PPP項(xiàng)目全生命周期財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控

黑明星

摘 要 新時(shí)期，為了加快轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)揮市場(chǎng)的配置作用，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，緩解政府債務(wù)壓力和社會(huì)資本進(jìn)入難等問題，PPP模式被廣泛應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造等關(guān)系國計(jì)民生的重大項(xiàng)目。同時(shí)，國家先后出臺(tái)了“國辦發(fā)〔2013〕96號(hào)”“財(cái)金〔2014〕76號(hào)”“財(cái)金〔2014〕56號(hào)”“國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)”等一系列規(guī)范性文件，指導(dǎo)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。但近些年隨著PPP模式的快速推進(jìn)，在具體運(yùn)行中也出現(xiàn)了許多問題，主要表現(xiàn)在合作各方對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性的把控上，進(jìn)而引發(fā)了其他財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。本文側(cè)重從社會(huì)資本方的角度分析PPP項(xiàng)目的全生命周期，并具體分析建設(shè)、運(yùn)營、移交階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和具體解決辦法。

關(guān)鍵詞 PPP模式 全生命周期 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 管控

一、PPP模式的定義及主要特征

PPP模式起源于英國，其首先推出了公共私營合作的融資機(jī)制，主要指政府等公共部門與社會(huì)資本在建設(shè)公共項(xiàng)目與服務(wù)方面進(jìn)行合作，其基礎(chǔ)為特許權(quán)協(xié)議，具體的模式包括OM（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等?；灸Ｊ綖橛缮鐣?huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”和必要的“政府付費(fèi)”獲得合理的投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督，以保證公共利益的最大化。該模式的基本特征主要包括5個(gè)方面：一是參與各方地位平等，社會(huì)資本與政府是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上通過簽署PPP合同的模式確立合作關(guān)系;二是利益共享，保證經(jīng)營項(xiàng)目產(chǎn)生的收益能滿足雙方需求;三是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，合作雙方應(yīng)合理分擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn);四是全生命周期，PPP模式包括項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交的一個(gè)全生命周期，一般項(xiàng)目為5年以上，常見的項(xiàng)目合作周期為20年以上，但一般不超過30年;五是合作各方關(guān)系復(fù)雜，合作雙方并不是簡(jiǎn)單的銷售購買關(guān)系，雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以PPP項(xiàng)目合同為基礎(chǔ)，并在此基礎(chǔ)上開展各種形式的合作。

二、PPP模式全過程風(fēng)險(xiǎn)分配框架圖

“財(cái)金〔2014〕13號(hào)”和“財(cái)金〔2014〕56號(hào)”兩部文件對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配原則作出了明確規(guī)定。PPP項(xiàng)目全生命周期可能發(fā)生的重大風(fēng)險(xiǎn)包括建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、收益風(fēng)險(xiǎn)、法律和政策風(fēng)險(xiǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。合作各方應(yīng)該對(duì)全部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，并根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)和各方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)勢(shì)和能力，在政府方和社會(huì)資本方之間進(jìn)行合理分配，具體見表1所示。

三、PPP模式執(zhí)行中出現(xiàn)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）項(xiàng)目對(duì)收益水平和時(shí)間點(diǎn)缺少詳細(xì)論證，項(xiàng)目收益率不足

地方政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目選取過程中倉促上馬，未能進(jìn)行有效的評(píng)估，缺少對(duì)收費(fèi)的可行性論證，這樣的PPP項(xiàng)目最后只能由政府出資，這樣的項(xiàng)目即使前期順利開展，但是后期會(huì)給政府帶來很大的財(cái)政壓力。這種只顧眼前利益的方式，不能解決資金的根本問題，盡管可以短期緩解政府財(cái)政資金不足的情況，但是在后期政府承擔(dān)的財(cái)政壓力比前期還大，甚至產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目融資規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)未得到有效評(píng)估

在確定項(xiàng)目投資規(guī)模前，往往缺少科學(xué)的論證，項(xiàng)目在后期面臨缺少資金的境地。按照發(fā)改委財(cái)政部門的要求，PPP項(xiàng)目在前期需要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目識(shí)別，對(duì)政府的財(cái)政承受能力進(jìn)行科學(xué)分析。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目資本金不應(yīng)少于投資總額的20%。在項(xiàng)目公司成立后，社會(huì)資本應(yīng)積極推進(jìn)融資工作，與金融機(jī)構(gòu)、政府方、咨詢機(jī)構(gòu)等各方參與者保持高效溝通、開展項(xiàng)目公司或者股東的評(píng)級(jí)、收集項(xiàng)目合規(guī)性文件、完善融資需求的其他文件，盡早實(shí)現(xiàn)融資交個(gè)，避免因融資失敗導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（三）片面關(guān)注建設(shè)階段，對(duì)后期的運(yùn)營及移交等后續(xù)環(huán)節(jié)考慮較少

