“少子高齡化時(shí)代”日本應(yīng)急管理新特點(diǎn)及對(duì)中國的啟示

顧令爽　楊小林　劉濤

摘要：日本擁有完備的防災(zāi)與應(yīng)急管理體系。進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本逐漸步入少子化、高齡化社會(huì)，隨之產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)安全等多方面的問題。日本在防災(zāi)與應(yīng)急管理方面首先要面對(duì)的是人手不足的問題，即防災(zāi)主體虛弱化問題。隨著我國即將進(jìn)入老齡化社會(huì)，同時(shí)國民生育欲望降低，在不遠(yuǎn)的將來也將面對(duì)與日本相同的問題。因此，我國應(yīng)汲取并借鑒日本為應(yīng)對(duì)“少子高齡化時(shí)代”所采取的防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急管理對(duì)策，做到未雨綢繆，防患于未然。

關(guān)鍵詞：日本；少子高齡化；防災(zāi)對(duì)策；啟示

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本逐漸步入少子化、高齡化社會(huì)，隨之產(chǎn)生了政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)安全等多方面的問題。日本擁有完備的防災(zāi)與應(yīng)急管理體系，其國民具有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)，即便如此，步入少子高齡化社會(huì)的日本在防災(zāi)與應(yīng)急管理方面也面臨著許多問題。首先是承擔(dān)防災(zāi)減災(zāi)與應(yīng)急救援的人手不足問題；其次是防災(zāi)主體或組織虛弱化問題。針對(duì)上述情況，日本政府為應(yīng)對(duì)“少子高齡化時(shí)代”防災(zāi)減災(zāi)采取了一系列的措施，并取得了一定的成效。隨著我國即將進(jìn)入老齡化社會(huì)，同時(shí)國民生育欲望降低，在不遠(yuǎn)的將來也將面臨與日本相同的問題。本文旨在分析日本應(yīng)對(duì)“少子高齡化時(shí)代”的防災(zāi)對(duì)策及其對(duì)中國的啟示與借鑒。

二、“少子高齡化時(shí)代”日本應(yīng)急管理新特點(diǎn)

日本的災(zāi)害救助體系由受災(zāi)個(gè)體的“自助”，多種救助主體合力的“共助”以及政府和地方公共團(tuán)體的“公助”組成。阪神大地震以及東日本大地震的數(shù)據(jù)表明，60%～90%的被救人員是由“自助”、“共助”等救援主體救助出來的。因此，伴隨著人口老齡化以及生產(chǎn)年齡人口比例的下降，必然會(huì)降低承擔(dān)“自助”、“共助”任務(wù)的相關(guān)主體的相應(yīng)能力。

（一）日本“少子高齡化時(shí)代”及地域防災(zāi)能力的現(xiàn)狀

防災(zāi)人手不足問題顯著。在日本，消防團(tuán)（日本地方政府非常規(guī)消防專職機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)包括防火滅火、應(yīng)急救援以及防災(zāi)抗災(zāi)等）直接擔(dān)負(fù)地域防災(zāi)任務(wù)，消防團(tuán)員的年齡構(gòu)成及人員的多少直接影響地域防災(zāi)能力的強(qiáng)弱。從1960年到2015年的45年間，日本的消防團(tuán)員數(shù)由159萬減少到86萬，并有逐年遞減的趨勢(shì)。同時(shí)，消防團(tuán)員的年齡構(gòu)成也逐年顯現(xiàn)老齡化的趨勢(shì)。消防團(tuán)員人數(shù)的減少以及老齡化趨勢(shì)，必將影響災(zāi)害發(fā)生時(shí)的地域防災(zāi)能力。另一方面，由社區(qū)居民組成的民間防災(zāi)組織—“自主防災(zāi)組織”的數(shù)量以及“自主防災(zāi)組織”家庭參與率正在逐年減少，這表明由于少子化及老齡化的原因，地域社區(qū)內(nèi)部也正面臨人手不足的問題。

