高質(zhì)量發(fā)展背景下地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與實(shí)證

張吉軍 金榮學(xué) 張冰妍

DOI：10.13948/j.cnki.hgzlyj.2018.12.003

摘要：實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)需要注意防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)，其中加強(qiáng)地方政府債務(wù)績(jī)效管理是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文遵循績(jī)效評(píng)價(jià)的基本流程，以湖北省的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運(yùn)用層次分析法，建立包含輸入、對(duì)象、處理和輸出四個(gè)階段的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架。進(jìn)一步地，根據(jù)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的具體特點(diǎn)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性四方面構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。該體系根據(jù)評(píng)價(jià)質(zhì)量的目標(biāo)要求，對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行量化處理，多維度反映地方政府債務(wù)運(yùn)作過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效情況。實(shí)證結(jié)果表明，地方政府應(yīng)更關(guān)注輸入階段的經(jīng)濟(jì)性以及處理階段的效果性指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)，特別是對(duì)績(jī)效目標(biāo)、債務(wù)明確性等具體指標(biāo)，并根據(jù)重要性對(duì)不同指標(biāo)進(jìn)行賦分，從而更有針對(duì)性地構(gòu)建高質(zhì)量地方性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

關(guān)鍵詞：評(píng)價(jià)指標(biāo)體系;政府債務(wù)績(jī)效;債務(wù)利用質(zhì)量

一、引言

黨的十九大報(bào)告提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，而“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求”。防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)是高質(zhì)量發(fā)展必備的金融環(huán)境，去杠桿，化解地方政府債務(wù)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。截止到2017年末，我國(guó)政府債務(wù)余額已達(dá)29.95萬(wàn)億元，其中中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元。從整體上來(lái)看，地方政府債務(wù)問(wèn)題規(guī)模還在可控范圍，但是地方政府隱性負(fù)債規(guī)模較大，地方政府對(duì)于土地財(cái)政依賴過(guò)大，償債方式單一，且各地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分布不均衡。因此，構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，科學(xué)地評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)支出的績(jī)效，對(duì)提高地方政府債務(wù)利用質(zhì)量，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)于地方債務(wù)指標(biāo)體系的構(gòu)建，主要從債務(wù)限額以及績(jī)效評(píng)價(jià)入手。在債務(wù)限額方面，馬恩濤和孔振煥（2017）主張進(jìn)一步完善地方政府債務(wù)限額指標(biāo)體系，加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理，從總量上控制債務(wù)金額，從而有效地降低債務(wù)總體違約風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，就如何設(shè)定債務(wù)限額的總量，李永友、馬孝紅（2018）提出不同地方政府的債務(wù)限額總量應(yīng)是具有異質(zhì)性的，地方政府的舉債規(guī)模會(huì)顯著受到地方政府償債能力的影響，且不同地區(qū)舉債行為有較大差異，應(yīng)針對(duì)性地對(duì)地方政府的舉債規(guī)模和償債能力進(jìn)行甄別才能有效防范風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)一步地，在討論債務(wù)限額的基礎(chǔ)上，劉尚希（2014）認(rèn)為政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并不是來(lái)源于債務(wù)規(guī)模本身，意味著僅僅是對(duì)債務(wù)限額進(jìn)行討論，難以有效地防范債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。在其基礎(chǔ)上，我們更應(yīng)關(guān)注的是債務(wù)資金使用的情況，正如防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)要側(cè)重于提高政府的償債能力，而政府的償債能力又很大程度上取決于債務(wù)使用的績(jī)效，因此，完善地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)估體系對(duì)于加強(qiáng)債務(wù)管理至關(guān)重要。

