因技能原因?qū)е碌氖I(yè)或低收入，也有周期性波動引起的失業(yè)或低收入。城鎮(zhèn)貧困中，既有絕對貧困，又有相對貧困人口。例如，2016年內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)居民收入中最高與最低的比值為5.47，廣西為5.40，貴州為5.77;2016年西藏城鎮(zhèn)居民家庭人均消費支出平均為19440元，其中最低收入家庭人均消費支出只相當于平均水平的47.98%，貧困戶只相當于平均的49.35%（圖6）。

3.從單維度貧困到多維度貧困

貧困是一種復雜而綜合的社會現(xiàn)象。如世界銀行（2003）認為，貧困是人們想逃避的一種生存狀態(tài)，貧困意味著饑餓、缺醫(yī)少藥、失業(yè)、無上學機會以及權(quán)利和自由的喪失。可見，貧困是一個多維的概念，除收入外，還包括許多非貨幣的維度，如教育、健康、住房以及公共物品的獲得等。不同的學者和機構(gòu)對多維貧困的維度的選擇不完全一致[4]。我國目前所確定的“兩不愁、三保障”的目標，實際上也是一個多維的目標。如果從廣義的角度考慮，把貧困理解為一種能力剝奪[5]，剝奪可以在多個方面表現(xiàn)出來，比如政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等方面。目前關(guān)注的脫貧目標主要是從經(jīng)濟角度考慮的。2020年后隨著經(jīng)濟方面絕對貧困的消除，政治、文化、社會、生態(tài)方面的剝奪或貧困就顯得重要。民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的差距不僅僅是經(jīng)濟方面的，而是多維度的，即使是經(jīng)濟差距，也還存在差異的廣度、深度和強度等方面的不同[1]。

4.從數(shù)量型貧困到質(zhì)量型貧困

目前設定的主要脫貧指標主要是數(shù)量方面的，如收入超過貧困線，而對于收入的來源的穩(wěn)定性、收入來源的驅(qū)動力、收入的持續(xù)性關(guān)注是不夠的;在教育方面，目前提出的是“保障義務教育”著重強調(diào)的是適齡兒童有學上，在民族地區(qū)教育數(shù)量不足問題基本得到解決后，教育質(zhì)量問題就凸顯重要，目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間教育質(zhì)量差異非常顯著，貧困人口雖然接受了教育，但由于與大城市、發(fā)達地區(qū)教育質(zhì)量的差距，極有可能陷入因質(zhì)量不高而導致的貧困陷阱?；踞t(yī)療方面的情況亦如此，雖然從統(tǒng)計上看，民族地區(qū)醫(yī)療服務供給數(shù)量水平提升快，但就醫(yī)難，就醫(yī)質(zhì)量不高的問題沒有得到解決，加之醫(yī)療保險方面的原因，因?。ㄌ貏e是大病）致貧依然是民族地區(qū)致貧和返貧的主要因素。其他基本公共服務的供給，目前絕大多數(shù)民族地區(qū)在數(shù)量上有極大的改進，但質(zhì)量的差距很大。因此，2020年后民族地區(qū)的貧困治理要著眼于貧困治理的質(zhì)量的提高[4]。

二、2020年后民族地區(qū)貧困治理的路徑與思路2020年前在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)農(nóng)村絕對貧困人口脫貧，貧困村退出，貧困縣摘帽，解決區(qū)域性整體性貧困問題，這主要解決的是生存問題，2020年后，考慮到民族地區(qū)的發(fā)展實際，無論是貧困線上調(diào)，還是從多維貧困、相對貧困看，民族地區(qū)特別是民族地區(qū)的深度貧困縣、深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村將是我國貧困治理的重點地區(qū)所在。貧困治理要解決的主要問題不再是生存問題，而是發(fā)展問題和發(fā)展成果的共享問題。

（一）區(qū)域發(fā)展：經(jīng)濟機會最大化

通過高速、有效以及可持續(xù)的經(jīng)濟增長最大限度地創(chuàng)造就業(yè)與發(fā)展機會，這是減貧（包括消除絕對貧困和減少相對貧困）的基礎。給定其他條件，經(jīng)濟增長和收入分配是影響貧困變化的兩個主要因素。貧困的變化可以被分解為三個成分的總和：增長成分（假如收入分配不變而觀察到的貧困變化），再分配成分（假如收入分配變化而觀察到的貧困變化）和殘差（增長和再分配影響的交互作用）[6]。如設P（z/μ，L）表示貧困線，其中z代表貧困線， 代表人均收入，L代表收入分配（用洛倫茲曲線表示）。那么兩個時點1和2間的貧困變化可以表示為：