生產(chǎn)年齡人口長期減少。作為“共助”任務(wù)核心的生產(chǎn)年齡人口總數(shù)（15～64歲可生育男女總數(shù)），擔(dān)負(fù)著防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急救援及災(zāi)后重建等重任，其多寡和變化趨勢(shì)直接影響“共助”的效果。日本的生產(chǎn)年齡人口數(shù)在1995年達(dá)到頂峰，為8716萬人；從1996年開始減少，2015年減少為7800萬人，并有逐年減少的趨勢(shì)；據(jù)推測，到2060年，日本的生產(chǎn)年齡人口數(shù)將減少到4418萬人（日本國立社會(huì)保障人口問題研究所推測值）。另外，生產(chǎn)年齡人口占總?cè)丝诘谋壤苍谥鹉晗陆?，?010年的63.8%下降到2060年的50.9%，0～14歲人口比重由13.2%下降到9.1%，65歲以上人口比重由23%增加到39.9%（日本國立社會(huì)保障人口問題研究所推測值）。這表明，人口少子化、老齡化導(dǎo)致承擔(dān)“共助”重任的“核心層”正呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。

防災(zāi)組織參加意愿降低。根據(jù)日本內(nèi)閣府2016年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，46%的日本國民傾向于在家里進(jìn)行日常防災(zāi)準(zhǔn)備，而愿意參加“自主防災(zāi)組織”、“消防団”等防災(zāi)組織的人數(shù)只占總調(diào)查人數(shù)的5%，比例相當(dāng)之低。表明日本大部分國民無力承擔(dān)更大責(zé)任。

（二）日本國民的日?；顒?dòng)及防災(zāi)措施現(xiàn)狀

為提高國民的防災(zāi)意識(shí)，規(guī)范國民的避難行動(dòng)，在合適的時(shí)間采取適當(dāng)?shù)拇胧?duì)國民施加影響就顯得十分必要。日本政府通過對(duì)民眾進(jìn)行一系列的調(diào)查研究，為政策制定提供依據(jù)。

國民的日?；顒?dòng)時(shí)間。為明確在什么時(shí)間應(yīng)該組織什么樣的防災(zāi)活動(dòng)，就需要對(duì)國民的日?；顒?dòng)時(shí)間進(jìn)行分析。根據(jù)日本政府的調(diào)查，日本國民的工作時(shí)間較長，業(yè)余活動(dòng)時(shí)間雖然不長但是民眾參與率較高。不同年齡層的國民日?；顒?dòng)時(shí)間也不同，如，30～50歲的人群工作時(shí)間最長；10～20歲和60歲以上人群業(yè)余時(shí)間最多。因此，可針對(duì)不同年齡層的人群在不同的活動(dòng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行防災(zāi)活動(dòng)。為使國民參與到防災(zāi)行動(dòng)之中，可呼吁企事業(yè)單位進(jìn)行防災(zāi)活動(dòng)，并在報(bào)紙或網(wǎng)絡(luò)媒體上刊載專欄報(bào)道，同時(shí)積極推動(dòng)國民在工作中或閑暇時(shí)多接觸有助于提高防災(zāi)意識(shí)的新聞或網(wǎng)絡(luò)媒體，定會(huì)對(duì)推進(jìn)防災(zāi)活動(dòng)產(chǎn)生積極的效果。

國民獲得防災(zāi)信息情報(bào)現(xiàn)狀。根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查，日本國民獲得情報(bào)信息的手段主要包括電視媒體、ICT（Internet Communication Technology）及口頭傳播。不同年齡層對(duì)不同情報(bào)媒體的利用情況不同，年輕人喜歡使用SNS （Social Networking Service）等ICT媒介，老年人經(jīng)常使用報(bào)紙和傳單等傳統(tǒng)媒介。說明可以通過不同情報(bào)媒體針對(duì)不同年齡層提供信息情報(bào)。

