地方財(cái)政在霧霾污染防治中的社會(huì)回應(yīng)性評(píng)價(jià)

馬海濤,劉 燕,師玉朋

(1.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生院，北京 100081；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100081；3.中船重工軍民融合與國(guó)防動(dòng)員發(fā)展研究中心，北京 100192)

一、引 言

中國(guó)式分權(quán)體制的建立和完善激發(fā)基層政府追求剩余控制權(quán)的積極性和創(chuàng)造性，在政治和經(jīng)濟(jì)雙重激勵(lì)下，帶來巨大社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。然而，在環(huán)境治理領(lǐng)域卻未賦予地方政府像發(fā)展經(jīng)濟(jì)類似的激勵(lì)機(jī)制，懸浮型政府治理框架下的屬地治理模式扭曲地方政府行為和排污者策略選擇，伴隨而來的是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與環(huán)境質(zhì)量每況愈下的窘境。根據(jù)耶魯大學(xué)2016年發(fā)布的180個(gè)國(guó)家環(huán)境績(jī)效指數(shù)(EPI)，2014年中國(guó)空氣質(zhì)量較十年前下降14.15%，年均PM2.5濃度排名179位[1]。世界銀行與華盛頓大學(xué)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)評(píng)估研究所合作發(fā)布《空氣污染的成本(The cost of air pollution)》指出，空氣污染已成為威脅人類健康的第四大風(fēng)險(xiǎn)因素(疾病、飲食習(xí)慣、工作壓力、空氣污染)，同時(shí)也帶來巨大社會(huì)福利損失[2]。因此，以霧霾污染為主的環(huán)境質(zhì)量惡化問題已成為制約中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要瓶頸，提高生態(tài)文明建設(shè)刻不容緩。

作為典型的公共池塘資源，空氣的流動(dòng)性和不可分性決定公共部門在環(huán)境保護(hù)中的主體責(zé)任地位，是政府向社會(huì)提供基本公共服務(wù)的主要內(nèi)容之一。面對(duì)空氣質(zhì)量持續(xù)惡化問題，中央政府多次強(qiáng)調(diào)走生態(tài)友好型發(fā)展道路，以《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等為主的相關(guān)法律體系和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、兩型社會(huì)建設(shè)、“五位一體”布局等戰(zhàn)略規(guī)劃不斷推進(jìn)。霧霾污染的加劇客觀上要求各級(jí)政府在預(yù)算編制中增加環(huán)保節(jié)能支出，然而，在政治晉升機(jī)制和稅收收入最大化的外在激勵(lì)框架下，謀求剩余控制權(quán)和自由裁量權(quán)是地方不同利益目標(biāo)官員集體理性行動(dòng)的結(jié)果，面對(duì)諸多事權(quán)和支出責(zé)任，投資驅(qū)動(dòng)型工業(yè)得以重點(diǎn)扶持和發(fā)展，公共財(cái)政用于節(jié)能環(huán)保支出的比例和增幅依然較低。2015年，地方節(jié)能環(huán)保支出占比為2.9%，僅比2008年提高0.1%，而中央政府用于節(jié)能環(huán)保支出的比例由2008年的0.5%上升至1.6%。面對(duì)揮之不去的霧霾污染問題，公共財(cái)政的社會(huì)回應(yīng)性值得考究。財(cái)政的社會(huì)回應(yīng)性是政府公共財(cái)政支出決策回應(yīng)居民公共物品偏好和需求的程度(尹恒，2014)[3]?；诖?，本文將在分權(quán)治理框架下，以市級(jí)城市為樣本，實(shí)證考察地方財(cái)政在霧霾防治中的社會(huì)回應(yīng)機(jī)制完善與否，并根據(jù)城市功能及發(fā)展定位對(duì)樣本進(jìn)行劃分，分類考察中國(guó)不同地級(jí)市政府的財(cái)政環(huán)保支出是否具有人均GDP的門檻效應(yīng)，解析其中的差異性，揭示背后隱藏的深層次原因。