近年來(lái)，有學(xué)者開(kāi)始著重研究如何合理構(gòu)建地方政府的債務(wù)評(píng)價(jià)體系，在防范風(fēng)險(xiǎn)的最低要求上如何對(duì)這一體系的評(píng)價(jià)績(jī)效進(jìn)行合理測(cè)度?？娦×趾头鼭?rùn)民（2014）提出目前各地方政府采用不同標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)評(píng)價(jià)體系難以橫向?qū)Ρ雀鞯胤秸@一體系的實(shí)際績(jī)效狀況，因此只有建立單一主體地方政府債務(wù)可持續(xù)性測(cè)度體系取代以前各地地方不同的測(cè)度體系，使用統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)各個(gè)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而使得各個(gè)地方政府的債務(wù)績(jī)效管理得到橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果。同時(shí)，基于同一指標(biāo)衡量體系的建立，降低了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督成本，地方政府有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)加強(qiáng)債務(wù)資金使用效率，提高債務(wù)邊際報(bào)酬，增強(qiáng)債務(wù)可持續(xù)性。另一方面，在政府債務(wù)績(jī)效體系構(gòu)建的研究中，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要是從政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)方法方面以及評(píng)價(jià)實(shí)證方面入手。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于地方政府債務(wù)績(jī)效研究尚處于起步階段，宓燕（2006）在遵循系統(tǒng)性、科學(xué)性、可比性、簡(jiǎn)明性和導(dǎo)向性原則的基礎(chǔ)上，采用層次分析法構(gòu)建了包含經(jīng)濟(jì)水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平，科技進(jìn)步與人口素質(zhì)提高以及居民生活水平提高三大類的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。但是這種從宏觀角度來(lái)測(cè)度地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的做法，難以剔除選擇性偏誤，從而難以準(zhǔn)確衡量實(shí)際的效果。而考燕鳴等（2009）運(yùn)用投入產(chǎn)出理論和4E理論建立了投入、過(guò)程、結(jié)果及外部效應(yīng)的四維考核指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用主成分分析法，構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。進(jìn)一步地，基于主成分分析法，伊淑彪（2011）從政府的收入、支出及負(fù)債情況三方面，建立了政府債務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，并進(jìn)一步得出地方政府財(cái)力指數(shù)，對(duì)地方政府的財(cái)力和債務(wù)情況進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)。

另一方面，在主成分分析法之外，還有學(xué)者利用不同的實(shí)證方法。洪源等（2014）運(yùn)用三階段DEA模型測(cè)評(píng)了湖南省地方政府債務(wù)使用效率，并進(jìn)一步通過(guò)空間計(jì)量分析方法分析了地方政府債務(wù)使用效率的空間外溢效應(yīng)。趙愛(ài)玲和李順鳳（2015）運(yùn)用層次分析法和專家評(píng)分法構(gòu)建了地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制評(píng)價(jià)體系。洪源等（2015）設(shè)計(jì)債務(wù)需求偏好匹配指數(shù)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，并通過(guò)多元Logit模型驗(yàn)證了地方政府債務(wù)規(guī)模績(jī)效的影響機(jī)制，從制度環(huán)境、舉債激勵(lì)及約束機(jī)制三方面為優(yōu)化地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效提出合理化建議。金榮學(xué)和毛瓊枝（2017）運(yùn)用主成分分析法和數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法對(duì)我國(guó)各?。ㄖ陛犑校┑牡胤秸畟鶆?wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)證結(jié)果表明我國(guó)過(guò)半數(shù)省份的政府債務(wù)使用效率處于規(guī)模報(bào)酬遞減或不變的階段，并對(duì)地方政府債務(wù)管理提出相應(yīng)的政策建議。值得注意的是，除了例如截面或是面板數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸的方法之外，考慮到數(shù)據(jù)獲取的難度和廣泛性，仲凡（2017）利用綜合指標(biāo)體系和數(shù)據(jù)包絡(luò)模型從債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)績(jī)效兩方面對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)我國(guó)不同地區(qū)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有顯著差異，但是債務(wù)績(jī)效區(qū)域性不明顯，且整體績(jī)效存在下降趨勢(shì)。而陳業(yè)華和鄧君（2015）等則是將網(wǎng)絡(luò)層次分析法和模糊數(shù)學(xué)法相結(jié)合，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)層次模糊綜合評(píng)價(jià)方法，根據(jù)地方政府融資債務(wù)運(yùn)作流程，從投入、過(guò)程、產(chǎn)出、影響四方面對(duì)地方政府融資債務(wù)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

綜上可知，我國(guó)學(xué)者對(duì)于地方政府債務(wù)績(jī)效問(wèn)題的研究方法呈現(xiàn)多樣化趨勢(shì)，但有的研究方法未能把定量分析和定性分析較好地結(jié)合在一起，在可行性和合理性方面也各有利弊。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，建立地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文在遵循績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)原則的前提下，根據(jù)系統(tǒng)論相關(guān)知識(shí)，建立地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)四階段結(jié)構(gòu)模型，采用層次分析法（AHP）和“4E”評(píng)價(jià)法選取地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并結(jié)合專家打分法和模糊綜合評(píng)價(jià)法（FCE）確定各具體指標(biāo)權(quán)重，運(yùn)用定量分析和定性分析相結(jié)合的研究方法多層次地構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并以湖北省為例，進(jìn)一步驗(yàn)證了該地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的可行性和合理性。在進(jìn)一步討論中，我們認(rèn)為在高質(zhì)量發(fā)展階段時(shí)期，我們需要對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行創(chuàng)新。因此，在進(jìn)一步討論部分，結(jié)合地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)體系的特點(diǎn)，提出地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)體系的新框架。

