監(jiān)獄系統(tǒng)人員結構關系調(diào)整與清正執(zhí)法隊伍

摘 要 監(jiān)獄系統(tǒng)由于過去特殊的歷史文化和地理條件的影響，人員結構中血緣、親緣占相當比重，依附-附庸關系較為突出，對工作效率、機會平等、創(chuàng)新能力等方面產(chǎn)生不良影響，嚴重的會形成相互包庇、集體腐敗等惡劣行為。因此，本文認為必須在當前新老交替、人員關系結構“換血”背景下，去除原有關系結構影響，逐步建立新型的適應社會發(fā)展需要的人員關系結構，打造清正執(zhí)法隊伍。

關鍵詞 血緣親緣 關系網(wǎng)絡 差序格局 隊伍建設

作者簡介：韓建鋒，云南省小龍?zhí)侗O(jiān)獄。

中圖分類號：D926.7 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.084

黨的十八界六中全會公報提出：“各級領導干部是人民公仆，沒有搞特殊化的權利，要帶頭執(zhí)行廉潔自律準則，自覺同特權思想和特權現(xiàn)象作斗爭，注重家庭、家教、家風，教育管理好親屬和身邊工作人員。禁止利用職權或影響力為家屬親友謀求特殊照顧，禁止領導干部家屬親友插手領導干部職權范圍內(nèi)的工作、插手人事安排?！睆氖舜笠詠砀瘮“咐梢钥闯?，親屬子女利用干部職權影響搞非法勾當，干部憑借職權為其庇護是腐敗產(chǎn)生的主要根源，各種形式的依附-附庸關系網(wǎng)絡已然成為滋生腐敗的溫床，因此，構建風清氣正的執(zhí)法氛圍首先應當純化人員結構關系入手。

監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關，由于受廣泛意義上歷史傳統(tǒng)文化因素和具體意義上政策環(huán)境因素的影響，人員結構關系中血緣、親緣關系較為突出，易形成依附-附庸關系網(wǎng)絡，對監(jiān)獄管理、制度執(zhí)行力、警察工作積極性等方面造成不良影響，嚴重的會結成利益團體，釀成集體腐敗，因此必須在國家推進法治建設、監(jiān)獄工作轉型和人員結構“換血”的背景下，逐步純化人員關系。本文在分析監(jiān)獄人員關系結構形成歷史原因及特征基礎上，探究了垂直依附關系網(wǎng)絡在管理中存在的問題，并以某一監(jiān)獄為例，論證了人員關系結構調(diào)整對管理和績效的作用，對轉型背景下清正執(zhí)法隊伍建設提出了具體思路。

一、監(jiān)獄人員結構關系形成的根源及特征

自新中國成立至今，我國監(jiān)獄工作可以分為三個階段，1949年-1959年是以鎮(zhèn)壓、懲罰為特征的第一階段，1959年-1976年是以“階級斗爭”為特征的第二階段，1976年至今為“文明改造”為特征的第三階段，在第一階段和第二階段，為了有效打擊敵對勢力，鞏固國家政權，滿足讓罪犯吃苦需要，監(jiān)獄多建在遠離城鎮(zhèn)、環(huán)境偏僻、交通不便、信息不靈的偏遠地方。

由于環(huán)境偏僻，待遇較差，降低了對人才待吸引力，人員流動性較小。為了增加警力，監(jiān)獄一方面從招錄工人中采取“以工代管”方式進行補充，另一方面，原有的警察為了方便照顧家庭，子女，都盡力將子女親屬安排在本系統(tǒng)、本單位，這直接造成了以血緣、親緣為基礎的人員結構占了相當大比例，構成了以血緣親緣為主的垂直依附關系網(wǎng)絡。

在垂直依附關系網(wǎng)路中，個人的存在不是獨立的，而是將個體與父子、夫妻、兄弟等以家庭為單位所擁有的各種關系整合在一起，只有這樣，個人才成為一個完整的個人，才能在這種相互依附的關系中找到個人歸屬感和安全感。更為重要的是，“個人與其他人所具有的關系，不是同等的，而是依據(jù)血緣親緣、或者擬血緣親緣（同學、同鄉(xiāng)等）的遠近標準而加以親疏對待。人際關系呈現(xiàn)出‘同心圓或者‘蛛網(wǎng)型結構，個人是圓心或網(wǎng)中心，而其他人根據(jù)關系的親疏遠近而分別處在不同的圈層之中，每個人與處在不同圈層中的他人打交道，遵循的是不同的規(guī)范和原則，從而形成一種具有鮮明‘差序格局特征的‘道德秩序和‘關系結構”。