二、文獻(xiàn)回顧及研究視角確立

在財(cái)政聯(lián)邦主義中，財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性是財(cái)政分權(quán)理論建立的基本前提，因此關(guān)于財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性的文獻(xiàn)較少。蒂布特模型的用腳投票機(jī)制保障地方政府按照轄區(qū)居民需求意愿提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品與服務(wù)[4]；奧次分權(quán)定理指出地方基層政府比中央政府更能有效提供公共物品[5]；錢穎一等提出的第二代財(cái)政分權(quán)理論旨在構(gòu)建一個(gè)有效的政府，以此實(shí)現(xiàn)官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容[6]，上述分權(quán)思想均隱含的重要前提是財(cái)政的充分回應(yīng)性。因此，Silva(2006)提出，在信息不充分情況下施行財(cái)政分權(quán)是處理環(huán)境偏好異質(zhì)性的有效手段[7]。而中國(guó)中央主導(dǎo)型的分權(quán)體制改革中，地方政府更偏好于生產(chǎn)型投資，重視短期成效顯著且易于量化的“硬件”公共產(chǎn)品供給(喬寶云，2005)[8]，而對(duì)產(chǎn)權(quán)難以界定的空氣污染問題則置之不理或采取“趨底競(jìng)爭(zhēng)”策略(Zheng，2013)[9]，對(duì)居民需求偏好回應(yīng)性不足，這與中央政府對(duì)霧霾污染問題的關(guān)注形成顯明對(duì)照。

隨著環(huán)境污染問題成為全球性公共治理問題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)環(huán)境污染治理的研究不斷深入，已有研究對(duì)霧霾等環(huán)境污染問題的研究逐漸從單純分析污染背后的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素拓展到了制度體制因素和參與人的行為特征。丹尼爾·H·科爾(2009)指出，環(huán)境問題歸根結(jié)底是一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，在缺乏有效激勵(lì)約束機(jī)制下，參與人難免會(huì)根據(jù)自身需求偏好和自身利益而侵占或損害產(chǎn)權(quán)不明的環(huán)境資源[10]。外溢性極強(qiáng)的空氣資源在全球范圍內(nèi)成為“公地的悲劇”，且難以追究具體責(zé)任人(Anselin，2001)[11]。這使得地方政府在“搭便車”的動(dòng)機(jī)下，更易采取放松管制的策略行為(Woods，2006)[12]。張克中等(2011)指出財(cái)政分權(quán)體制下的激勵(lì)約束機(jī)制扭曲政府組織和企業(yè)的行為，惡化環(huán)境質(zhì)量[13]；席鵬輝等(2015)指出油價(jià)提高未能有效抑制機(jī)動(dòng)車尾氣排放，進(jìn)而無法改善地區(qū)空氣質(zhì)量[14]；黃萬華等(2015)運(yùn)用博弈論方法證實(shí)，在現(xiàn)有的激勵(lì)和約束機(jī)制下，放松環(huán)境規(guī)制是競(jìng)爭(zhēng)性地方政府的最優(yōu)策略[15]；李斌等(2015)運(yùn)用完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型對(duì)分權(quán)體制下的土地財(cái)政引發(fā)的環(huán)境污染效應(yīng)進(jìn)行剖析，認(rèn)為環(huán)境規(guī)制水平的上升會(huì)刺激土地規(guī)模的擴(kuò)張進(jìn)而加劇環(huán)境污染[16]。此外，能源效率與結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、FDI、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等也是影響霧霾污染的主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。綜合而言，目前霧霾污染等環(huán)境問題的治理手段主要包括環(huán)境行政規(guī)制、法律約束與信貸政策等。不難發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)對(duì)霧霾污染問題的研究更多討論其成因及影響因素，而關(guān)于霧霾污染治理中的財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性研究則較少。本文側(cè)重于剖析中國(guó)式分權(quán)體制下地方政府的治霾行為，即霧霾污染防治中的財(cái)政回應(yīng)性問題。盡管地方政府可以通過行政規(guī)制、法律規(guī)制、稅收手段等多種措施回應(yīng)霧霾污染，但財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比是衡量地方政府治理力度的有效工具，尹恒等(2014)通過動(dòng)態(tài)一般均衡模型驗(yàn)證地方財(cái)政回應(yīng)性與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)間的單調(diào)關(guān)系[3]，因此，可以用節(jié)能環(huán)保支出占公共財(cái)政支出比重來量化度量財(cái)政在霧霾防治中的社會(huì)回應(yīng)性。

與已有文獻(xiàn)相比，本文在以下方面有所推進(jìn)：(1)分析霧霾污染治理中的地方環(huán)保投入隨PM2.5加劇而調(diào)整的行為，驗(yàn)證霧霾污染治理中財(cái)政社會(huì)回應(yīng)機(jī)制的有效性；(2)以人均GDP為門檻，檢驗(yàn)中國(guó)霧霾污染治理中公共財(cái)政支出安排是否存在門檻效應(yīng)，探究霧霾污染對(duì)分權(quán)體制下地方政府公共財(cái)政預(yù)算安排的反向傳導(dǎo)機(jī)制；(3)鑒于目前中國(guó)霧霾防治事權(quán)更多依靠地方政府，各省市在國(guó)家財(cái)政制度和環(huán)境保護(hù)制度框架下主體功能定位不同，本文將其劃分為環(huán)保模范城市樣本與非環(huán)保模范城市、省會(huì)及副省級(jí)城市樣本與地級(jí)市樣本，考察不同樣本城市的財(cái)政環(huán)保支出回應(yīng)性。