二、評(píng)價(jià)流程說(shuō)明

全面實(shí)施地方政府債務(wù)績(jī)效管理是高質(zhì)量發(fā)展的客觀要求，高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)容之一就是要加強(qiáng)供給側(cè)改革，從地方政府舉債的源頭、使用的過(guò)程和結(jié)果等環(huán)節(jié)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，有利于提高債務(wù)的效率和降低杠桿率，也是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。地方政府債務(wù)是公共支出的重要內(nèi)容，與財(cái)政經(jīng)濟(jì)性支出有相似性，因此，本文結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展的要求和地方政府債務(wù)運(yùn)作的基本特點(diǎn)，參考公共支出的主流評(píng)價(jià)方法，并借鑒叢樹(shù)海等（2005）提出的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本流程，采用層次分析法（AHP）層次分析法（Analytic Hierarchy Process，簡(jiǎn)稱AHP），該方法由美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家匹茨堡大學(xué)教授薩蒂于20世紀(jì)70年代初提出的，是將與決策總是有關(guān)的元素分解成目標(biāo)、準(zhǔn)則、方案等層次，在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行定性和定量分析的決策方法。層次分析法既不單純追求高深數(shù)學(xué)，又不片面地注重行為、邏輯、推理，而是把定性方法與定量方法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，從評(píng)價(jià)者對(duì)評(píng)價(jià)問(wèn)題的本質(zhì)、要素的理解出發(fā)，比一般的定量方法更講求定性的分析和判斷。 ，構(gòu)建包括輸入、對(duì)象、處理和輸出四階段的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)流程。值得注意的是，這一套分階段的評(píng)價(jià)流程相比目前針對(duì)地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)體系的其他方法，在評(píng)價(jià)這一體系的質(zhì)量更具優(yōu)勢(shì)。原因在于，將評(píng)價(jià)體系拆分成四個(gè)維度進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以具體掌握該體系在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中各個(gè)階段的質(zhì)量，同時(shí)基于不同的階段可以給出具體的改進(jìn)建議，從而保證該體系的構(gòu)建方法和手段是有效率的（如圖1所示）。

1.輸入階段

輸入階段是地方政府高質(zhì)量運(yùn)行和地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的前提，在此階段需要明確地方政府所需舉借債務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)、所借債務(wù)期望達(dá)到的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及環(huán)境等方面的效果，具體體現(xiàn)在地方政府債務(wù)績(jī)效目標(biāo)是否制定，制定得是否清晰、明確、合理，績(jī)效目標(biāo)是否符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、人民生活情況、資源環(huán)境情況等。經(jīng)濟(jì)效果主要是指地方政府債務(wù)用于市政建設(shè)、投資環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所應(yīng)帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，社會(huì)效果主要是指地方政府債務(wù)用于醫(yī)療、衛(wèi)生、教育和就業(yè)等民生方面所帶來(lái)社會(huì)福利的增加，環(huán)境效果主要是指地方政府債務(wù)用于節(jié)能環(huán)保等公益性項(xiàng)目方面所帶來(lái)環(huán)境的改善。

2.對(duì)象階段

對(duì)象階段是整個(gè)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)，在此階段需要確定地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的主體和客體。主體是指專門(mén)開(kāi)展地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的組織機(jī)構(gòu)，通常在績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)始前確定。客體是地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的目標(biāo)對(duì)象，主要是明確地方政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)和債務(wù)資金投向等方面的基本信息。其中地方政府債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)可以用負(fù)償還責(zé)任債務(wù)率、總債務(wù)率、負(fù)擔(dān)保責(zé)任債務(wù)率等指標(biāo)衡量;地方政府債務(wù)資金投入方向可以用債務(wù)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入比率、債務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)的投入比率、債務(wù)對(duì)科技的投入比率、債務(wù)對(duì)教育的投入比率、債務(wù)對(duì)環(huán)保的投入比率等指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)。

3.處理階段

處理階段是整個(gè)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心，在此階段需要客觀、科學(xué)、確定的地方政府債務(wù)運(yùn)營(yíng)信息，用以評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)的配置效率、管理效率和使用效率。對(duì)于配置效率，可通過(guò)債務(wù)資金到位情況、?？顚Ｓ们闆r來(lái)衡量;針對(duì)管理效率，從債務(wù)管理制度完善情況、債務(wù)資金運(yùn)作監(jiān)管情況、債務(wù)信息披露情況及債務(wù)糾紛發(fā)生情況等角度考察;而使用效率可通過(guò)債務(wù)投入項(xiàng)目竣工或結(jié)項(xiàng)情況、債務(wù)項(xiàng)目的投入收益情況等指標(biāo)考察。處理階段是對(duì)輸入階段和對(duì)象階段的信息進(jìn)行整合，并結(jié)合地方政府債務(wù)管理情況、運(yùn)營(yíng)情況、資金的使用情況等評(píng)估出地方政府債務(wù)效率方面的信息。

