農(nóng)村土地抵押融資功能的法律問題分析★

◎盧 林

2008年，我國(guó)頒布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村金融為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心，并設(shè)置了獨(dú)立章節(jié)而就構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村金融制度加以闡述。此后不久，全國(guó)各地陸續(xù)開展了以農(nóng)村土地使用權(quán)抵押作為核心內(nèi)容的系列改革工作。提出農(nóng)村土地融資功能，一是因?yàn)檗r(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料，二是因?yàn)槲覈?guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟度不斷提高，具備了農(nóng)村土地融資功能實(shí)現(xiàn)所需要的條件。農(nóng)村土地融資功能具體有轉(zhuǎn)讓融資、轉(zhuǎn)包融資、抵押融資、出租融資、入股融資與信托融資等。這之中最關(guān)鍵的是抵押融資。很多學(xué)者都提出農(nóng)村土地抵押融資功能就是狹義層面上的農(nóng)村土地融資功能。

一、農(nóng)村土地與農(nóng)村土地抵押融資功能的內(nèi)在涵義

農(nóng)村土地是相對(duì)于城鎮(zhèn)土地而言的，其位于廣大的農(nóng)村地區(qū)，為農(nóng)民集體所有的、《土地管理法》等將其概括為農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、宅基地及村辦企業(yè)用地等。農(nóng)村土地抵押融資為相關(guān)權(quán)利人將其所擁有的或使用的農(nóng)村土地作為抵押擔(dān)保物，并在相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案或登記，而從金融機(jī)構(gòu)獲得資金支持的一種融資行為。農(nóng)村土地抵押融資功能的實(shí)現(xiàn)是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是健全農(nóng)村擔(dān)保體系與信用體系的重要方面，能夠促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

二、農(nóng)村土地抵押融資功能的制度性抑制法律分析

一般來說，法律制度能夠產(chǎn)生引導(dǎo)、評(píng)價(jià)與強(qiáng)制等正面作用。然而當(dāng)法律不健全的時(shí)候，往往會(huì)產(chǎn)生一定的抑制作用。我國(guó)現(xiàn)行法律就對(duì)農(nóng)村土地抵押融資功能產(chǎn)生強(qiáng)烈的抑制作用，具體表現(xiàn)在大量的限制性規(guī)定上。

一是范圍方面的限制性規(guī)定。1995年，我國(guó)推出的《擔(dān)保法》內(nèi)第37條指出下列財(cái)產(chǎn)不能夠被用于抵押：土地所有權(quán)、耕地、宅基地、自留地等。這之中明確指出了農(nóng)村土地所有權(quán)不能夠被用來抵押，相應(yīng)的使用權(quán)也不能夠被用來抵押。《物權(quán)法》第184條也做出了類似的規(guī)定。通過這些規(guī)定我們可以確定，農(nóng)村土地抵押在抵押物范圍方面受到了極大的限制，一是農(nóng)村土地所有權(quán)被認(rèn)定不可以用于抵押，二是除了少數(shù)的農(nóng)村土地使用權(quán)外，大部分的農(nóng)村土地使用權(quán)也不可以被用來抵押。與此同時(shí)，在司法實(shí)踐領(lǐng)域中，很多司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步限制了農(nóng)村土地使用權(quán)的抵押。比方說《最高院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承保糾紛案件適用法律問題的解釋 》（2005年）內(nèi)第15條指出：承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押或抵償債務(wù)是無效的。因此而產(chǎn)生的損失，若當(dāng)事人存在過錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任。二是當(dāng)前法規(guī)對(duì)農(nóng)村土地抵押的程序也進(jìn)行了一系列限制，在使用權(quán)抵押的過錯(cuò)中不僅要程序合法，還需要經(jīng)過發(fā)包方的同意等。三是關(guān)于農(nóng)村土地抵押融資功能方面的法律限制。對(duì)于大部分的農(nóng)民而言，采用在申請(qǐng)貸款的時(shí)候?qū)⑼恋刈鳛榈盅何?，容易獲得金融機(jī)構(gòu)的審批。倘若農(nóng)村土地不能夠作為抵押方式，那么會(huì)產(chǎn)生巨大的影響：導(dǎo)致農(nóng)民難以獲得貸款等資金支持；打擊農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，降低農(nóng)民的收入；影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；不利于農(nóng)村土地資源的有效配置；阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