P2-P1=G（1，2;r）+D（1，2;r）+R（1，2;r）

其中G（1，2;r）的代表增長，D（1，2;r）代表再分配成分，分別可定義為：

G（1，2;r）≡P（z/μ2，L）-P（z/μ1，L）D（1，2;r）≡P（z/μ，L2）-P（z/μ，L1）

R（1，2;r）表示殘差。假設收入分布呈現(xiàn)出正態(tài)分布，上面的關(guān)系可以用圖7描述。圖中，橫軸代表收入，以對數(shù)刻度表示，縱軸是收入分布的密度函數(shù)f（x）。從初始分布I到最終分布III，假設貧困線不變，貧困的減少可分解為增長效應（淺色部分）和分配效應（深色部分）。

實證研究表明，要保持在現(xiàn)行標準下，農(nóng)村貧困發(fā)生率在3%以下，人均地區(qū)生產(chǎn)總值要穩(wěn)定保持在60000元之上[4]，因此對于2020年后的民族地區(qū)，必須要繼續(xù)保持經(jīng)濟的高速增長，確保增長速度高于全國平均水平2個百分點以上。同時，要實現(xiàn)高速增長的包容性[2]，即確保收入分配的穩(wěn)定和改進，亦即區(qū)域收入差距、城鄉(xiāng)收入差距和階層收入差距維持不變或者有所縮小，特別是城鄉(xiāng)收入差距要有所縮小。

1.稟賦結(jié)構(gòu)再升級：繼續(xù)加強基礎設施投資，進一步提升稟賦的質(zhì)量與結(jié)構(gòu)

到2020年，民族地區(qū)基礎設施的獲得程度將得到根本改善，大多數(shù)地區(qū)與區(qū)外的聯(lián)系將更加方便和快捷，區(qū)內(nèi)將實現(xiàn)路網(wǎng)、電網(wǎng)、無線網(wǎng)等村村通。但與發(fā)達地區(qū)比較，基礎設施的質(zhì)量差距在擴大，服務水平亟待提高。目前，民族地區(qū)還有相當多的縣不通高速，相當多的市州盟不通高鐵，區(qū)內(nèi)道路的通達速度還亟待提高，村組的垃圾處理設施很不健全。因此，2020年后，必須進一步加強基礎設施建設。首先，繼續(xù)加強交通骨干網(wǎng)絡的建設，爭取在“十四五”結(jié)束時實現(xiàn)縣縣通高速，大多數(shù)市（州、盟）通高鐵。其次，著力提升民族地區(qū)村組基礎設施的水平，高質(zhì)量實現(xiàn)基礎設施通組到戶。再次，切實改善地方創(chuàng)新環(huán)境的力度。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，尤其是高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造一個有利于企業(yè)創(chuàng)新的制度環(huán)境特別重要，包括知識產(chǎn)權(quán)的有效實施和給創(chuàng)新企業(yè)實施創(chuàng)新補貼，建立創(chuàng)業(yè)園區(qū)，形成技術(shù)孵卵器，等等。最后，進一步加強信息高速公路建設，在保障互聯(lián)網(wǎng)全覆蓋的基礎上，提高網(wǎng)絡的穩(wěn)定性和速度，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”促進地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟發(fā)展和福利改進。

2. 充分認識新時代民族地區(qū)比較優(yōu)勢的變化，著力延伸產(chǎn)業(yè)鏈和提升附加值

一方面，根據(jù)民族地區(qū)的地理稟賦與在全國主體功能區(qū)中的地位和世界與我國經(jīng)濟發(fā)展的階段，旅游業(yè)、民族文化產(chǎn)業(yè)、生態(tài)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)將成為新時代民族地區(qū)的比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而且如果發(fā)展方式恰當，這些產(chǎn)業(yè)既是環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，又是益貧式產(chǎn)業(yè)。在發(fā)展過程中，與鄉(xiāng)村振興相結(jié)合，科學謀劃，全域規(guī)劃，著力延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，提升附加值。另一方面，民族地區(qū)地域遼闊，資源豐裕，產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，鼓勵國有資源型企業(yè)把企業(yè)總部遷移到民族地區(qū)，在民族地區(qū)建立資源（深）加工企業(yè)，加強與高校和科研單位的合作，建立工業(yè)園區(qū)（集中區(qū)），加快制造業(yè)的發(fā)展。同時對到民族地區(qū)投資的企業(yè)實施投資補貼。在一些有基礎的地區(qū)（如民族地區(qū)的大城市和科研基地），著力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