三、模型設(shè)定與指標(biāo)選擇

(一)面板門檻回歸方法及模型設(shè)定

環(huán)境庫茲涅茨曲線刻畫了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染之間的倒U型關(guān)系，即當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，政府用于環(huán)境污染治理投資資金有限，環(huán)境污染呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時(shí)，除用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支出外，政府用于環(huán)境污染治理的資金增多，仰或嚴(yán)重的的生態(tài)惡化問題倒逼政府增加污染治理力度，環(huán)境污染呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。因此，公共財(cái)政環(huán)境污染治理投資的預(yù)算安排存在門檻效應(yīng)。據(jù)此，本文以人均GDP作為門檻變量，進(jìn)而準(zhǔn)確分析既定經(jīng)濟(jì)水平下空氣污染程度對(duì)公共財(cái)政環(huán)保預(yù)算支出安排的非線性影響。同時(shí)，為避免遺漏重要解釋變量而導(dǎo)致估計(jì)偏差，模型中引入人均預(yù)算收入等可能影響預(yù)算安排的外生控制變量，在此基礎(chǔ)上，建立霧霾污染治理中的地方財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性面板門檻模型，如下式：

yit+1=α1PM2.5it(pgdp<γ1)+α2PM2.5it(γ1≤pgdp<γ2)+… +αnPM2.5it(pgdp≥γn-1)+βControlit+δt+ηp+εit

(1)

yit+1是財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性的代理變量，即第i個(gè)城市t+1年的節(jié)能環(huán)保支出占公共財(cái)政支出比重。為區(qū)分城市類別，本文在總樣本yit+10回歸基礎(chǔ)上將其區(qū)分為包括4個(gè)直轄市、省會(huì)城市與副省會(huì)城市在內(nèi)的政治中心城市yit+11和非省會(huì)城市yit+12、環(huán)境模范城市yit+13和非模范城市yit+14；PM2.5it為第i個(gè)城市t年年均PM2.5濃度；pgdp為人均GDP；γi為待估計(jì)的門檻值；Controlit為一系列外生控制變量，主要包括人均預(yù)算收入(fi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(industry)、固定資產(chǎn)投資(IF)、人口密度(n)、人均GDP(pgdp)；δt、ηp分別表示時(shí)間固定效應(yīng)和地區(qū)固定效應(yīng)，以此控制不可觀察的時(shí)變效應(yīng)和個(gè)體效應(yīng)；εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。

(二)變量說明及統(tǒng)計(jì)性描述

2007年中國(guó)進(jìn)行財(cái)政收支分類改革，為確保統(tǒng)計(jì)口徑一致性，本文選取2007～2015年中國(guó)333個(gè)地級(jí)和4個(gè)直轄市作為總樣本進(jìn)行分析。政治中心城市以省會(huì)城市、直轄市和計(jì)劃單列市為主的40個(gè)樣本，其余地級(jí)市為非政治中心城市；環(huán)保模范城市以1997～2012年間所評(píng)選的城市為依據(jù)，將部分縣級(jí)市(區(qū))歸類到地級(jí)市層面，共計(jì)55個(gè)城市劃為環(huán)境模范城市。本文所選指標(biāo)的原始數(shù)據(jù)除PM2.5外，主要來自于歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、國(guó)泰安數(shù)據(jù)庫、各省《財(cái)政年鑒》以及地方市級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒、財(cái)政年鑒。對(duì)于部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失較為嚴(yán)重的城市給予缺省值處理，對(duì)于數(shù)據(jù)短缺的樣本采取插值擬合方式或全省平均值方法予以補(bǔ)充。各樣本的年均PM2.5來源于達(dá)爾豪斯大學(xué)物理與大氣科學(xué)系提供的基于地理加權(quán)的全球各柵格年均PM2.5濃度，并以各樣本的中心經(jīng)緯度為依據(jù)提取歷年數(shù)據(jù)。

為消除價(jià)格差異，對(duì)人均GDP、預(yù)算收入、固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟(jì)類絕對(duì)指標(biāo)以2007年為基期消除價(jià)格因素，并采取對(duì)數(shù)化處理。節(jié)能環(huán)保支出占比采取擴(kuò)大100倍以消除百分號(hào)。此外，上一年社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是地方政府本年度財(cái)政支出預(yù)算安排的重要參考因素，因此一個(gè)地方的PM2.5是影響下一年度財(cái)政支出預(yù)算安排的主要因素?；诖?，本文采用下一年度的公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保預(yù)算支出作為被解釋變量，其余變量均為滯后一期的數(shù)據(jù)。這樣不僅符合財(cái)政社會(huì)回應(yīng)邏輯，也減弱變量之間的反向因果關(guān)系。