防災(zāi)意識(shí)及行動(dòng)。超過6成的日本國民認(rèn)為日本將來有可能發(fā)生重大災(zāi)害事件，另一方面，不到4成的國民為應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害做好了充足的準(zhǔn)備。從不同年齡層來看，年輕人防災(zāi)準(zhǔn)備不足并且年齡越大應(yīng)對(duì)災(zāi)害的準(zhǔn)備越要充分。同時(shí)，認(rèn)為不太可能發(fā)生重大災(zāi)害的人群對(duì)防災(zāi)的準(zhǔn)備越不充分。由此可見，是否認(rèn)為可能發(fā)生重大災(zāi)害與是否進(jìn)行防災(zāi)準(zhǔn)備是正相關(guān)的關(guān)系。因此，為有效推進(jìn)防災(zāi)準(zhǔn)備，增強(qiáng)民眾的防災(zāi)意識(shí)、特別是增強(qiáng)年輕人的防災(zāi)意識(shí)就顯得極其重要。

承擔(dān)主要防災(zāi)任務(wù)的防災(zāi)主體。日本內(nèi)閣府的防災(zāi)意識(shí)調(diào)查顯示，18.7%的日本國民（所占比例最高）認(rèn)為地域的“自主防災(zāi)組織”和“消防團(tuán)”是今后應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害事件防災(zāi)主體，應(yīng)該對(duì)其持續(xù)強(qiáng)化。其次是由當(dāng)?shù)鼐用窠M成的民間組織及當(dāng)?shù)氐牡赇?、企事業(yè)單位和工廠等。endprint

（三）日本“少子高齡化時(shí)代”的應(yīng)急管理對(duì)策

基于國民日?；顒?dòng)的防災(zāi)措施。首先，加強(qiáng)對(duì)各種工作場所及各種同學(xué)會(huì)的防災(zāi)應(yīng)對(duì)措施推進(jìn)行動(dòng)。其次，對(duì)參與各種校園活動(dòng)的學(xué)生及其家長進(jìn)行協(xié)作、互助、分享等訓(xùn)練。最后，在工作場所實(shí)施應(yīng)急演練，在大型購物中心組織商戶、工作人員及消費(fèi)者進(jìn)行災(zāi)害避難訓(xùn)練。例如，在每年11月5日的“海嘯防災(zāi)日”當(dāng)天，每年都有企業(yè)進(jìn)行防災(zāi)訓(xùn)練。

有效利用ICT等技術(shù)手段。針對(duì)“少子高齡化”時(shí)代防災(zāi)人手不足問題所帶來的各個(gè)方面的影響，有效利用各種技術(shù)手段可有效填補(bǔ)各種不足。無論是在平時(shí)還是在緊急時(shí)刻，進(jìn)行防災(zāi)應(yīng)對(duì)首先要接觸各種各樣的情報(bào)信息。近年來，日本內(nèi)閣府防災(zāi)部門首先利用社交媒體發(fā)送防災(zāi)情報(bào)，已經(jīng)在年輕人中得到了高度的評(píng)價(jià)，發(fā)揮了重要的作用。其次，利用智能手機(jī)導(dǎo)航功能，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可指引去往避難場所的路線，也可指導(dǎo)應(yīng)急演練。最后，目前已經(jīng)開發(fā)出了災(zāi)難發(fā)生后擁有照顧被救者及受災(zāi)者的機(jī)器人，并投入到了實(shí)際使用之中。當(dāng)今，各種技術(shù)的發(fā)展為人們無論是心理上還是生理上進(jìn)行防災(zāi)應(yīng)急提供了極大的便利。