再一方面，要充分利用“一帶一路”建設和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)地理重塑的發(fā)展機遇，承接國際和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。特別是國內(nèi)所實施的對口支援戰(zhàn)略，為民族地區(qū)承接國內(nèi)發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了最好的平臺，把對口支援和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相結(jié)合，建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園區(qū)（和飛地工業(yè)園區(qū)）。

3. 著力提升開放能力與水平，形成立體全面開放新格局

到2020年，“一帶一路”建設將取得重大的階段性成果，民族地區(qū)因其在“一帶一路”的特殊戰(zhàn)略地位，開放發(fā)展將取得新的進展。2020年后，“一帶一路”建設深入推進、長江經(jīng)濟帶縱深發(fā)展、西部大開發(fā)進入第三個10年，雄安新區(qū)和粵港澳大灣區(qū)建設取得階段性和決定性進展，這些國家戰(zhàn)略為民族地區(qū)提升開放水平提供了重要的機遇。民族地區(qū)應著力提升開放能力和水平，融入全球經(jīng)濟格局，構(gòu)建具有國際競爭力和區(qū)域帶動力的開放型經(jīng)濟體系。實施“四向拓展，立體開放”戰(zhàn)略，西南民族地區(qū)著力南向拓展，主動融入國家中新合作機制，參與中國—東盟框架合作、中國—中南半島、孟中印緬、中巴等國際經(jīng)濟走廊建設，對接南亞、東南亞這個擁有23億人口的巨大市場，拓展開放型經(jīng)濟發(fā)展新空間。西北民族地區(qū)著力擴大向西開放，加強與中亞、西亞的貿(mào)易往來和經(jīng)濟合作，擴大向歐洲地區(qū)的開放。北部民族地區(qū)著力深化北向開放，深度參與中俄蒙經(jīng)濟走廊建設。同時所有民族地區(qū)都要提升東向開放的水平，更好對接環(huán)太平洋國家先進生產(chǎn)力。

除了對外開放外，民族地區(qū)要深化對內(nèi)開放，南向?qū)踊浉郯拇鬄硡^(qū)和深化泛珠三角區(qū)域合作;東向要積極參與長江經(jīng)濟帶發(fā)展，更好對接我國東部沿海地區(qū)（長江三角洲、京津冀和山東半島）的先進生產(chǎn)力。推動沿海沿邊沿江協(xié)同開放，加強與周邊?。▍^(qū)、市）合作，深化與扶貧協(xié)作、對口支援省份的全面合作。

交通是發(fā)展現(xiàn)代化經(jīng)濟、推動高質(zhì)量發(fā)展的“大動脈”，也是優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局、構(gòu)建立體全面開放格局的重要支撐。經(jīng)過多年努力，民族地區(qū)交通運輸條件有了很大改善，基本實現(xiàn)從“難”到“通”的轉(zhuǎn)變。但還存在交通體系不完善、線路結(jié)構(gòu)不均衡、運輸供給不高效、運輸速度還不“快”，安全性也有待提升等突出問題。因此，必須加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運輸體系，形成陸海互濟、東西暢達、南北貫通、天地一體的立體綜合交通走廊。

進一步完善各類開放平臺，打造沿邊開發(fā)開放新平臺，提高開放平臺開放水平。高質(zhì)量建設自由貿(mào)易試驗區(qū)、跨境經(jīng)濟合作區(qū)、開放口岸、內(nèi)陸自由貿(mào)易港、國別合作園區(qū)等。

4.按照集中均衡開發(fā)模式重塑空間經(jīng)濟格局，走包容性綠色城鎮(zhèn)化之路[2]

引導人口和經(jīng)濟活動向重點開發(fā)區(qū)域集聚。按照國家和民族地區(qū)相關(guān)?。▍^(qū)）主體功能區(qū)的劃分，民族地區(qū)既有國家層面的重點開發(fā)區(qū)，又有省級層面的重點開發(fā)區(qū)。在未來的發(fā)展中，應引導人口和經(jīng)濟活動向這些地區(qū)集聚。

深化城鄉(xiāng)制度改革，促進要素和產(chǎn)業(yè)的集聚，加快推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐。繼續(xù)加快土地、戶籍、財稅體制改革，主動適應相關(guān)省區(qū)城市及城鎮(zhèn)體系的培育發(fā)展;以宜居、宜工、宜商為目標，推進區(qū)域中心城市建設，將有條件的地級城市培育為50-100萬人口的大城市，將一批發(fā)展條件較好的縣城培育為20-50萬人口的中等城市;按照現(xiàn)代城市發(fā)展要求，把一批縣城培育成產(chǎn)業(yè)支撐強、地域文化特色鮮明、人居環(huán)境良好的中小城市，支持有條件的中心鎮(zhèn)加快發(fā)展，因地制宜發(fā)展一批特色鮮明的旅游鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)和商貿(mào)鎮(zhèn);大力推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

