芻議行政違法檢察監(jiān)督的正當(dāng)性

王瑾

摘要：對行政違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督是現(xiàn)代法治國家的重要任務(wù)。我國現(xiàn)有制度框架中對行政違法行為監(jiān)督方式包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、審判監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督以及社會監(jiān)督等，這些監(jiān)督方式在監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督實效等方面都存在一定的局限，急需尋求新的有效行政違法行為監(jiān)督的路徑。行政違法行為的檢察監(jiān)督符合我國人民代表大會制度，具備了一定的法律依據(jù)，具有較大的現(xiàn)實意義，但是在制度架構(gòu)方面亟待完善。

關(guān)鍵詞：行政違法行為；檢察監(jiān)督；價值性；完善設(shè)想

1行政違法檢察監(jiān)督的概念、原則與法律關(guān)系

1.1行政違法檢察監(jiān)督的概念

行政違法檢察監(jiān)督作為行政檢察監(jiān)督制度的重要組成部分，是指檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公共利益、確保法律的統(tǒng)一正確實施，依照法定職權(quán)和程序，對行政行為是否合法所進(jìn)行的專門法律監(jiān)督。

1.2行政違法檢察監(jiān)督的原則

1.2.1補(bǔ)充監(jiān)督原則。我國對行政違法行為的監(jiān)督主體多樣，包括全國和地方的人大及其常委會、檢察機(jī)關(guān)、法院、所屬上級行政機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及相關(guān)法律規(guī)定的非權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，如黨、政協(xié)、社會團(tuán)體和公民等。以上各個監(jiān)督主體在監(jiān)督范圍和事項上有一定的分工，但存在著監(jiān)督事項的重疊并帶有各自的局限性。例如，黨的監(jiān)督側(cè)重于對政府及工作人員的監(jiān)督，由于黨政分離，為避黨代政之嫌，黨的監(jiān)督不宜在行政權(quán)具體運(yùn)作中實施監(jiān)督；人大的監(jiān)督傾向于全局性的宏觀層面上，關(guān)注點必然不在行政權(quán)力的運(yùn)行過程中；法院的監(jiān)督幾乎停留在行政權(quán)行使的合法性上，受我國目前行政訴訟受案范圍的局限，許多行政糾紛尚不能得到司法的最終救濟(jì)，并且作為終局監(jiān)督手段，其救濟(jì)效果具有嚴(yán)重滯后性；還有政協(xié)、社會團(tuán)體、公民監(jiān)督，作為非權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對行政權(quán)的約束力極其有限，社會監(jiān)督層面上雖已有多樣的監(jiān)督渠道，如媒體輿論和公民批評、建議、控告等，但因監(jiān)督效力缺乏保障，無力從根源上規(guī)制和監(jiān)督行政違法行為。另外，的依靠行政機(jī)關(guān)上下級的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督來實現(xiàn)對行政行為的監(jiān)督在制度運(yùn)行過程中容易受到行政部門共同利益的影響，較難發(fā)揮理想的效果。從某種程度上說，多元監(jiān)督主體容易導(dǎo)致具體監(jiān)督的分工不明，遺留監(jiān)督的真空地帶。因此，檢察機(jī)關(guān)作為“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在當(dāng)下我國監(jiān)督主體權(quán)責(zé)尚不明晰的現(xiàn)狀下，擔(dān)任著彌補(bǔ)其他監(jiān)督主體難以落實監(jiān)督責(zé)任的角色，在其他監(jiān)督主體相互扯皮、推諉、不作為時，為了維護(hù)國家利益、社會公共利益和公民、法人以及其他組織的利益，行使監(jiān)督違法行政的職能。