4.輸出階段

輸出階段是整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的最后階段，也是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，在此階段需要準(zhǔn)確評(píng)估債務(wù)的綜合效益，并進(jìn)行反饋，顯示的是績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或者成績(jī)，衡量的是地方政府債務(wù)所達(dá)到的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)的程度，它是債務(wù)經(jīng)過(guò)管理和運(yùn)營(yíng)后所實(shí)現(xiàn)的績(jī)效產(chǎn)出綜合成績(jī)，成績(jī)的高低直接對(duì)應(yīng)債務(wù)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的好壞。輸出階段用于結(jié)果反饋，有助于了解債務(wù)資金的整體效益，對(duì)地方政府下一輪債務(wù)融資計(jì)劃有很大影響。

三、評(píng)價(jià)方法構(gòu)建

高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”，對(duì)于地方政府債務(wù)而言，就是要確保政府債務(wù)投入有效率。因此，構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)選取和指標(biāo)權(quán)重的確定應(yīng)充分考慮到質(zhì)量和效率。本文在指標(biāo)選取中堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公平的原則，結(jié)合層次分析法（AHP）和 “4E”評(píng)價(jià)法“4E”法是Follin1997年在 Checkland提出的包括經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）及效果（Effectiveness）維度的“3E”法的基礎(chǔ)上加入公平維度（Equality）形成的。確定地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的一、二級(jí)指標(biāo)，參照通用的指標(biāo)權(quán)重設(shè)定方法，采用綜合運(yùn)用專家打分法和模糊綜合評(píng)價(jià)法確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)建地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。該方法評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重配比較得當(dāng)，評(píng)價(jià)方法較程序化，能夠?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)績(jī)效評(píng)價(jià)提供有益借鑒，為防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的金融環(huán)境提供新思路。

（一）地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取

借鑒薛菁（2014）的理論方法，遵循效果性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和公平性四個(gè)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行歸納和總結(jié)，并綜合考慮評(píng)價(jià)指標(biāo)所需數(shù)據(jù)的可得性和相關(guān)性，運(yùn)用“4E”評(píng)價(jià)法，分別對(duì)評(píng)價(jià)模型各階段選取一個(gè)維度，最終形成包含4個(gè)一級(jí)指標(biāo)和23個(gè)二級(jí)指標(biāo)的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（如表1所示）。

1.輸入階段的效果性指標(biāo)

效果性指標(biāo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地方政府債務(wù)所需達(dá)到的目標(biāo)，是在績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)輸入階段確定的，地方政府債務(wù)績(jī)效目標(biāo)主要表現(xiàn)為目標(biāo)效果、經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果和環(huán)境效果。目標(biāo)效果比較容易評(píng)估，在其他條件不變的情況下，債務(wù)績(jī)效目標(biāo)已制定，且制定得越明確清晰，則越能指導(dǎo)債務(wù)資金的后續(xù)運(yùn)營(yíng)，債務(wù)的績(jī)效水平相對(duì)較高。而經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果和環(huán)境效果較難度量，經(jīng)濟(jì)效果主要選定地方人均負(fù)債額和債務(wù)增長(zhǎng)率兩個(gè)指標(biāo)，這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和人民生活質(zhì)量相關(guān)，社會(huì)效果則主要從財(cái)政赤字情況和債務(wù)逾期情況來(lái)考慮，因?yàn)榈胤秸呢?cái)力及償債能力很大程度上影響地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。而環(huán)境效果通常是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合反映，其相關(guān)指標(biāo)不再直接列示。

2.對(duì)象階段的經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)

經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)反映地方政府債務(wù)靜態(tài)結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)和債務(wù)資金動(dòng)態(tài)流向的方向經(jīng)濟(jì)。結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)用負(fù)償還責(zé)任債務(wù)率和總債務(wù)率來(lái)衡量，其中負(fù)償還責(zé)任債務(wù)率是指?jìng)鶆?wù)中負(fù)償還責(zé)任債務(wù)余額與政府綜合財(cái)力的比率，其同債務(wù)績(jī)效水平呈正相關(guān)關(guān)系，在其他條件不變的情況下，其值越高，債務(wù)的透明度越大，債務(wù)的績(jī)效水平越高;而總債務(wù)率指年末債務(wù)余額占當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，其同債務(wù)績(jī)效水平呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，在其他條件不變的情況下，其值越高，未來(lái)償債壓力越大，債務(wù)的績(jī)效水平越低。方向經(jīng)濟(jì)指標(biāo)用債務(wù)投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比率、債務(wù)投向生態(tài)環(huán)保的比率、債務(wù)投向民生建設(shè)的比率等具體指標(biāo)來(lái)反映，三者同債務(wù)績(jī)效均呈正相關(guān)關(guān)系，但相關(guān)程度的大小是有差異的。