面向“少子高齡化時(shí)代”的防災(zāi)對(duì)策。日本為應(yīng)對(duì)“少子高齡化”時(shí)代的到來以及生產(chǎn)年齡人口比例下降等事實(shí)，針對(duì)普通民眾做了大量的防災(zāi)應(yīng)對(duì)工作并采取了多項(xiàng)措施。首先在2015年9月成立了“防災(zāi)推進(jìn)國民會(huì)議”，聯(lián)合全國經(jīng)濟(jì)界、勞動(dòng)界、教育界以及各個(gè)政府部門組成了全國性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過有效利用網(wǎng)絡(luò)媒介向公眾提供宣傳情報(bào)信息，以提高國民的防災(zāi)意識(shí)。另外，做為網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的信息發(fā)送工具的防災(zāi)相關(guān)綜合門戶網(wǎng)站的“TEAM防災(zāi)日本”也正在日益發(fā)揮其作用。最后，將防災(zāi)應(yīng)對(duì)措施擴(kuò)展到國民日常活動(dòng)及各個(gè)社團(tuán)活動(dòng)之中，并針對(duì)社會(huì)各個(gè)階層推進(jìn)防災(zāi)相關(guān)普及啟發(fā)活動(dòng)。

三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

（一）我國的人口結(jié)構(gòu)及未來發(fā)展趨勢(shì)

“嚴(yán)重少子化”。改革開放以來，中國青少年人口從數(shù)量到占總?cè)丝诘谋戎囟荚诔掷m(xù)下降。根據(jù)“中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016” 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1982年到2015年，中國0～14歲人口總數(shù)由34146萬人減少到22715萬人，所占比重由33.6%下降到16.5%。根據(jù)人口統(tǒng)計(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎卦?5%～18%范圍內(nèi)的稱為“嚴(yán)重少子化”，而我國已經(jīng)處于“嚴(yán)重少子化”水平。從第六次全國人口普查數(shù)據(jù)的推算可以看出，我國未來10年（2011～2020年）情況將更加嚴(yán)重。育齡婦女中23～28歲的生育旺盛期女性數(shù)量將萎縮44.3%，如果生育率沒有明顯提升，0～14歲人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒔抵?0%以下，將跨越“超少子化”（0～14歲占比15%以內(nèi)）達(dá)到不生育的嚴(yán)重階段。幸運(yùn)的是，2015年10月，中國實(shí)施“全面二孩政策”，可在未來有效減輕“嚴(yán)重少子化”所帶來的一系列問題。

人口老齡化。國際上對(duì)老齡化的認(rèn)定是，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10%，或65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%，就表明該國家或地區(qū)處于老齡化社會(huì)?！爸袊y(tǒng)計(jì)年鑒2016”數(shù)據(jù)顯示，中國65歲及以上人口總數(shù)已經(jīng)由1982年的4991萬增加到2015年的14386萬，所占總?cè)丝诘谋戎匾灿?982年的1.9%增長到2015年的10.5%，已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)，并有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。根據(jù)全國老齡委預(yù)測，2016～2035年的20年間將是我國老齡化急速發(fā)展階段，到2035年，我國老年人口數(shù)占總?cè)丝诒戎貙⑦_(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的28.7%（日本目前是23.5%）。與日本不同的是，我國城鄉(xiāng)人口老齡化程度不同。目前我國農(nóng)村老齡化比例比城市要高1.24%，而且城鄉(xiāng)老齡化的差距還有持續(xù)拉大的趨勢(shì)。同時(shí)，由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，東部地區(qū)老齡化速度明顯快于西部地區(qū)。在我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間的老齡化差距必然會(huì)帶來更多的社會(huì)問題。

生產(chǎn)年齡人口開始減少。我國15～64歲的生產(chǎn)年齡人口在持續(xù)增長幾十年之后，在2013年達(dá)到頂峰，為100582萬人；從2014年開始減少，到2015年已經(jīng)減少到100361萬人，并存在持續(xù)減少的趨勢(shì)。生產(chǎn)年齡人口占總?cè)丝诘谋戎卦?010年達(dá)到頂點(diǎn)，為74.5%；截止到2015年年底，所占比重已經(jīng)下降到73.0%。生產(chǎn)年齡人口的減少會(huì)對(duì)我國防災(zāi)現(xiàn)狀帶來不利影響。