三、農(nóng)村土地抵押融資制度的重構(gòu)分析

作為最基本的一項(xiàng)農(nóng)村制度，土地制度對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展具有重要影響。在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村土地融資功能亟待完善。在解決農(nóng)村土地抵押融資問題的過程中，首要做的是構(gòu)建完善的制度。筆者認(rèn)為可以從如下幾方面入手：

（一）農(nóng)村土地抵押范圍方面的法律完善

1.適用范圍方面的法律重構(gòu)分析。在理論研究不斷深入的過程中，依托于當(dāng)前各地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)各界普遍認(rèn)為農(nóng)用地及其使用權(quán)是能夠被用于抵押的。然而在抵押的具體適用范圍上，學(xué)者們各執(zhí)一詞：一是依照類型而進(jìn)行抵押。在這一觀點(diǎn)下，學(xué)者將農(nóng)用地進(jìn)一步區(qū)分，一類是基本生活保障型農(nóng)用地，一類是非基本生活保障型農(nóng)用地。只有非基本生活保障型農(nóng)用地才具有金融抵押功能；二是根據(jù)比例來進(jìn)行抵押。在該觀點(diǎn)之下，應(yīng)就農(nóng)用地抵押的范圍設(shè)置限度，也就是只有一部分的農(nóng)用地使用權(quán)具備抵押功能，相關(guān)當(dāng)事人只可以將部分農(nóng)用地用于抵押。這樣不僅能夠使得農(nóng)用地具備一定的融資功能，還不侵害其社會(huì)保障功能。三是依照面積而進(jìn)行抵押。在這一觀點(diǎn)下，農(nóng)用地的具體面積成為了其抵押功能的關(guān)鍵所在?？梢栽O(shè)定一定的面積要求，低于這一要求的農(nóng)用地則不可以用于抵押。上述有關(guān)觀點(diǎn)都具備一定的合理性，然而也都存在不完善的地方。筆者認(rèn)為從社會(huì)公平與效率的角度來看，農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)適用全面抵押。農(nóng)用地抵押應(yīng)該具有普適性，當(dāng)前法律方面有關(guān)抵押范圍的限制應(yīng)逐步取締。只有這樣，廣大的農(nóng)民才能夠擁有抵押物，才能夠保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擁有充足的資金。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)用地應(yīng)獨(dú)立進(jìn)行抵押。在當(dāng)前《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)用地是不可以用于抵押的，僅僅是依賴附屬的建筑物一同被抵押，且僅涉及到建筑物所占有的一小部分。在公平與效率原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)用地應(yīng)與其他用地?fù)碛型瑯拥姆傻匚?，其?yīng)該能夠被合法地運(yùn)用到抵押過程中?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》內(nèi)指出，城鄉(xiāng)之間應(yīng)構(gòu)建起統(tǒng)一化的建設(shè)用地市場(chǎng)，在有效管制下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)與國(guó)有土地具有同樣的法律地位，包括抵押方面。

3.農(nóng)村宅基地可附條件進(jìn)行抵押。我國(guó)農(nóng)村宅基地具有強(qiáng)烈的福利性質(zhì)，其為村民無償使用與取得的。在農(nóng)村宅基地的作用下，農(nóng)民能夠擁有穩(wěn)定的居住住所。然而從宅基地使用權(quán)的抵押融資功能來看，其應(yīng)該在一定限制條件下，被允許進(jìn)行抵押融資。這一限制條件應(yīng)該是相關(guān)當(dāng)事人不可以再進(jìn)行宅基地申請(qǐng)，或者其已經(jīng)進(jìn)入城市居住。

（二）農(nóng)村土地抵押設(shè)立方面的法律重構(gòu)

1.抵押人的資格設(shè)立?！掇r(nóng)村土地承包法》第41條指出，承包方能夠?qū)⑵渌鶕碛械耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，然而轉(zhuǎn)讓的一方應(yīng)擁有非常穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或其他的穩(wěn)定收入。在抵押融資的過程中，如果出現(xiàn)抵押人無法償債的情況，相應(yīng)的農(nóng)用地使用權(quán)則將被依法處置，使用人將易主。由此可知，抵押人應(yīng)具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或穩(wěn)定的收入。這一要求是否可取呢？當(dāng)前學(xué)術(shù)界持有兩種不同的觀點(diǎn)，即支持與否定。筆者認(rèn)為，任何個(gè)體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中都是理性經(jīng)濟(jì)人，包括農(nóng)民，其需要從自身利益出發(fā)，判斷最佳的經(jīng)濟(jì)策略。所以，農(nóng)用地使用權(quán)抵押人不應(yīng)該進(jìn)行該方面的要求。農(nóng)用地使用權(quán)抵押人范圍應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大，其可以為農(nóng)民，也可以為其他流轉(zhuǎn)方式下的民事主體，包括公司或合作社等。