3.處理階段的效率性指標(biāo)

效率性指標(biāo)表現(xiàn)為債務(wù)資金的配置效率、管理效率和使用效率。其中，地方政府債務(wù)配置效率可以用債務(wù)資金到位比率、?？顚Ｓ帽嚷实染唧w指標(biāo)反映，二者均與債務(wù)績(jī)效成正相關(guān)關(guān)系;地方政府債務(wù)管理效率可以用債務(wù)管理制度完善度、債務(wù)資金運(yùn)作監(jiān)管情況、債務(wù)信息披露制度的完善度、債務(wù)糾紛案發(fā)比率等具體指標(biāo)反映，前三個(gè)指標(biāo)與債務(wù)績(jī)效成正相關(guān)關(guān)系，債務(wù)糾紛案發(fā)比率與債務(wù)績(jī)效成負(fù)相關(guān)關(guān)系;地方政府債務(wù)使用效率可以用債務(wù)投入項(xiàng)目竣工或結(jié)項(xiàng)比率、債務(wù)項(xiàng)目的投入收益率等具體指標(biāo)反映，其中本文中債務(wù)投入項(xiàng)目竣工或結(jié)項(xiàng)比率用固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）交付使用率來(lái)側(cè)面反映，二者均與債務(wù)績(jī)效成正相關(guān)關(guān)系。

4.輸出階段的公平性指標(biāo)

公平性指標(biāo)反映地方政府債務(wù)支出的外部效應(yīng)，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)公平和社會(huì)公平兩方面。地方政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)公平可以用地方GDP變化率與債務(wù)變化率的比例、固定投資地方項(xiàng)目變化率與債務(wù)變化率的比例等具體指標(biāo)反映，二者均與債務(wù)績(jī)效成正相關(guān)關(guān)系;地方政府債務(wù)的社會(huì)公平可以用失業(yè)率變化和CPI指數(shù)變化比率等具體指標(biāo)反映，其中失業(yè)率變化同債務(wù)績(jī)效成正相關(guān)關(guān)系，CPI指數(shù)變化比率同債務(wù)績(jī)效成負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（二）地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定

由于地方政府債務(wù)信息的不透明性以及地方政府這一特殊主體，使得地方政府債務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)也具有模糊性和不確定性，因此，本文在現(xiàn)有的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架的基礎(chǔ)上，運(yùn)用模糊綜合評(píng)價(jià)法（Fuzzy Comprehensive Evaluation，F(xiàn)CE）FCE法是運(yùn)用模糊數(shù)學(xué)理論，將多種反映主觀或客觀因素的定性或定量指標(biāo)進(jìn)行有效綜合評(píng)價(jià)的方法。和專家打分法，確定地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，并進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。同時(shí)，我們將在進(jìn)一步討論中運(yùn)用程虹和許偉（2016）針對(duì)質(zhì)量創(chuàng)新賦分的方法，進(jìn)一步地根據(jù)實(shí)證分析得出各維度和指標(biāo)的得分，重新對(duì)各個(gè)階段和具體指標(biāo)進(jìn)行賦分。

1.建立地方政府債務(wù)模糊綜合評(píng)價(jià)集

綜合考慮地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)模型及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求，根據(jù)FCE法和AHP法的一般原則，建立模糊綜合評(píng)價(jià)集，將績(jī)效分為五個(gè)模糊評(píng)價(jià)等級(jí)，E={E1（優(yōu)），E2（良），E3（中），E4（次），E5（差）}。其中E1（優(yōu)）表示該指標(biāo)的數(shù)值非常好，反映的績(jī)效最高，假定在該狀態(tài)下得分范圍為80～100分，均值90分;E2（良）表示該指標(biāo)的數(shù)值較好，反映的績(jī)效較高，假定在該狀態(tài)下得分范圍為60～80分，均值70分;E3（中）表示該指標(biāo)的數(shù)值中等，反映的績(jī)效一般，假定在該狀態(tài)下得分范圍為40～60分，均值50分;E4（次）表示該指標(biāo)的數(shù)值較差，反映的績(jī)效較低，假定在該狀態(tài)下得分范圍為20～40分，均值30分;E5（差）表示該指標(biāo)的數(shù)值非常差，反映的績(jī)效非常低，假定在該狀態(tài)下得分范圍為0～20分，均值10分。