二、垂直依附型關系結構在管理中存在的問題

首先，這種差序格局的人際關系，易造成“公”和“私”領域的界限模糊。公共領域要求個體的權利是平等的，個體之間相互關系應該遵循相同的原則和方式，私人領域權利和義務與公共領域有著明顯的劃分，然而在差序格局下，每個人形成自己的關系圈子，同時又處在其余人的關系圈子內(nèi)，無數(shù)個關系圈子疊加在一起，形成人與人之間異常紛繁復雜的關系處理方式。這種差序格局的關系網(wǎng)，很難形成“平等的權利”和“統(tǒng)一的規(guī)則”。此外，由于個人的關系圈子在理論上是可以無限擴展的，因此“眾人之事”總是傾向于被當作“私人之事”的延伸來看待和處理的，這里沒有明確的公共領域和公共利益，更多只是“私人之事”和“私人之利”的組合和放大，公私之間難以存在明確的界限。

其次，由于公私領域界限的模糊，在管理過程中，更多體現(xiàn)的是將公權作為擴大私權和樹立個人威信的工具，在決策中以民主表決的形式實現(xiàn)一人決策的結果，不可以聽到不同的聲音，否則將會被邊緣化。這容易滋生“官本位”思想，容易形成小利益集團，權力私化、權大于法，制度績效不高，執(zhí)行力差等現(xiàn)象。對于其他成員來說，只有選擇不同的關系圈子才能找到個人在群體中的歸屬感和安全感，并且由于個人在群體中的利益和機會更多是取決于結構關系，因此，個人對關系網(wǎng)絡的認同要高于對集體的認同，對關系格局中核心點的忠誠高于對職責的忠誠，這為個人崇拜創(chuàng)造了條件，也為集體腐敗埋下了禍根。

再次，在差序格局利益和資源分配中，分配多寡與結構中關系的親疏呈對稱關系，距離關系中心點越近越能享受更多的資源和利益，這既是對庇護關系承諾的兌現(xiàn)，也是出于關系網(wǎng)絡格局的安全穩(wěn)固的考慮，這會引發(fā)資源費配的不公平和機會的不平等，使得處于關系網(wǎng)絡外圍的成員由于前期成本付出與后期現(xiàn)實收益比例出現(xiàn)巨大差異，從而造成了工作積極性不高、應付心理嚴重。

最后，由于人員關系的盤根錯節(jié)、層層交織、異常復雜，在執(zhí)行政策過程中總會遇到意想不到的阻力，看似是個人的問題，卻牽涉一部分人的利益，牽一發(fā)而動全身，最終或是采取妥協(xié)的方式大事化小、小事化了，或是采取高壓的方式層層推進，難以形成自覺認同上的內(nèi)在驅動，導致政策執(zhí)行成本高，難以執(zhí)行到位，既影響了績效，也失去了對規(guī)則制度應有的敬畏。

三、轉型中人員關系結構的變化對監(jiān)獄績效的影響——以云南省L監(jiān)獄為例endprint

近年來，國家對監(jiān)獄用人政策進行了調(diào)整，要求凡新增監(jiān)獄人民警察都必須從大、中專院校畢業(yè)生中考試錄用、或面向社會公開招考，凡應試者必須參加統(tǒng)一的國家公務員考試。警察調(diào)動審批權統(tǒng)一上交監(jiān)獄管理局。這為監(jiān)獄人員結構關系“換血”帶來了契機，提供了政策支持，打破了原有的人員內(nèi)部循環(huán)流動缺陷，使人員結構關系向簡單純化的關系轉變。結構關系的變化帶來了管理理念的轉變和管理方式的革新，制度績效的提高，執(zhí)行力的增強。

以云南省L監(jiān)獄為例（如表1），在2008年至2016年時間段中，以血緣、親緣為基礎的人員關系結構呈逐漸下降的趨勢，從2008年的58.8%下降至2016年的29.1%，下降了近一半，這一方面是老一輩警察的退休和新錄用公務員的加入；另一方面是監(jiān)獄通過內(nèi)部的人員調(diào)整，把其他分監(jiān)獄警察調(diào)入第五分監(jiān)獄，在較大程度上改變了原有的人員結構，純化了人員結構關系。

表1：云南省L監(jiān)獄2008年-2016年人員關系結構變化

特別是在2012年，共有55名警察調(diào)入云南省L監(jiān)獄（內(nèi)部調(diào)整35人，新錄用公務員20人），調(diào)出退休11人，對原有人員結構關系沖擊較大，與此相關的是，監(jiān)獄勞務加工產(chǎn)值、罪犯違紀律等各項指標也發(fā)生了較大變化，都在向好的方向發(fā)展，從2012年到2015年，在押犯人均產(chǎn)值由537.70/月提高到672.92/月，增幅為25.14%。罪犯違紀率也大幅下降，并順利通過了省監(jiān)獄管理局規(guī)范化精細化驗收，這說明人員結構關系調(diào)整有助于管理績效的提高。

四、把握機遇，積極建立合理人員結構關系，推進清正執(zhí)法隊伍建設

人員結構關系純粹化與管理水平的正相關關系，要求監(jiān)獄在發(fā)展中必須把握新老交替、結構換血的機遇，積極構建合理的適應發(fā)展需要的人員結構關系，具體做好以下工作：