1.2.2窮盡行政權(quán)自我糾正原則。當(dāng)然，以上論述并不意味著檢察機(jī)關(guān)對違法行政的監(jiān)督只有在其余的監(jiān)督途徑都行不通的情況下方可啟動，如果那樣，檢察監(jiān)督違法行政與司法救濟(jì)的價值重合、功能重復(fù)，背離了對行政違法行為整體性監(jiān)督的初衷。從應(yīng)然層面而言，檢察機(jī)關(guān)可以對所有違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督，但是基于當(dāng)下尚為初步摸索期，可以折衷為：首先，未經(jīng)任何（公權(quán)力）監(jiān)督主體處理的事項，檢察機(jī)關(guān)絕不首先介入；其次，對于其他（公權(quán)力）監(jiān)督主體已開始進(jìn)行監(jiān)督尚未完成處理的事項，檢察機(jī)關(guān)一般不再介入，除非發(fā)生公職人員貪污、瀆職等屬于檢察機(jī)關(guān)固有職權(quán)范圍內(nèi)的事項；再次，對于已經(jīng)經(jīng)過一次（公權(quán)力）監(jiān)督主體處理，尚未再進(jìn)入任何（公權(quán)力）監(jiān)督主體的事項，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)當(dāng)事人請求介入監(jiān)督；最后，檢察機(jī)關(guān)若發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人所請事項未經(jīng)過行政機(jī)關(guān)自查自糾和行政系統(tǒng)所能提供的救濟(jì)渠道，則等待當(dāng)事人窮盡行政權(quán)自我糾正時介入所請事項。筆者如此設(shè)想，主要考慮到：一則，檢察機(jī)關(guān)在國家權(quán)力機(jī)關(guān)中尚屬于“弱勢群體”，將檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為監(jiān)督定位為補(bǔ)充監(jiān)督目前來看是權(quán)宜之計和量力而行的辦法；二則，為盡可能發(fā)揮檢察監(jiān)督違法行政的價值，不宜將其設(shè)定為后置于其他一切（公權(quán)力）監(jiān)督途徑；再則，為了漸進(jìn)地讓行政機(jī)關(guān)適應(yīng)檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，維持行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)選擇尊重行政權(quán)自我糾正，這也是法院尊重行政機(jī)關(guān)“首次判斷權(quán)”在檢察機(jī)關(guān)身上的類似表現(xiàn)之一。

1.3行政違法檢察監(jiān)督的法律關(guān)系

行政違法檢察監(jiān)督法律關(guān)系是行政違法檢察監(jiān)督的核心，它既是指導(dǎo)行政違法檢察監(jiān)督制度構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，又是行政違法檢察監(jiān)督立法實現(xiàn)其功能的出發(fā)點。行政違法行為的檢察監(jiān)督法律關(guān)系作為一類特殊的法律關(guān)系，是由法律規(guī)范調(diào)整的，以行政行為為共同指向?qū)ο蟮闹黧w之間權(quán)力與義務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種特殊社會關(guān)系，是本源于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)行使中產(chǎn)生或引發(fā)的各種社會關(guān)系，目的是為了維護(hù)公共利益并保障國家法律統(tǒng)一正確實施。

行政違法的檢察監(jiān)督法律關(guān)系是以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的法律關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)作為行政違法檢察監(jiān)督活動的執(zhí)行者，其發(fā)生、變更和消滅都取決于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動。作為被監(jiān)督者的行政機(jī)關(guān)違法行為發(fā)生并不必然產(chǎn)生法律關(guān)系，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)發(fā)生違法行為且檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督時才會發(fā)生行政違法的檢察監(jiān)督法律關(guān)系。行政違法的檢察監(jiān)督法律關(guān)系的形成不以雙方當(dāng)事人意愿為條件，檢察機(jī)關(guān)對行政違法行為的法律監(jiān)督?jīng)]有解決糾紛、確認(rèn)權(quán)利或指定義務(wù)的責(zé)任，而是對已經(jīng)存在的行政行為的評價和對違法行為的處分。行政機(jī)關(guān)在行政違法的檢察監(jiān)督法律關(guān)系中雖然也有說明理由和抗辯等權(quán)利，但在總體上處于接受糾舉、調(diào)查的被支配地位。

行政違法的檢察監(jiān)督法律關(guān)系的主體是在檢察監(jiān)督中享有監(jiān)督權(quán)力、承擔(dān)監(jiān)督義務(wù)的組織，即作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院和接受監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是行政行為的實施者，為了維護(hù)、促進(jìn)、分配公共利益而代表國家執(zhí)行法律規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)一旦對行政違法行為實行檢察監(jiān)督時，行政機(jī)關(guān)就成為被監(jiān)督者或被監(jiān)督主體。行政違法檢察監(jiān)督法律關(guān)系的內(nèi)容是指法律所確認(rèn)的、檢察監(jiān)督法律關(guān)系主體之間的權(quán)利與義務(wù)，也即檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督權(quán)力和行政機(jī)關(guān)接受檢察監(jiān)督的義務(wù)。其中包括知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)和保障措施權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)首先知悉、了解和掌握被監(jiān)督主體的執(zhí)法過程以及相關(guān)信息，其后對行政機(jī)關(guān)是否遵守行政程序法和行政實體法作出法律評價，最后檢察機(jī)關(guān)為實現(xiàn)行政違法檢察監(jiān)督的法定職能而采取必要措施或手段。endprint

2行政違法行為檢察監(jiān)督的價值意義

檢察監(jiān)督“是一種由檢察機(jī)關(guān)專門實施的、通過運(yùn)用國家權(quán)力來監(jiān)察和督促糾正違反法律的情況的國家權(quán)力，保障被監(jiān)督公權(quán)力主體行為的合法性的權(quán)力。這使其區(qū)別于其他國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和組織、公民個人基于民主政治的要求而享有的非規(guī)范意義上的監(jiān)督權(quán)利，因為后者僅是以權(quán)利作為基礎(chǔ)的?！毙姓`法行為檢察監(jiān)督的價值意義體現(xiàn)在如下三方面：