四、實(shí)證檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證所構(gòu)建的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的可行性和合理性，本文以湖北省為例進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，評(píng)價(jià)其四個(gè)階段的政府債務(wù)績(jī)效。根據(jù)來(lái)源于EPS中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)（分省級(jí)）以及2014年1月24日《湖北省政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》的數(shù)據(jù)，計(jì)算模型中的績(jī)效評(píng)價(jià)定量指標(biāo)的數(shù)值，各專家評(píng)審根據(jù)數(shù)值的大小以及經(jīng)驗(yàn)判斷對(duì)各指標(biāo)的績(jī)效情況進(jìn)行打分，然后將整理處理的結(jié)果與各指標(biāo)的權(quán)重相乘，得到各指標(biāo)得分?jǐn)?shù)值，最終整理結(jié)果分別如表6、表7、表8和表9所示。

從表6至表9來(lái)看，湖北省政府債務(wù)加總的最終績(jī)效值E為61.333，績(jī)效狀態(tài)是良，表明湖北省的政府債務(wù)資金使用效率較高。從一級(jí)指標(biāo)來(lái)看，輸入階段、對(duì)象階段、處理階段以及輸出階段的得分率（實(shí)際值/目標(biāo)值）分別是53.65%、65.23%、60.07%、62.94%，其中輸入階段的得分最低，由此可知，湖北省政府債務(wù)績(jī)效輸入階段的改善空間很大，其次是處理階段。具體到二級(jí)指標(biāo)，得分低于50的指標(biāo)有4個(gè)，分別是債務(wù)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)明確性、債務(wù)投向生態(tài)環(huán)保的比率和債務(wù)管理制度完善度，說(shuō)明拉低湖北省政府債務(wù)效率的主要因素是對(duì)債務(wù)不完善的管理和控制。要提高政府債務(wù)績(jī)效的首要任務(wù)就是加強(qiáng)地方政債務(wù)的預(yù)算硬約束和規(guī)?？刂?，明確債務(wù)舉借目標(biāo)和資金投向任務(wù)，同時(shí)嚴(yán)控規(guī)模，有關(guān)部門(mén)做好債務(wù)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和處理，建立公開(kāi)、透明的債務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，以完善對(duì)政府債務(wù)的管控和監(jiān)督。

五、進(jìn)一步討論

上文我們從地方政府債務(wù)輸入階段效果性指標(biāo)、對(duì)象階段經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、處理階段效率性指標(biāo)、輸出階段公平性指標(biāo)，分析了地方政府債務(wù)不同階段的績(jī)效值，從而從各階段的績(jī)效值入手，分階段評(píng)估了地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的執(zhí)行效率。但是值得注意的是，這四個(gè)階段指標(biāo)的績(jī)效值僅能從較為宏觀的層面分析地方政府性債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的效果，并不能給出具體的政策改進(jìn)措施來(lái)實(shí)質(zhì)性地提升地方政府性債務(wù)評(píng)價(jià)體系的質(zhì)量。因此，本部分根據(jù)上述實(shí)證部分對(duì)各個(gè)階段績(jī)效值的實(shí)際核算，結(jié)合專家咨詢意見(jiàn)進(jìn)行對(duì)已有指標(biāo)提出債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的賦分設(shè)計(jì)。值得注意的是，質(zhì)量創(chuàng)新大都針對(duì)的是微觀產(chǎn)品質(zhì)量，但是我們認(rèn)為質(zhì)量創(chuàng)新不僅僅存在于微觀產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量維度，其框架設(shè)計(jì)以及科學(xué)性對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有指導(dǎo)意義，特別是對(duì)地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的高質(zhì)量構(gòu)建具有重點(diǎn)意義。進(jìn)一步地，地方政府有其主體的特殊性，并且政府對(duì)債務(wù)績(jī)效質(zhì)量的定位與要求與企業(yè)家對(duì)企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的追求有一定差異。根據(jù)上述實(shí)證回歸結(jié)果，我們認(rèn)為在實(shí)際評(píng)價(jià)體系中輸入階段和處理階段的實(shí)際績(jī)效表現(xiàn)較差，所以適當(dāng)提高這兩個(gè)階段的所占權(quán)重，將有利于地方政府著重改善這兩個(gè)階段的績(jī)效質(zhì)量。另一方面，在具體指標(biāo)（二級(jí)指標(biāo)）的表現(xiàn)上，適當(dāng)提高了得分低于50分的指標(biāo)，具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)展示如下：