2.農(nóng)村土地所有人對(duì)抵押融資的同意權(quán)應(yīng)被取締。當(dāng)前《農(nóng)村土地承包法》與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》內(nèi)均要求農(nóng)村土地所有人同意后，才能夠進(jìn)行抵押。很多學(xué)者都認(rèn)為這一要求是不合理的，存在所有權(quán)虛位的問題。很多地方政府在針對(duì)該方面進(jìn)行改革的過程中，也未能夠突破這一限制。當(dāng)國(guó)家或集體進(jìn)行強(qiáng)大干預(yù)的時(shí)候，農(nóng)民難以從市場(chǎng)對(duì)自身最有利的角度出發(fā)，做出科學(xué)的決策。這種同意權(quán)使得相關(guān)權(quán)利人難以行使權(quán)利，并一度成為個(gè)別基層干部以權(quán)謀私的手段，不利于農(nóng)村金融體系的全面發(fā)展。依據(jù)物權(quán)法內(nèi)的有關(guān)內(nèi)容，支配權(quán)是物權(quán)的重要方面，當(dāng)土地使用權(quán)確定后，基于所有權(quán)的限定物權(quán)應(yīng)該被取消。所以，農(nóng)村土地使用權(quán)人有權(quán)利對(duì)抗所有主體的不當(dāng)干擾，自行決定是否抵押。在具體的法律重構(gòu)過程中，首先應(yīng)明確農(nóng)村土地使用權(quán)人擁有抵押融資的自主權(quán)，這是最基本的原則；其次，其在抵押的過程中應(yīng)向所有權(quán)人通知，依照通知備案原則做好通知工作。在此過程中，使用權(quán)人僅行使通知的義務(wù)，備案的義務(wù)由所有人承擔(dān)。

3.抵押權(quán)人資格方面的確定。從當(dāng)前的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村土地使用權(quán)抵押融資過程中，金融機(jī)構(gòu)為唯一的抵押權(quán)人，這之中主要為地方性農(nóng)商銀行或農(nóng)村信用合作社。其他金融主體大多不具備抵押權(quán)人資格。事實(shí)上，除了金融主體外，很多非金融機(jī)構(gòu)與民事主體都應(yīng)該參與進(jìn)來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融市場(chǎng)主體的多樣化。它們都應(yīng)擁有抵押權(quán)人資格。這樣能夠有效地避免金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生官僚作風(fēng)，提高其工作效率，使得各項(xiàng)程序更加科學(xué)與簡(jiǎn)化。除此之外，這樣做還能夠吸納更多的社會(huì)資金到農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域中，使得農(nóng)村金融體系更加完善，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

4.抵押登記方面的完善。我國(guó)《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》均規(guī)定在運(yùn)用土地進(jìn)行抵押的過程中，需要進(jìn)行登記，只有登記，抵押權(quán)才得以確立?；诜梢恢滦缘囊螅C合現(xiàn)實(shí)狀況，筆者認(rèn)為我國(guó)在農(nóng)村土地抵押融資方面應(yīng)引入登記生效原則，也就是說，農(nóng)村土地抵押融資是必須進(jìn)行登記，未進(jìn)行登記則無法生效。在登記職責(zé)方面，可以由確權(quán)單位與農(nóng)業(yè)主管部門承擔(dān)起來。

四、結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地抵押融資方面的法律重構(gòu)工作已經(jīng)取得了巨大成就，很多專業(yè)性的組織與金融試點(diǎn)單位也應(yīng)運(yùn)而生，在我國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。然而，在地方性的制度創(chuàng)新改革中也暴露了諸多問題，如征收補(bǔ)償程序不完善、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等。有關(guān)部門應(yīng)基于市場(chǎng)化的原則，進(jìn)一步完善農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，促使農(nóng)村土地資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大功能。在本文中，筆者就農(nóng)村土地抵押融資功能展開了全面的分析，并從法律角度提出的重構(gòu)策略，希望能夠進(jìn)一步完善農(nóng)村土地抵押融資功能方面的法制，使得農(nóng)村土地抵押融資功能能夠在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好地發(fā)揮作用。

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