（二）對(duì)我國的啟示

健全國家防災(zāi)減災(zāi)體系。首先要加大力度解決災(zāi)害情報(bào)信息傳播問題。目前我國已經(jīng)加大了衛(wèi)星遙感、無人機(jī)、北斗導(dǎo)航、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，初步建立起了災(zāi)害迅速預(yù)警與評(píng)估機(jī)制。但是由于城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別的存在，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，很多民眾并不能在第一時(shí)間獲得災(zāi)害情報(bào)信息，應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體以及智能手機(jī)在第一時(shí)間傳送災(zāi)害情報(bào)信息。其次要加快城市避難場所的建設(shè)。隨著我國城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，人口聚集度上升，老齡人口增多，災(zāi)害發(fā)生后如何為災(zāi)民提供避難場所難度巨大。因此要做好城市規(guī)劃，針對(duì)不同城市功能區(qū)與人口特征設(shè)定避難場所的位置并確定其規(guī)模。

提升民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。目前我國民眾防災(zāi)意識(shí)薄弱，如何提高民眾的防災(zāi)意識(shí)以達(dá)到災(zāi)害發(fā)生時(shí)能夠有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害是我國當(dāng)前應(yīng)該著重關(guān)注的問題。首先要用科學(xué)的防災(zāi)減災(zāi)理念對(duì)民眾開展防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育活動(dòng)。各地區(qū)應(yīng)深入開展應(yīng)急演練、應(yīng)急宣傳、風(fēng)險(xiǎn)排查等防災(zāi)減災(zāi)活動(dòng)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。此外，各地教育部門應(yīng)高度重視學(xué)校防災(zāi)減災(zāi)教育，將防災(zāi)減災(zāi)教育列入教學(xué)計(jì)劃，不定期組織校園應(yīng)急宣講、應(yīng)急疏散演練、校園風(fēng)險(xiǎn)排查以及制作校園風(fēng)險(xiǎn)地圖等活動(dòng)，最終目的是提高學(xué)生的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。

積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與。為提高災(zāi)害救助水平，我國政府提出了“政府主導(dǎo)、多方參與、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、市場配合、共同應(yīng)對(duì)”二十字方針，以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的自然災(zāi)害和突發(fā)事件。然而由于我國的特殊國情，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量并未發(fā)展成為救災(zāi)工作的支柱力量，針對(duì)這種情況，各級(jí)民政部門應(yīng)積極支持并引導(dǎo)社會(huì)力量參與救災(zāi)，搭建社會(huì)力量參與救災(zāi)協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)，制定完善救災(zāi)捐贈(zèng)和志愿服務(wù)的管理規(guī)章制度。我國需要建立社會(huì)組織參與救災(zāi)的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺(tái)，完善社會(huì)組織參與應(yīng)急救援、災(zāi)害救助、醫(yī)療救治、心理干預(yù)、宣傳教育、恢復(fù)重建的政策措施，引導(dǎo)社會(huì)力量有序開展防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項(xiàng)工作。

四、結(jié)論

目前我國已經(jīng)進(jìn)入“少子高齡化”社會(huì)，未來很長一段時(shí)間內(nèi)老齡化程度仍將持續(xù)加深。同時(shí)，受全球氣候變暖影響，極端自然災(zāi)害和極端天氣呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，災(zāi)害的突發(fā)性及不可預(yù)見性逐年增加。針對(duì)上述社會(huì)問題及自然災(zāi)害問題，我國應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，首先要健全國家防災(zāi)減災(zāi)體系，加大新技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，解決預(yù)警信息傳送問題，并完善各地的應(yīng)急避難場所；其次要提升民眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，開展防災(zāi)與應(yīng)急管理宣傳活動(dòng)，并針對(duì)學(xué)生開展防災(zāi)與應(yīng)急管理教育活動(dòng)。最后，積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與到防災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)中來。

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（作者單位：河南理工大學(xué)安全與應(yīng)急管理研究中心；河南理工大學(xué)應(yīng)急管理學(xué)院）endprint