（一）逐步降低血緣親緣關系現(xiàn)有存量，限制增量，使監(jiān)獄人員結構關系朝著簡單純粹方向發(fā)展

血緣親緣關系結構調(diào)整應遵循循序漸進的原則，逐步降低所占比例，不能一蹴而就。在調(diào)整過程中，一是要注意不要使有血緣親緣關系人員在相同的部門，尤其是財務、獄政等權、財集中的地方，避免形成利益團體；二是要防止新的血緣親緣關系的形成，特別是主要領導干部，盡量避免有親屬關系的在其管轄范圍內(nèi)工作；三是放寬出口，把嚴進口，對符合退休條件且有退休意向的，要盡快按程序辦理，不要拖沓，對新錄入公務員要預先進行篩查，限制血緣親緣關系增量，保證人員關系結構朝著簡單純化的方向發(fā)展。

（二）加強法治觀念和法治思維的引導，純化工作和人際交往關系

血緣親緣關系給管理帶來的問題是公私不分、分配不公、個人崇拜現(xiàn)象嚴重，因此，在血緣親緣所占比例較高的地方，要加強法治理念和法治思維引導，明確權力來源是建立在實踐理性基礎上的形式法學理論和形式法律規(guī)定的制度，并強調(diào)管理中命令-服從關系是對法律規(guī)定某個職位的服從，而不是對個人個性化的服從，樹立崇法尚法觀念，使權力行使過程中受到法律和制度的約束和限制，降低個人崇拜和人身依附，使監(jiān)獄發(fā)展緊跟國家法治建設的步伐。

（三）建立強有力的監(jiān)督機制

在人員結構復雜，依附關系較為突出的情況下，必須要建立強有力的監(jiān)督機制，只有這樣，才能對各種依附關系形成的利益團體形成牽制和約束，才能有效保障制度的有效執(zhí)行。監(jiān)督機制發(fā)揮作用必須滿足以下條件：一是相對獨立，排除內(nèi)部權力隸屬關系帶來的困擾，防止監(jiān)督人員陷入復雜的關系網(wǎng)絡結構中，因情感糾葛和利益牽涉而使監(jiān)督軟化弱化甚至被同化的傾向；二是突出重點，強化對議事決策程序監(jiān)督，要求公開透明化，堅決遏制暗箱操作，防止民主決策程序成為實現(xiàn)個人私利的合法外衣；三是注重方式，狠抓一批違紀典型，嚴肅處理，形成震懾，遏制關系網(wǎng)絡實際中的心理影響，改變“好的業(yè)績不如好的關系”思維定勢，壓縮垂直依附關系網(wǎng)絡生存空間。

（四）增強制度執(zhí)行力，強化問責

抑制依附關系產(chǎn)生的不公平、不平等問題，要在強化監(jiān)督基礎上用制度進行約束。制度能否起到約束制約效果，是否能夠得到有效執(zhí)行的一個重要因素是制度的合理性，一個好的制度可以使人的壞念頭得到抑制，而壞的制度會讓好的愿望四處碰壁，建立起將結果和個人責任與利益聯(lián)系到一起的制度，能解決很多問題；制度執(zhí)行的另外一個要因就是問責。再好的制度如果沒有強有力的問責，也是難以發(fā)揮效用的，在問責中要摒棄“法不責眾”，因人數(shù)多，牽涉面廣而妥協(xié)的觀念，做到不論權位高低、人數(shù)眾寡一律平等，該問責一定問責，在問責中樹立規(guī)則意識和制度的權威，增強制度執(zhí)行力。

（五）健全的激勵機制

在關系結構的差序格局中，最迫切的需要是機會的平等和資源分配及獎懲的公平，這是激發(fā)工作積極性和創(chuàng)造熱情的動力。這需要打破傳統(tǒng)倫理主義相對標準來衡量行為，即主要以上司個人的態(tài)度評定個人成績，積極引入具有可操作性和數(shù)據(jù)化的個人業(yè)績評定機制，使個人性格和意志難以有所作為，增強考核機制的科學合理性，減少和弱化人身依附關系。

監(jiān)獄人員結構關系是在歷史發(fā)展條件下形成的，與當時的國家政策和執(zhí)法理念相關，但監(jiān)獄的發(fā)展是必須與國家同步。在全面推進依法治國背景下，監(jiān)獄也必須用法治理念法治思維考慮問題，用法治方式解決問題，因此，監(jiān)獄發(fā)展必須要順應國家法治建設要求，放下歷史留下包袱，逐步純化人員結構關系，只有這樣才能提高管理水平、增強執(zhí)行力、防止腐敗，打造清正的執(zhí)法隊伍。

注釋：

宣曉偉.“關系本位”和“差序格局”，傳統(tǒng)中國的社會結構和治理模式.中國發(fā)展觀察.（2015-12-01）[2016-10-27].http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-12/01/c_128488398.htm.

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