（二）貧困治理：經(jīng)濟機會的平等獲得

1.絕對貧困治理的重點地域：深度貧困民族地區(qū)

2020年后按現(xiàn)行標準的部分絕對貧困人口和貧困線上調(diào)后的貧困人口的集中分布地區(qū)是深度貧困的民族地區(qū)，據(jù)統(tǒng)計，2017年底，全國認定的深度貧困縣有334個， 2/3以上在民族自治地方，其中民族八省區(qū)有162個，占48.5%。目前精準扶貧、精準脫貧中實施的有效政策和措施，如駐村第一書記制度，精準施策的各種舉措，特別是基本公共服務方面的扶貧舉措，在2020年后的深度貧困民族地區(qū)應該繼續(xù)保持。特別是現(xiàn)在的深度貧困縣2020年摘帽后，相應的政策應繼續(xù)執(zhí)行（摘帽不摘政策）。

2.貧困治理：要確保一般貧困人口能夠平等地獲得機會

一般的貧困人口陷入貧困陷阱的主要原因在于缺乏基本發(fā)展能力 （融入現(xiàn)代社會的能力、適應和駕馭市場等）和知識貧困，即普遍地缺乏獲取、學習、應用和交流知識及信息的能力，以及社會責任、環(huán)境保護意識和努力、可持續(xù)發(fā)展能力，無法獲得發(fā)展機會。因此，對于 2020 年后貧困人口來說，提高他們獲得發(fā)展機會的能力，創(chuàng)造條件、提供機會、賦予權(quán)利將在未來貧困治理中占有重要位置[7]。

進一步加強和完善農(nóng)村基層組織建設，有效提高農(nóng)村的組織資本。人是第一重要的要素，使人自信、有信心、有信念，把自信、有信心、有信念的人組織起來，想干事就能干成事。把駐村第一書記制度制度化并加以完善，加強農(nóng)村村組的黨的建設，把農(nóng)村黨員有效地組織起來。近年來，一些地區(qū)提出的“黨建扶貧”，推進黨建與貧困治理深度融合，效果顯著;通過農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)村能人、文化傳承人及“公司+農(nóng)戶”等，把相關(guān)利益主體組織起來，共享技術(shù)、共享市場，助推貧困人口持續(xù)跨越“貧困陷阱”。

持續(xù)支持民族地區(qū)教育與醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，持續(xù)提升貧困人口的人力資本，阻斷貧困的代際傳遞。持續(xù)更新改善各類教育（包括基礎教育、職業(yè)技術(shù)教育、繼續(xù)教育等）硬件設施（校舍，教學設備，教育網(wǎng)絡化等），使辦學硬件條件與全國平均水平持平甚至高于全國水平;普及從幼兒園到高中的基礎教育，特別是切實加強學前教育，把學前教育納入義務教育序列，在人員、資金上給以足額的保證;切實提高教師待遇，穩(wěn)定教師隊伍數(shù)量，控制教師流失，提高教師質(zhì)量;充分利用退休教師優(yōu)勢資源，實施退休教師支教計劃，提升民族地區(qū)基礎教育的教學水平;與用人單位合作，發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育;把內(nèi)地“西藏班”“新疆班”擴大到包括所有民族地區(qū)，如針對深度貧困的三州，舉辦內(nèi)地“涼山班”“臨夏班”“怒江班”等。

民族地區(qū)因病致貧、因病返貧的比例高，貧困戶和一些非貧困戶容易因病喪失勞動能力返貧和致貧。據(jù)調(diào)查，目前民族地區(qū)因病報銷比例較低、因病長期自費醫(yī)治、因家庭隱形支出劇增而致貧返貧。醫(yī)療費用高、報銷比例低，報銷范圍小，報銷渠道窄，是因病致貧家庭中普遍存在的突出問題。因病不僅會喪失勞動力，直接增加醫(yī)療費用支出，打擊了貧困人口的自信心，而且家人照料影響到賺取收入。需要通過瞄準因病致貧、因病返貧的家庭和病種，從制度設計層面考慮將因病致貧防控關(guān)口前移，做好扶貧開發(fā)與醫(yī)療救助銜接，保障窮人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，促進人力資本的積累與提升。

