試述新型城鎮(zhèn)化背景下土地利用規(guī)劃制度的改革方向

摘要：研究目的：以“人地掛鉤”為改革思路，探討土地利用規(guī)劃制度如何保障和促進我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。研究方法：文獻查閱法，歸納分析法。研究結果：（1）土地利用規(guī)劃在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有特殊地位和作用，不僅決定城鎮(zhèn)的增長邊界，而且也影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量；（2）目前的土地利用規(guī)劃還不能適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。（3）構建“人地掛鉤”的用地指標分配是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度改革的突破口。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地利用規(guī)劃；人地掛鉤

一、 相關概念界定

1、新型城鎮(zhèn)化的概念

研討新型城鎮(zhèn)化背景下的土地利用規(guī)劃問題，首先要界定清楚什么是新型城鎮(zhèn)化。目前關于新型城鎮(zhèn)化的內涵，主流學者從不同側面進行了相應的解讀，綜合不同學者的提法大致可以概括為“新型城鎮(zhèn)化”是以人為核心的“綜合城鎮(zhèn)化”，是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征，社會經(jīng)濟、自然資源、生態(tài)環(huán)境等各個層面綜合協(xié)同的城鎮(zhèn)化過程。因此，新型城鎮(zhèn)化需要從“土地”破題，以土地利用方式的根本轉變，促進城市發(fā)展的轉變，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量，這離不開土地規(guī)劃的強力支撐。

2、土地利用規(guī)劃的本質、地位和作用

規(guī)劃是人類解決未來發(fā)展問題的重要手段，是對客觀事物和現(xiàn)象未來的發(fā)展進行超前性的調配和安排。土地利用總體規(guī)劃是指在一定規(guī)劃區(qū)域內，根據(jù)自然和社會經(jīng)濟條件以及國民經(jīng)濟發(fā)展的需要，協(xié)調與平衡土地總供給與總需求，優(yōu)化土地利用結構與土地利用布局的宏觀戰(zhàn)略活動。對土地利用規(guī)劃相關概念的探討和認識，既是科學編制土地利用規(guī)劃的基礎，也是正確審視當前土地利用規(guī)劃制度的問題和不足的前提。

在關于土地規(guī)劃的地位作用等概念上，可以從六個方面去理解：一從歷史上看：規(guī)劃是人類文明用地的產(chǎn)物，規(guī)劃的歷史淵源植根于人類對土地的開發(fā)利用和對土地開發(fā)利用的認知；二從權利上看：規(guī)劃是對土地發(fā)展權的分配，土地利用規(guī)劃是一項合理分配和組織土地利用的綜合性措施；三從行政上看：規(guī)劃是對土地市場失靈的一種糾正，國外大量實踐表明，通過對土地進行合理調控，可以彌補市場缺陷，調節(jié)經(jīng)濟運行，在保障經(jīng)濟社會發(fā)展和促進國土資源均衡開發(fā)等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用。四從宗旨上看：規(guī)劃是對土地未來利用的控制，是對未來土地利用時空的導向，即對未來土地資源的分配和時空組織；五從技術上看：規(guī)劃是對土地利用系統(tǒng)時空的優(yōu)化，土地利用系統(tǒng)是指為人類活動所利用的土地表層及其以上和以下的所有要素相互聯(lián)系、相互制約而結合成的具有特定功能的有機綜合體；六從管理上看：規(guī)劃是提高土地利用決策科學性的手段，土地利用規(guī)劃是一種帶有公共政策屬性的制度安排，實質上，土地利用規(guī)劃方案既是一個土地利用的決策，又是一定時期內土地利用的政策。

二、我國當前土地利用規(guī)劃制度存在的問題

一、前瞻性不足，在編制過程中對大都市輻射、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程估計不足，對規(guī)劃科學性大打折扣，同時在規(guī)劃方案編制時受當時編制背景等因素的制約，對未來土地利用需求缺乏準確預測，導致土地利用戰(zhàn)略目標相對單一，較少兼顧社會、經(jīng)濟、生態(tài)各方的需要，因而土地差異化引導功能不足。

二、“彈性”較低，當前土地利用規(guī)劃仍具有較強的指令性和強制性，以指標控制和土地用途分區(qū)控制為主，缺乏針對不可預測、偶然特殊情況的應變“彈性”，往往導致遇到突發(fā)情況就不得不進行規(guī)劃調整，長此以往將會損害規(guī)劃的權威性。