第一，行政違法行為檢察監(jiān)督是我國憲政體制的基本要求。我國憲政體制下法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督權(quán)的設(shè)置，在人民代表大會制度下具有存在的必然性和合理性，是權(quán)力制約的內(nèi)在要求。對行政違法行為進(jìn)行深入、全面的法律監(jiān)督既是檢察機(jī)關(guān)的憲法權(quán)力，同時也是它的憲法職責(zé)所在。加強(qiáng)違法行政行為的檢察監(jiān)督，對于防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的異化和濫用，具有極其重要的憲政價值。

第二，行政違法檢察監(jiān)督是我國法治行政的內(nèi)在要求。法治行政意味著政府的一切權(quán)力來源于法律，任何行政行為均須有法律根據(jù)，沒有法律的明確規(guī)定或授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得作出任何行政行為。對行政違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督是法治行政的內(nèi)在要求。檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)，使行政權(quán)力得到有效的制約，能有效地促使政府依法行政。

第三，行政違法檢察監(jiān)督是公益保障的必然要求。公共利益是不特定的社會成員所享有的利益。檢察機(jī)關(guān)代表并維護(hù)公共利益免遭國家公權(quán)力和公民私權(quán)利的侵害已經(jīng)成為世界各國檢察機(jī)關(guān)的普遍準(zhǔn)則。檢察機(jī)關(guān)作為社會的公共利益的代言人，對行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，是其權(quán)力，亦是其職責(zé)所在，對于構(gòu)建我國行政違法檢察監(jiān)督制度具有系統(tǒng)、全面的指導(dǎo)意義。

加強(qiáng)對行政違法行為的檢察監(jiān)督，抑制行政違法行為的滋生蔓延，對于實現(xiàn)權(quán)力制衡和權(quán)利保障，健全法律監(jiān)督體系，真正落實憲法職能，改變檢察監(jiān)督的缺位狀態(tài)，進(jìn)而對完善有中國特色的憲政體制有著重大的理論價值和現(xiàn)實意義。

3行政違法行為監(jiān)督機(jī)制存在的問題

3.1行政執(zhí)法監(jiān)督體制不完善、不合理

首先，監(jiān)督部門的設(shè)置不合理，一些部門在職能上存在重復(fù)和交叉，各部門之間為了各自的利益對某些事項互相爭奪監(jiān)督權(quán)，而對部分事項卻互相推諉，由于權(quán)限職責(zé)不明確，監(jiān)督部門之間不能夠很好的相互制約和配合，導(dǎo)致對行政執(zhí)法監(jiān)督不力。其次，監(jiān)督部門的責(zé)任機(jī)制不完善。監(jiān)督者往往只注重監(jiān)督權(quán)而忽視監(jiān)督的責(zé)任，監(jiān)督工作呈現(xiàn)出任意性、偶然性等特點，極不規(guī)范。許多違法行政行為能否被糾正完全依賴于監(jiān)督者的主觀能動性，突擊檢查的現(xiàn)象極為普遍，但卻往往流于形式。監(jiān)督責(zé)任不明確，對監(jiān)督部門的失職行為也無人問津。最后，監(jiān)督人員的監(jiān)督能力和素質(zhì)有待提高。一些監(jiān)督人員法律意識比較淡薄，只注重行政效果而忽視法律效果，作為監(jiān)督者甚至不能以身作則，只看到手中的權(quán)力而忽視了自身的職責(zé)，不能很好的發(fā)揮主觀能動性。同時，由于行政執(zhí)法監(jiān)督宣傳不夠，使廣大群眾對行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)了解不多，不能充分發(fā)揮群眾的作用，使法律監(jiān)督的案源少，線索少，社會影響面窄。

3.2現(xiàn)有的行政執(zhí)法監(jiān)督方式存在缺陷，不能夠?qū)π姓?zhí)法行為進(jìn)行有效監(jiān)督

目前我國主要存在以下幾種監(jiān)督方式人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察院、法院等司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督，以及社會監(jiān)督。這些監(jiān)督方式都存在許多不可克服的弊端人大的監(jiān)督往往無法落實，審判監(jiān)督只限于司法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督效率低下，社會監(jiān)督對監(jiān)督事項不具有強(qiáng)制性，監(jiān)督力度有限。表現(xiàn)在以下四個方面：A、行政執(zhí)法行為人大監(jiān)督作用有限，B、行政執(zhí)法行為審判監(jiān)督范圍有限，C、行政執(zhí)法行為內(nèi)部監(jiān)督效率低下，沒有實效，D、行政執(zhí)法行為社會監(jiān)督剛性不足。