在PPP項(xiàng)目招標(biāo)過程中，政府往往很難轉(zhuǎn)變觀念，通常會(huì)選擇資金實(shí)力雄厚的工程建設(shè)單位作為社會(huì)資本，但是這些企業(yè)的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足，后期運(yùn)營管理存在缺陷。在項(xiàng)目推廣時(shí)也是由于政府原因，重視建設(shè)階段，對(duì)后期運(yùn)營等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域關(guān)注較少。

四、PPP模式財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的具體措施

（一）詳細(xì)調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目本身的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)把控

社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目，通常從兩個(gè)方面獲取收益，一是建設(shè)期的工程收益，二是項(xiàng)目運(yùn)營期的收益。社會(huì)資本可以聯(lián)合其他有實(shí)力的機(jī)構(gòu)組成混合體共同參與投資，合理分散風(fēng)險(xiǎn)。在篩選投資項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目可行性、項(xiàng)目合規(guī)性、融資方案可行性、政府支付能力、項(xiàng)目預(yù)期收益能力和節(jié)點(diǎn)等等。對(duì)可行性報(bào)告中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行充分驗(yàn)證，尤其是針對(duì)影響未來現(xiàn)金流的指標(biāo)。另外，投資退出時(shí)的方式和時(shí)間也是影響合同成敗的重要因素，應(yīng)在合同中明確約定。建立完善的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制體系，使用創(chuàng)新方法協(xié)作化解風(fēng)險(xiǎn)。

（二）把控運(yùn)營期間的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，細(xì)致評(píng)估收益水平、可融資條件等

PPP項(xiàng)目通常時(shí)間較長(zhǎng)，不確定性較多，因此應(yīng)該仔細(xì)判斷運(yùn)營收益是否與預(yù)期相符，能否覆蓋公司投資成本，項(xiàng)目公司收到的收費(fèi)和政府付費(fèi)等能否彌補(bǔ)項(xiàng)目公司償還債務(wù)性融資本息，項(xiàng)目公司發(fā)生的各種成本費(fèi)用是否符合政府付費(fèi)的條件。建立起明確的融資風(fēng)險(xiǎn)控制模型，防止產(chǎn)生融資風(fēng)險(xiǎn)。

（三）把控項(xiàng)目全過程財(cái)務(wù)核算水平

積極利用預(yù)算工具對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行相關(guān)分析，建立起完善的預(yù)算管理制度，保證投資決策資料可靠，使用現(xiàn)金的投資財(cái)務(wù)管理模式進(jìn)行科學(xué)計(jì)算與投資回報(bào)預(yù)算，增強(qiáng)資金管理控制，制定合理的投資比例。

在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)應(yīng)保證會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量來為政府以及項(xiàng)目公司等相關(guān)利益獲得者提供科學(xué)的參考數(shù)據(jù)，也可以幫助企業(yè)會(huì)計(jì)信息使用者對(duì)PPP項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)情況有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，應(yīng)盡量避免會(huì)計(jì)信息失真的情況，針對(duì)不同的項(xiàng)目模式根據(jù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行準(zhǔn)確核算。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對(duì)收入和成本費(fèi)用進(jìn)行配比。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)項(xiàng)目的全周期，在項(xiàng)目成立、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和移交階段進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)登記、移交等手續(xù)，保證后續(xù)資料可查。

（四）規(guī)避項(xiàng)目稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)階段，我國還未出臺(tái)關(guān)于PPP模式的專門稅務(wù)法律法規(guī)，在實(shí)踐中，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)也只能依據(jù)散落在其他行業(yè)或其他領(lǐng)域的相關(guān)政策文件執(zhí)行，可以說PPP稅收立法工作已經(jīng)滯后于PPP模式發(fā)展的需要。具體在稅務(wù)處理時(shí)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目生命周期，在項(xiàng)目成立、建設(shè)階段、運(yùn)營階段和移交階段進(jìn)行相應(yīng)的處理。在項(xiàng)目建設(shè)期，因建設(shè)而產(chǎn)生的大量進(jìn)項(xiàng)稅可在運(yùn)營期抵扣，同時(shí)需要在PPP模式中明確收費(fèi)合同是含稅價(jià)或非含稅價(jià)。同時(shí)，謹(jǐn)慎選擇移交方式，盡量規(guī)避因視同銷售產(chǎn)生大量的增值稅、土地增值稅、契稅、印花稅和企業(yè)所得稅等大量稅收成本。

五、結(jié)語

PPP項(xiàng)目作為一種新興且正在大規(guī)模使用的融資形式，由于其存在投資額大、周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，必然存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。目前財(cái)政部等部門已經(jīng)逐步規(guī)范其使用條件、使用范圍等，為保證項(xiàng)目的順利推進(jìn)，社會(huì)資本方應(yīng)更關(guān)注PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，才能實(shí)現(xiàn)合理投資回報(bào)，推動(dòng)PPP模式良性發(fā)展。

（作者單位為天津生態(tài)城投資開發(fā)有限公司）

參考文獻(xiàn)

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