黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系探析

摘 要 黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，兩者屬于不同的規(guī)范體系，這尤其體現(xiàn)在黨紀(jì)和國法不能相互取代。在黨內(nèi)法規(guī)是否是“法”的性質(zhì)之爭上，有否定說和肯定說兩種觀點(diǎn)，從嚴(yán)格意義上講，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)屬于特殊的國家法。在二者的關(guān)系上，國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律，兩者相互促進(jìn)，相得益彰，共同統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系。

關(guān)鍵詞 黨內(nèi)法規(guī) 國家法律 治國理政

作者簡介：彭舒瓊，華南師范大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2016級碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)。

中圖分類號：D21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.008

黨內(nèi)法規(guī)是黨組織規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。在抗戰(zhàn)時期，毛澤東同志就提出了黨內(nèi)法規(guī)的概念。之后黨內(nèi)法規(guī)在黨的重要文件中也被多次使用，已成為中國共產(chǎn)黨的歷任領(lǐng)導(dǎo)人頻繁使用、約定俗成的一個概念。在中國共產(chǎn)黨取得執(zhí)政黨的地位之后，領(lǐng)導(dǎo)人把黨內(nèi)法規(guī)等黨的紀(jì)律帶到社會主義建設(shè)中，成為中國共產(chǎn)黨治國理政的主要方式。在十八屆四中全會上，業(yè)已把黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)范、法治實(shí)施、法制監(jiān)督和法治保障一并納入社會主義法治體系，顯然，黨內(nèi)法規(guī)成為中國特色社會主義法制體系的組成部分。在我國，共產(chǎn)黨對內(nèi)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來治黨管黨，對外通過憲法法律治國理政。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律這兩個概念并行不悖，它們的發(fā)展關(guān)系著我國法治國家建設(shè)和法治體系構(gòu)建的大局。

一、黨內(nèi)法律的性質(zhì)之爭

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的相似之處頗為明顯：兩者都帶有“法”字，是黨和人民意志的高度統(tǒng)一，是通過嚴(yán)格的程序制定的行為規(guī)范，是治理國家的重要模式。從嚴(yán)格的意義上講，國家法才是真正的法律，黨內(nèi)法規(guī)并不完全符合國家法的特征。那么，黨內(nèi)法規(guī)到底是不是“法”？其與國家法律之間有何種關(guān)系？這激起了學(xué)術(shù)界對于黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”的爭論，歸納起來學(xué)界有以下兩種觀點(diǎn)，分別是否定說，肯定說。

（一）否定說

持否定說的學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)不能稱之為“法”。其原因在于：

首先，從立法的主體上看，《立法法》沒有授予黨組織以立法主體的資格，故政黨組織沒有立法權(quán)限 ，黨內(nèi)法規(guī)不屬于法。

其次，根據(jù)法的相關(guān)概念，法是由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的，黨內(nèi)法規(guī)并不完全具備法的全部特征。

最后，在我國現(xiàn)行的法律體系中，法規(guī)專指行政法規(guī)和地方性法規(guī)，并沒有包括黨內(nèi)法規(guī)。

否定說所指出的觀點(diǎn)并非沒有道理。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》，“法”的定義是：“體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志，由國家制定或認(rèn)可，用國家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)則的總稱，包括法律、法令、條例、命令、決定等”。 哈特對法律的定義是“所謂法律，就是主權(quán)者或其下的從屬者所發(fā)出的，以威脅為后盾的一般命令……當(dāng)違反這些命令時，制裁將會被執(zhí)行?！?這充分說明了法的主要特性：國家意志性、國家強(qiáng)制性和規(guī)范性。

首先，在制定主體上，根據(jù)國家制定的《立法法》，黨組織并不在立法主體之列，其沒有立法權(quán)限。

其次，關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)是不是法的爭議，最主要的區(qū)別是在強(qiáng)制力方面。黨內(nèi)法規(guī)屬于黨內(nèi)紀(jì)律，不具有國家強(qiáng)制約束力，對其內(nèi)部成員的處罰主要是“雙開”或“雙規(guī)”，并不需要國家的警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)關(guān)的介入。