4行政違法行為檢察監(jiān)督機(jī)制的完善設(shè)想

4.1明確對行政執(zhí)法行為進(jìn)行合法性審查的范圍

行政行為可分為抽象行政行為與具體行政行為，有觀點認(rèn)為，檢察監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)對行政立法和行政規(guī)范性文件等抽象行政行為的合憲性和合法性進(jìn)行監(jiān)督。鑒于目前我國行政司法的現(xiàn)狀和檢察機(jī)關(guān)人力、物力、精力的制約，由檢察機(jī)關(guān)對抽象行政行為開展監(jiān)督條件還不完全成熟。同時將所有行政執(zhí)法行為納入檢察監(jiān)督的范圍，沒有必要性也不現(xiàn)實。目前來說，宜更加關(guān)注對具體行政行為的監(jiān)督?？梢钥紤]從行政權(quán)最容易被濫用的角度，將限制公民人身和財產(chǎn)權(quán)利的行政強(qiáng)制、涉及國家資源分配的行政許可、一定強(qiáng)度的行政處罰等具體行政行為納入檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的重點范圍。

4.2賦予檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的檢察建議權(quán)與調(diào)查權(quán)

這里所說的檢察建議權(quán)與現(xiàn)行督促履行職責(zé)發(fā)出檢察建議的權(quán)利有所不同。檢察機(jī)關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在制度與管理等方面存在問題與漏洞時，以口頭或書面形式提出建議，建議有關(guān)單位及時制定或完善相關(guān)規(guī)章制度，強(qiáng)化內(nèi)部管理，排除滋生犯罪隱患，鏟除犯罪土壤。同時將檢察建議向同級人大常委會報告，予以備案。嚴(yán)肅檢察建議，逐步完善檢察建議跟蹤制度，以落實檢察建議。在必要的時候，也可以對行政人員進(jìn)行監(jiān)督，以減少行政人員濫用職權(quán)或者職務(wù)犯罪的機(jī)會。這就需要賦予檢察機(jī)關(guān)以對行政人員直接行使批評、警告的權(quán)力。賦予并逐步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對行政行為的監(jiān)督調(diào)查權(quán)，通過信息調(diào)查、質(zhì)詢、提前介入、重大程序參與等途徑，及時發(fā)現(xiàn)違法行政行為。通過詢問當(dāng)事人、相關(guān)證人，扣押相關(guān)書證、物證，以及委托檢驗、鑒定重要物證等方式搜集、固定證據(jù)，并依托上述調(diào)查，作出監(jiān)督?jīng)Q定。

4.3建立對行政違法行為提起行政公訴制度

檢察機(jī)關(guān)保障國家法制統(tǒng)一的使命在于兩個方面：即維護(hù)司法公正和保護(hù)公共利益不受非法行政行為的侵犯。當(dāng)公共利益受到來自行政權(quán)力濫用的威脅時或因行政不作為而受到嚴(yán)重影響時，檢察機(jī)關(guān)有責(zé)任以公共利益代表的身份對行政違法行為進(jìn)行追訴、提請司法審判。今年7月2日，高檢院對外發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》中明確規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在相關(guān)責(zé)任領(lǐng)域違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，可以向法院提起行政公益訴訟。行政公益訴訟的途徑作為行政違法行為監(jiān)督的重要手段之一，可以有效制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，通過司法途徑對行政機(jī)關(guān)予以懲戒充分發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制衡作用。建立行政公益訴訟制度，由檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的守護(hù)者，代表國家提起行政訴訟。

4.4追究刑事責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法人員利用職權(quán)貪污、受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守等嚴(yán)重違法并觸犯刑法規(guī)定，依法追究其刑事責(zé)任，這是最嚴(yán)厲也是最后的監(jiān)督手段，檢察機(jī)關(guān)追究行政執(zhí)法人員的刑事責(zé)任時主要受刑法、刑事訴訟法調(diào)整。由于行政執(zhí)法的復(fù)雜多樣性，檢察機(jī)關(guān)采取刑事監(jiān)督方式時應(yīng)當(dāng)與其他監(jiān)督方式相結(jié)合，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督方式促進(jìn)行政主體依法行政。

5結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)是我國專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，確保法律正確、統(tǒng)一實施，維護(hù)法制的尊嚴(yán)是我國檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的重要職責(zé)。行政檢察監(jiān)督是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。探索對違法行政行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的價值意義，提出檢察機(jī)關(guān)對違法行政行為法律監(jiān)督的完善設(shè)想，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，切實推進(jìn)行政檢察監(jiān)督體系的不斷完善，是完善我國行政檢察監(jiān)督體系的客觀需要，也是開展司法體制改革，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能和參與社會管理創(chuàng)新的迫切要求，對實現(xiàn)依法行政，建設(shè)服務(wù)型法治政府，推進(jìn)社會主義法治進(jìn)程，亦具有重大的理論研究價值和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實意義。endprint