現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃所面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)策略分析

【摘 要】 土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)， 是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源， 促進(jìn)環(huán)境保護(hù)， 將為我國(guó)實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供有力的保證; 合理利用土地資源關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定， 關(guān)系人類基本需求的供給保障， 是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。完善的土地利用規(guī)劃體系是合理利用土地、科學(xué)管理土地的基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】 土地利用規(guī)劃 土地用途管制 規(guī)劃評(píng)估

一、我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系

我國(guó)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)我國(guó)目前的土地利用規(guī)劃主要分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層次， 其中總體規(guī)劃分為全國(guó)一省一地區(qū)一縣一鄉(xiāng)五級(jí)， 詳細(xì)規(guī)劃有耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、城鎮(zhèn)用地規(guī)劃等， 專項(xiàng)規(guī)劃有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地整理規(guī)劃等?？傮w規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行控制， 各規(guī)劃之間形成了一種相互聯(lián)系相互制約的關(guān)系， 從而構(gòu)成了土地利用規(guī)劃體系。

二、土地利用規(guī)劃中的缺陷

（一）規(guī)劃的法律依據(jù)

土地利用總體規(guī)劃立足解決有限的土地資源供給與日益增長(zhǎng)的土地需求之間的矛盾，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，目前國(guó)家對(duì)土地利用總體規(guī)劃又提出更高的要求。

從完整的土地規(guī)劃法律體系看：目前，一是缺乏統(tǒng)領(lǐng)土地規(guī)劃工作全局的、效力較高的主干法律，《土地規(guī)劃法》;二是土地規(guī)劃法律體系不完善，缺乏配套的法律法規(guī);三是編制的《土地總體利用規(guī)劃》只是一段時(shí)期內(nèi)具有法律效力的政府文件，法律地位不高，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性得不到維護(hù)。因此，土地規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái)，必須有相應(yīng)的法律保障作支撐，土地規(guī)劃的層次體系與法律效力需要通過(guò)立法進(jìn)行明確。

（二）新增型建設(shè)用地指標(biāo)分配

在土地利用規(guī)劃中最關(guān)鍵的技術(shù)之一是確定各地新增建設(shè)用地指標(biāo)。在國(guó)家不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)，保證國(guó)家糧食安全的大背景下，如何優(yōu)化利用、合理分配有限的建設(shè)用地指標(biāo)，發(fā)揮現(xiàn)有建設(shè)用地的最大效益，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展成為當(dāng)前中國(guó)土地利用總體規(guī)劃修編的重要任務(wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地利用規(guī)劃中存在多種不確定性和非理性因素，規(guī)劃是一種動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)的思想，在保一定剛性的前提下，具有適度彈性。從動(dòng)態(tài)規(guī)劃的視角看，建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配是預(yù)先的安排，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可預(yù)見性導(dǎo)致土地利用的變異性增加，使得不同區(qū)域土地利用的比較優(yōu)勢(shì)發(fā)生改變，原先確定的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案在實(shí)踐中有可能脫離實(shí)際，因而，建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配中也應(yīng)當(dāng)考慮引入“動(dòng)態(tài)”的思想。

三、我國(guó)土地利用規(guī)劃的對(duì)策、建議

（一）對(duì)土地用途進(jìn)行彈性管制

國(guó)家及相關(guān)主體依據(jù)不同的土地狀況，采用不同強(qiáng)度的規(guī)劃策略。基于用途管制方面的土地規(guī)劃可采取以美國(guó)為代表的三種措施： 第一種是趨勢(shì)性規(guī)劃， 在市場(chǎng)活躍時(shí)期或者市場(chǎng)活躍地區(qū)，城市的空間結(jié)構(gòu)和城市的資源更新由市場(chǎng)主導(dǎo)，土地開發(fā)規(guī)劃由開發(fā)者和土地所有人決定，在此類規(guī)劃中，政府的行為只承擔(dān)引導(dǎo)作用。第二種是杠桿式規(guī)劃，在具有開發(fā)潛力的地方、或者土地市場(chǎng)狀態(tài)混沌不清需要政府推動(dòng)的時(shí)期，政府可采用合作式規(guī)劃的方式，聯(lián)合開發(fā)商、金融公司、不動(dòng)產(chǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體的意愿做出綜合的土地利用規(guī)劃，通過(guò)適度的規(guī)劃干預(yù)，激活土地的開發(fā)市 場(chǎng)。第三種是私人管理式規(guī)劃，在土地市場(chǎng)蕭條或者處于衰退時(shí)期，政府采用積極的規(guī)劃策略， 主動(dòng)介入市場(chǎng)，給予規(guī)劃實(shí)施的資金、行政支持、行政建議。

（二）完善土地規(guī)劃法律制度

通過(guò)具有強(qiáng)制性效力的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范土地規(guī)劃是國(guó)際上通行的、基本的做法。在西方國(guó)家，土地規(guī)劃方面都有比較完善的法律法規(guī)，形成一套比較完善的法律體系，保證了土地規(guī)劃的順利進(jìn)行。規(guī)劃就是法律，規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施都需要按法律進(jìn)行。在規(guī)劃編制過(guò)程中，普遍實(shí)行公眾參與，土地開發(fā)利用過(guò)程中，實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃許可。經(jīng)濟(jì)全球化的重要特征之一就是法制的社會(huì)化，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到今天，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理更需要由行政向法治化的過(guò)程轉(zhuǎn)變。

具體對(duì)中國(guó)說(shuō)來(lái)，可以歸納總結(jié)為以下5點(diǎn)：

一是優(yōu)先農(nóng)地保護(hù)。明確土地利用的首要任務(wù)是保護(hù)和合理利用農(nóng)用地，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地，嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地的法定義務(wù)，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)，提高農(nóng)用地綜合利用效益。

二節(jié)約集約用地。在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要用地的前提下，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，提高基礎(chǔ)設(shè)施用地效率，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的控制。

三協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)廊道、河湖水系、天然林、天然草場(chǎng)等基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)，嚴(yán)控水土流失和土地污染，強(qiáng)化土地生態(tài)環(huán)境整治，因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。

（三）完善規(guī)劃評(píng)估制度

規(guī)劃評(píng)估是指規(guī)劃實(shí)施期間，間隔一定期限，以規(guī)劃目標(biāo)為主要參照，運(yùn)用有關(guān)評(píng)價(jià)方法，規(guī)劃實(shí)施情形進(jìn)行定期跟蹤、監(jiān)測(cè)，分析規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變化等產(chǎn)生的影響及取得的成效，評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃的合理性與現(xiàn)勢(shì)性，對(duì)存在問(wèn)題提出意見和建議，就規(guī)劃是否需要修改或修編提出評(píng)估結(jié)論及相應(yīng)解決方案。

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作者簡(jiǎn)介：張?chǎng)?993-），女，漢族，山西呂梁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營(yíng)