最后，盡管我國現(xiàn)行的法規(guī)體系中沒有包含黨內(nèi)法規(guī)，但事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)自成一體，它與國家法律體系是國家并行治理的兩個體系，內(nèi)在的統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系之中。

（二）肯定說

肯定說是在否定說的基礎(chǔ)上提出的?？隙ㄕf的學(xué)者的代表人物是姜明安教授，姜教授認(rèn)為《立法法》本身是國家法，當(dāng)然不規(guī)定國際法和社會法的制定主體、效力范圍等。 學(xué)界將是否具有國家強(qiáng)制力的法分為硬法和軟法，“軟法”是指由全體共同體成員參與、協(xié)商、認(rèn)可而制定的行為規(guī)范，它是由共同體成員的自我約束保證實(shí)施。軟法的制定主體不是國家《立法法》規(guī)定的立法機(jī)關(guān)，也不需要國家的強(qiáng)制力保障，但都能進(jìn)行公共領(lǐng)域的治理。黨內(nèi)法規(guī)符合軟法的三大特征：一是體現(xiàn)公共意志，是黨和人民意志的高度統(tǒng)一；二是得到國家的默示認(rèn)可；三是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施主要依靠黨員的主觀認(rèn)同、自愿服從等柔性力量。因此，黨內(nèi)法規(guī)可以定位于軟法范疇。目前，肯定說是主流的觀點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，肯定說的理由比否定說的充分?！包h內(nèi)法規(guī)”的提法突出黨依制度治黨的理念，有助于體現(xiàn)其強(qiáng)制性和約束力，但不能因此否定其具有“法”的性質(zhì)?？隙ㄕf在一定程度上證明了黨內(nèi)法規(guī)屬于軟法，但黨內(nèi)法規(guī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還是要依靠國家強(qiáng)制力的權(quán)威或國家的權(quán)威，簡單地把黨內(nèi)法規(guī)定位于“軟法”范疇不符合我國的國情。

共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是在黨領(lǐng)導(dǎo)的歷史上形成的，黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)主要是由黨內(nèi)法規(guī)將黨的意志體現(xiàn)出來，事關(guān)國家和人民的利益，必然對國家事務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。在我國的立法歷史上，憲法的制定與修改都是在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，全國人大及其常委會也是根據(jù)黨的各種方針政策開展立法活動的。雖然共產(chǎn)黨并非立法機(jī)關(guān)，但其與國家法律的制定，有著密不可分的關(guān)系。在制定主體上，黨內(nèi)法規(guī)是由中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的，黨組織內(nèi)部絕多數(shù)組織機(jī)構(gòu)屬于公權(quán)力機(jī)關(guān)，擔(dān)任國家公職人員的多數(shù)為中共黨員，黨內(nèi)法規(guī)的效力雖然無法約束全國人民，但其可以通過思想、政治領(lǐng)導(dǎo)等將其方針政策推廣到全國。在目的上，黨堅(jiān)持全心全意為為人民服務(wù)的宗旨，它不僅能體現(xiàn)黨員的意志，還體現(xiàn)了最廣大人民的根本利益。在紀(jì)律上，中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律都是經(jīng)由嚴(yán)格而特定的程序制定，對黨員有著極大的約束力，黨員的一言一行對其他社會成員也起著榜樣示范作用。在強(qiáng)制力上，黨內(nèi)法規(guī)雖然沒有國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，但其借用了中國共產(chǎn)黨在歷史上的執(zhí)政地位所形成的權(quán)威，采用法規(guī)、規(guī)定、條例等法律術(shù)語，一定程度上具有了國家法律的剛硬的性質(zhì)。因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該屬于特殊的國家法，而非與鄉(xiāng)規(guī)民約、團(tuán)體章程相并列的軟法。endprint