進一步完善普惠金融體系，緩解（消除）貧困人口面臨的金融約束。同時，加強社會網(wǎng)絡建設，著力發(fā)揮社會網(wǎng)絡的正外部性。

通過文化再造，著力激發(fā)民族地區(qū)貧困人口的內(nèi)生動力。民主改革時深度貧困地區(qū)所處的社會階段，對后期的發(fā)展有嚴重制約作用。“一步跨千年”帶來了社會發(fā)展階段的跨越，但有一些歷史慣性因素，難以完全適應變化了的社會基礎（歷史的路徑依賴）。例如，在宗教信仰方面，個別民族的宗教信仰中的一些禁忌，不利于交易經(jīng)濟的發(fā)展;長期的贈予式援助帶來對政府和政策的嚴重依賴，形成“等靠要”觀念（政策依賴）;一些傳統(tǒng)習俗，如“婚喪嫁娶”等的攀比和炫耀式消費，帶來財富積累緩慢等。這些因素作用的結(jié)果是深度貧困民族地區(qū)自我發(fā)展能力積累不足（人力資本積累不足，物質(zhì)資本積累不足，陷入貧困陷阱），這種因貧困文化及相對應的認知觀念、行為習慣導致的貧困持續(xù)性，被稱之為“行為貧困陷阱”。因此，要跨越此種“貧困陷阱”，一方面扶貧措施要激勵相容，另一方面，要加強文化建設，進行文化再造，通過組織開展貧困村民喜聞樂見的文體活動、傳統(tǒng)節(jié)慶等，形成良好的社會氛圍，讓村民在集體活動中認識并反思貧困文化，進而逐步形成否定和擺脫貧困文化的意識和行為[4]。

3.貧困治理與鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)一體化結(jié)合

2020年前民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興主要任務是脫貧攻堅?，F(xiàn)行標準下農(nóng)村絕對貧困的消除為2020年后民族地區(qū)全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打下了良好的基礎。2020年后民族地區(qū)最重要的任務之一就是要實施好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。貧困治理要緊密與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合，通過鄉(xiāng)村振興，大幅度提升貧困地區(qū)的稟賦結(jié)構(gòu)和自我發(fā)展能力，使民族地區(qū)的貧困鄉(xiāng)村與貧困人口有效持續(xù)跨越“貧困陷阱”[8]。

民族地區(qū)快速城鎮(zhèn)化的結(jié)果，2020年平均來講，有超過50%的常住人口進入城鎮(zhèn)，人口的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移會帶來貧困的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移。因此，在貧困治理方面，要由單純的農(nóng)村扶貧開發(fā)向統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)貧困方向轉(zhuǎn)變，打破城鄉(xiāng)分治的二元扶貧模式，促進城鄉(xiāng)減貧一體化融合，建立城鄉(xiāng)一體的扶貧模式，扶貧戰(zhàn)略重點應放在實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換，使城鄉(xiāng)貧困人口享受扶貧政策內(nèi)容一致、數(shù)量和質(zhì)量上的均等化上。在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、養(yǎng)老逐步并軌的基礎上，推進城鄉(xiāng)居民低保、就業(yè)、創(chuàng)收、義務教育、住房保障等領(lǐng)域的并軌。

（三）貧困治理：確保特殊類型貧困人口的最低經(jīng)濟福利

貧困人口中勞動能力低下或者不具備勞動能力，又沒有親屬供養(yǎng)、無依無靠的人（鰥寡孤獨），屬于特殊困難貧困人口。對于這類貧困人口，貧困治理應該通過建立和完善城鄉(xiāng)一體化的全覆蓋、保障程度較高的社會保障體系完成，特別是針對性的、覆蓋面廣的社會救助體系，如社會救助、生活照料服務、營養(yǎng)健康干預和養(yǎng)育服務等。

參考文獻：

[1]鄭長德.民族地區(qū)多維發(fā)展差距研究[J].中國西部民族經(jīng)濟研究中心討論稿，2018.

[2]鄭長德.中國少數(shù)民族地區(qū)包容性綠色發(fā)展研究[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2016.

[3]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關(guān)于建立貧困退出機制的意見[EB/OL].（2016-04-28）[2017-12-20].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5073709.htm.

[4]鄭長德.深度貧困民族地區(qū)提高脫貧質(zhì)量的路徑研究[J].中國西部民族經(jīng)濟研究中心討論稿，2018.

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[7]雷明.扶貧戰(zhàn)略新定位與扶貧重點[J].改革，2016（8）.

[8]鄭長德.鄉(xiāng)村發(fā)展與貧困治理[J].中國西部民族經(jīng)濟研究中心討論稿，2018.