三、缺乏統(tǒng)一性，表現(xiàn)為橫向不協(xié)調，即土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃目標差異大、話語不一致、分類標準不統(tǒng)一；縱向不銜接，即省市級規(guī)劃與縣鄉(xiāng)級規(guī)劃銜接不夠

四、機制不健全，缺乏權威性，規(guī)劃修改頻繁，整體管控作用未充分體現(xiàn)，對土地產(chǎn)權關注不夠，空間規(guī)劃碎片化問題突出，相關規(guī)劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突；農(nóng)村土地規(guī)劃工作基礎相對薄弱。

三、土地利用規(guī)劃改革的方向和建議

促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，土地規(guī)劃應解決好“人往哪里去”、“地從哪里來”兩大問題。解決這兩大問題關鍵，在于以“人地掛鉤”的用地指標分配制度為方向，對現(xiàn)行土地利用規(guī)劃做出改革。

1、“人地掛鉤”的內涵和意義

人地掛鉤政策可以通俗簡單地理解為“地隨人走”，即人口到哪里。在筆者看來，所謂人地掛鉤，是指以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為前提，以解決用地矛盾為目的，在本行政區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃中，遵循人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化的規(guī)律，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤、城市化地區(qū)建設用地增加規(guī)模與吸納外來人口進入城市定居規(guī)模相掛鉤，從而有序推進城鄉(xiāng)之問、地區(qū)之問土地和資金等要素流轉和市場配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地和耕地的動態(tài)平衡，有效破解城鎮(zhèn)化過程中的“人、地、錢”矛盾，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進步，這也正是新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。

2、“人地掛鉤”引入土地規(guī)劃編制中需要解決的關鍵問題

第一、主要相關指標的把控核算：在“人地掛鉤”具體實踐中，明確各項指標的核算和應用是實施的基礎。如：人地掛鉤中的城鎮(zhèn)人口規(guī)模，在人地掛鉤政策實施中，測算城鎮(zhèn)人口增加規(guī)模，可以按照當年的城鎮(zhèn)化率，結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃確定的預期目標進行科學合理的核定和測算；城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模，應結合區(qū)域定位、功能目標和發(fā)展規(guī)模，區(qū)分大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，規(guī)定不同的建設用地標準。通過制度設計并嚴格控制，確保居住面積只減不增、耕地面積只增不減；農(nóng)村建設用地減少規(guī)模，只有處理好農(nóng)村土地產(chǎn)權問題，做好農(nóng)村土地產(chǎn)權確權、登記、頒證工作，建立和完善地籍檔案，才能夯實人地掛鉤工作基礎。

第二、人地掛鉤指標使用問題。農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后形成建設用地指標，扣除當?shù)剞r(nóng)村各項建設新占耕地的面積，節(jié)余部分即為人地掛鉤指標。可以嘗試通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，將一定比例的人地掛鉤指標在省轄市域或省域范圍內進行交易，實現(xiàn)農(nóng)村土地指標收益最大化，為新農(nóng)村建設和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的良性發(fā)展提供不竭動力。

第三、構建“人地掛鉤”的配套政策制度體系。一是完善農(nóng)民“兩權”的有償退出機制，增強農(nóng)民進行市民化的動力和實力。二是健全農(nóng)村土地綜合整治，在農(nóng)民轉入城鎮(zhèn)之后結余下的土地要進行有效的整理成為耕地，提高土地集約使用，保障國家的糧食安全戰(zhàn)略。三是建立人地掛鉤政策風險評估機制，人地掛鉤作為一個新的試點性政策，必須實施風險評估機制，使其良性運行。此外，建立嚴格監(jiān)管制度，把人地掛鉤政策實施的各個環(huán)節(jié)，全部納入嚴格的監(jiān)管范疇，并且覆蓋運行全程。

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第一作者：趙夢巖，男，（1992年-），山西晉城人，就讀于山西財經(jīng)大學公共管理學院，土地資源管理專業(yè)，土地利用與規(guī)劃方向

第二作者：張祥宏，男，（1990年-），山西呂梁人，就讀于山西財經(jīng)大學公共管理學院，行政管理專業(yè)，行政倫理方向