六、研究結(jié)論

按照高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，本文以湖北省為例，構(gòu)建了地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)體系。進(jìn)一步地，運(yùn)用層次分析法，建立包含輸入、對(duì)象、處理和輸出四個(gè)階段的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架，并從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性四個(gè)維度確定地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的一、二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)。由于目前地方政府采用不同的評(píng)價(jià)體系，實(shí)際操作中，該評(píng)價(jià)體系可根據(jù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求和評(píng)價(jià)的具體目標(biāo)，運(yùn)用專家打分法和模糊綜合評(píng)價(jià)法確定各指標(biāo)的權(quán)重，盡可能地在現(xiàn)有條件下規(guī)避不同評(píng)價(jià)體系帶來(lái)的選擇性偏誤。同時(shí)，對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行量化處理，全方面、多維度反映地方政府債務(wù)運(yùn)作流程中各環(huán)節(jié)的績(jī)效情況。

處于中部地區(qū)的省份地方政府應(yīng)注意債務(wù)績(jī)效評(píng)級(jí)體系中輸入階段與處理階段的評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)，著重關(guān)注債務(wù)績(jī)效指標(biāo)、債務(wù)目標(biāo)的明確性、債務(wù)投向生態(tài)環(huán)保的比率、債務(wù)管理制度完善度這幾個(gè)指標(biāo)的績(jī)效設(shè)計(jì)，并應(yīng)給予其更多的權(quán)重。

值得注意的是，本文研究仍存在不足之處，僅采用湖北省的數(shù)據(jù)測(cè)算，該體系應(yīng)適用于處于中部地區(qū)的地方政府的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建。未來(lái)研究方向?qū)⑦M(jìn)一步選擇更多地處于東中西部的省份進(jìn)行分析，并進(jìn)行橫向比較進(jìn)而提出基于全國(guó)性的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，或是基于不同區(qū)域特征但是相對(duì)統(tǒng)一的債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

參考文獻(xiàn)：

[1] 程虹、許偉，2016：《質(zhì)量創(chuàng)新戰(zhàn)略：質(zhì)量管理的新范式與框架體系研究》，《宏觀質(zhì)量研究》第3期。[Cheng Hong and Xu Wei， 2016， Quality Innovation Strategy： A New Paradigm and Framework of Quality Management， Journal of Macro-quality Research， 3.]

[2] 陳菁、李建發(fā)，2015：《財(cái)政分權(quán)、晉升激勵(lì)與地方政府債務(wù)融資行為——基于城投債視角的省級(jí)面板經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《會(huì)計(jì)研究》第1期。[Chen Jing and Chen Jianfa，2015，F(xiàn)inancial Decentralization， Promotion Incentive and Local Governments Debt Financing Activities——Empirical Evidence from the Perspective of Urban Construction Investment Bonds， Accounting Research，1.]

[3] 陳業(yè)華、鄧君，2015：《地方政府融資債務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)》，《統(tǒng)計(jì)與決策》第10期。[Chen Yehua and Deng Jun，2015， Studies on the Evaluation of the Performance of? Local Government Financing Debt， Statistics and Decision， 10.]

[4] 叢樹(shù)海、周煒、丁寧，2005：《公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》第3期。[Cong Shuhai， Zhou Wei and Ding Ning，2005， Formulating Indicator for the Evaluation of Public Expenditure Performance， Finance & Trade Economics，3.]

[5] 龔強(qiáng)、王俊、賈坤，2011：《財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個(gè)綜述》，《經(jīng)濟(jì)研究》第7期。[Gong Qiang， Wang Jun and Jia Kun，2011， A Survey of Research on local Government Debts and Fiscal Decentralization， Economic Research Journal，7.]

[6] 郭步超、王博，2014：《政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：基于資本回報(bào)率的門(mén)檻效應(yīng)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)》第9期。[Guo Buchao and Wang Bo，2014，Government Debt and Economic growth： An Empirical Analysis of the Threshold Effect Based on Returns on capital， The Journal of World Economy， 9.]

[7] 洪源、秦玉奇、王群群，2015：《地方政府債務(wù)規(guī)?？?jī)效評(píng)估、影響機(jī)制及優(yōu)化治理研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》第11期。[Hong Yuan， Qin Yuqi and Wang Qunqun，2015， A Study on performance Evaluation Influencing Mechanism and Optimal Regulation of Local Government Debt Scale， China Soft Science，11.]

[8] 洪源、秦玉奇、楊司鍵，2014：《地方政府債務(wù)使用效率評(píng)測(cè)與空間外溢效應(yīng)——基于三階段DEA模型和空間計(jì)量的研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》第10期。[Hong Yuan， Qin Yuqi and Yang Sijian，2014，The Use Efficiency and Spatial Spillover Effect of Local Government Debt： A Study Based on the Three-stage DEA Model and Spatial Econometrics， China Soft Science，10.]