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)和國家法律相互促進(jìn)，相互保障，共同統(tǒng)一新時代中國特色社會主義法律體系之中。 從時間上看，黨內(nèi)法規(guī)的產(chǎn)生早于憲法和法律制定的時間；從關(guān)系上看，兩者是黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)國家法律，國家法律保障黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，它們是兩種系統(tǒng)的治理模式，這是一個政治體制的問題。“黨取得執(zhí)政地位以后，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律也成為了黨治國理政、治黨管黨的重器。”治國理政的法，不僅包括國家法律，包括黨內(nèi)法規(guī)，依法治黨是實(shí)現(xiàn)依法治國的基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的是黨組織內(nèi)部的秩序，憲法法律調(diào)整的是整個國家的內(nèi)外事務(wù)，理清二者之間關(guān)系對于黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的意義。

（一）憲法是國家的根本大法，國家法律的效力高于黨內(nèi)法規(guī)

在我國，以憲法法律為核心的法律體系是最權(quán)威的系統(tǒng)，所有的社會關(guān)系參加者都必須遵守，即便共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨也不例外。我國憲法亦規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律?！笨梢姡瑖曳蓳碛懈哂邳h內(nèi)法規(guī)的權(quán)威?！饵h章》也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”，即黨內(nèi)法規(guī)必須遵循憲法和法律的規(guī)定，不得國家法律相抵觸。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨是經(jīng)由法律確認(rèn)的，必然要帶頭遵守國家的規(guī)律法規(guī)，要求黨內(nèi)法規(guī)在制定的原則和方向上與國家法律保持一致，不能出現(xiàn)違背憲法法律的規(guī)定。這就要求黨內(nèi)法規(guī)在制定、審議、公布等各環(huán)節(jié)就要進(jìn)行合法性的備案審查，在內(nèi)容上要與法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)與國家法律相沖突的情況。

（二）黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施嚴(yán)于國家法律

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。黨居于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，從嚴(yán)治黨，確保黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，有利于發(fā)揚(yáng)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)容方面比國家法律嚴(yán)格。在歷史上，正是依靠黨嚴(yán)格的紀(jì)律性和堅(jiān)強(qiáng)的組織性等取得了革命的勝利。根據(jù)黨章的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)主要的適用主體就是各級黨組織。在我國大部分國家機(jī)關(guān)工作人員都是黨員，他們既要遵守國家的法律法規(guī)，又要以高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。比如說普通公民“見死不救”不用承擔(dān)法律責(zé)任，但對于黨員將會視情節(jié)的輕重予以警告甚至開除黨籍的處分。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，黨員干部違反國法必然也違反黨規(guī)，必須得接受國法和黨規(guī)的雙重處罰；黨員干部違反黨規(guī)但沒有違法國法，可以免于國法的制裁，但不免除黨紀(jì)處分。黨員的行為影響著廣大群眾，黨風(fēng)清廉，才能永保黨組織的先進(jìn)性和純潔性，提升民眾對執(zhí)政黨的信心。十九大報(bào)告指出我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化，基于共產(chǎn)黨在我國國家治理中的統(tǒng)帥地位，其主張必然影響我國社會主要矛盾的解決，影響著國家法治進(jìn)程和廣大人民的福祉。

三、結(jié)語

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要方式就是將黨的主張，通過法定程序上升為國家意志，使之成為全體社會成員共同遵守的準(zhǔn)則，從而保證黨路線方針政策的貫徹落實(shí)。黨內(nèi)法規(guī)具有的靈活性、前瞻性等特點(diǎn)，它獨(dú)立于國家法律，但不能因此否定其具有“法”的特征，它可以彌補(bǔ)法律僵化的不足，時機(jī)成熟還可以上升為法律。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都是治理國家和社會的重要手段，兩者的具體要求雖不一樣，但出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是一致的，都是黨和人民意志的統(tǒng)一，依法執(zhí)政需要良好的黨內(nèi)法規(guī)體系制度和國家法律體系制度，以實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

注釋：

曾市南.“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥.中國青年報(bào).2004-01-02.

中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室.現(xiàn)代漢語詞典.商務(wù)印書館.2013.352.

[英]H·L·A·哈特著. 許家馨譯.法律的概念.北京：法制出版社.2006.25.

姜明安.論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用.法學(xué)研究.2012（3）.endprint