[9] 姜子葉、胡育蓉，2016：《財(cái)政分權(quán)、預(yù)算軟約束與地方政府債務(wù)》，《金融研究》第2期。[Jiang Ziye and Hu Yurong，2016， Fiscal Decentralization， Soft Budget Constraints and Subnational Government Debt， Journal of Financial Research，2.]

[10] 金榮學(xué)、毛瓊枝，2017：《基于主成分與數(shù)據(jù)包絡(luò)組合法的地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》第3期。[Jin Rongxue and Mao Qiongzhi，2017， Evaluation of Local Government Debt Efficiency Based on Principal Component Analysis and Data Envelopment Analysis， Journal of Central China Normal University （Humanities and Social Sciences），3.]

[11] 考燕鳴、王淑梅、馬靜婷，2009：《地方政府債務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)體系構(gòu)建及評(píng)價(jià)模型研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》第7期。[KaoYanming、Wang Shumei and Ma Jingting，2009， A Study of the Evaluation Index System and the Appraisal Model for Debt Performance of? Local Government， Contemporary Finance & Economics， 7.]

[12] 李永友、馬孝紅，2018：《地方政府舉債行為特征甄別——基于償債能力研究》，《財(cái)政研究》第1期。[Li Yongyou and Ma Xiaohong，2018， Discriminating the Behavior Characteristics of Local Government Borrowing ——Based on the Solvency， Public Finance Research， 1.]

[13] 劉尚希，2014：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不是來(lái)自債務(wù)本身》，《中國(guó)黨政干部論壇》第2期。[Liu Shangxi， 2014， The Risk of the Local Debt does not Result from the Local Debt Itself， Chinese Cadres Tribune， 2.]

[14] 呂健，2014：《政績(jī)競(jìng)賽、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與地方政府債務(wù)增長(zhǎng)》，《中國(guó)軟科學(xué)》第8期。[Lv Jian，2014，Political Tournament， Economic Transition and Growth of Local Government Debt， China Soft Science，8.]

[15] 馬恩濤、孔振煥，2017：《我國(guó)地方政府債務(wù)限額管理研究》，《財(cái)政研究》第5期。[Ma Entao and Kong Zhenhuan，2017， Research on Local Debt Limit Management in China， Public Finance Research，5.]

[16] 宓燕，2006：《地方政府債務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理》第12期。[MiYan，2006， Research?? on the Evaluation Index System of Debt Performance of the Local Government， Economy and Management，12.]

[17] 繆小林、伏潤(rùn)民，2014：《我國(guó)地方政府債務(wù)可持續(xù)性測(cè)度研究——基于單一主體模型分析》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》第8期。[Liao Xiaolin and Fu Runmin，2014， On the Measurement of Sustainability of Chinas Local Government Debt：Based on the Single Body Model Analysis， Contemporary Finance & Economics，8.]

[18] 薛菁，2014：《地方政府債務(wù)績(jī)效管理：評(píng)價(jià)機(jī)制與實(shí)施基礎(chǔ)》，《太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》第2期。[Xue Jing， 2014， Performance Management of Local Government Debt： Performance Evaluation Mechanism and Implementation Foundation， Journal of Taiyuan University of Technology （Social Science Edition）， 2. ]

[19] 楊燦明、魯元平，2013：《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀、成因與防范對(duì)策研究》，《財(cái)政研究》第11期。[Yang Canming and Lu Yuanping，2013， Study on the Local Government Debt-Current Situation， Causes and Preventive Measures， Public Finance Research，11.]

[20] 伊淑彪，2011：《地方政府債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建及實(shí)證分析》，《地方財(cái)政研究》第4期。[Yi Shubiao， 2011， Studies on the Construction of the Evaluation Index System of Local Government Debt and Empirical Analysis， Subnational Fiscal Research， 4.]

[21] 趙愛(ài)玲、李順鳳，2015：《地方政府債務(wù)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究》，《西安財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》第2期。[Zhao Ailing and Li Shunfeng，2015， Evaluation Index System Research for the Audit Quality Control of Local Government Debt Performance， Journal of Xian University of Finance and Economics，2.]

[22] 仲凡，2017：《基于風(fēng)險(xiǎn)與績(jī)效相關(guān)性的地方政府債務(wù)管理研究》，《財(cái)政研究》第3期。[Zhong Fan， 2017， A Study on Local Government Debt Management Based on the Correlation Between Risk and Performance， Public Finance Research， 3.]

[23] 莊佳強(qiáng)、陳志勇、解洪濤，2017：《我國(guó)地方政府債務(wù)的非線性增長(zhǎng)效應(yīng)研究》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》第10期。[Zhuang Jiaqiang， Chen Zhiyong and Xie Hongtao，2017， A Study of the Nonlinear Growth Effect of Chinas Local Government Debts， Contemporary Finance & Economics，10.]