門檻效應(yīng)變量：采取人均GDP作為門檻效應(yīng)變量，分析不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平條件下的地方政府面對(duì)霧霾污染所安排的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府受政治晉升機(jī)制和自由裁量權(quán)影響，會(huì)更多注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到一定水平前，地方政府缺乏對(duì)霧霾等環(huán)境污染治理的激勵(lì)機(jī)制，因此，在人均GDP達(dá)到一定門檻前后，地方財(cái)稅對(duì)霧霾等環(huán)境治理政策及預(yù)期效果可能存在較大差別。盡管來自中央的權(quán)威式規(guī)制短期內(nèi)會(huì)督促地方加大霧霾治理力度，但缺乏內(nèi)在積極性的地方政府會(huì)尋求制度創(chuàng)新，例如煤電項(xiàng)目逆勢(shì)擴(kuò)張，這與國(guó)家治理現(xiàn)代化理念相違背。因此，本文著重考察分權(quán)體制下霧霾治理對(duì)財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性，以及是否存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的門檻效應(yīng)。

四、實(shí)證結(jié)果分析

(一)普通面板回歸分析

根據(jù)(1)式，在不考慮門檻效應(yīng)的條件下，首先F檢驗(yàn)均拒絕了混合效應(yīng)模型。在此基礎(chǔ)上，采用Hausman檢驗(yàn)確立各模型的個(gè)體固定效應(yīng)仰或個(gè)體隨機(jī)效應(yīng)模型，結(jié)果表明上述模型在10%的顯著水平下均拒絕原假設(shè)，因此，采用固定效應(yīng)模型估計(jì)回歸系數(shù)，結(jié)果如下表1所示。

表1 OLS回歸結(jié)果

注：括號(hào)內(nèi)的值表示系數(shù)伴隨概率，*、** 和*** 分別表示10%、5%和1%限制性水平下通過檢驗(yàn)；常數(shù)項(xiàng)省略。

回歸結(jié)果顯示，PM2.5濃度回歸系數(shù)(α)除了在環(huán)保模范城市樣本中顯著外，在其余各模型中均未通過顯著性檢驗(yàn)，即大樣本中霧霾污染未能引起地方政府增加財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比例。此外，除了人均GDP外，人均預(yù)算收入、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、固定資產(chǎn)投資和人口密度等控制變量在各個(gè)線性回歸中均存在不顯著和系數(shù)差異較大等問題。為進(jìn)一步提高模型估計(jì)準(zhǔn)確度，本文將人均GDP設(shè)為門檻變量，構(gòu)建非線性回歸模型，對(duì)可能存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平臨界值兩側(cè)樣本進(jìn)行分組回歸，挖掘各模型中變量間的正確經(jīng)濟(jì)數(shù)量關(guān)系。

(二)門檻效應(yīng)檢驗(yàn)

傳統(tǒng)的分組方法均是基于某個(gè)指標(biāo)的均值或分位數(shù)對(duì)樣本進(jìn)行分組，這種處理方式難以真實(shí)反應(yīng)樣本群組個(gè)數(shù)。本文使用Hansen(1999)提出的面板門檻模型[17]，避免主觀分組所產(chǎn)生的有偏估計(jì)，內(nèi)生的根據(jù)樣本數(shù)據(jù)劃分區(qū)間，并在驗(yàn)證門檻存在基礎(chǔ)上，估計(jì)和對(duì)比不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)間的霧霾污染程度對(duì)地方政府公共環(huán)保支出預(yù)算安排的激勵(lì)效果。單一面板門檻模型為：

yit=α1xit*I(qit<γ)+α2xit*I(qit≥γ)+ηi+εit

(2)

其中，yit、xit分別為被解釋變量和解釋變量，qit為劃分樣本的門限變量，γ為待估計(jì)的門限值。I(·)為指示性函數(shù)，若括號(hào)內(nèi)不等號(hào)成立則取值1，反之為0。

表2 門檻效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果匯總

注：圓括號(hào)內(nèi)為統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的P值；*、** 和*** 分別表示10%、5%和1%限制性水平下通過檢驗(yàn)；自助抽樣次數(shù)均設(shè)定為300次。

表2給出了以人均GDP為門檻變量的門限效應(yīng)顯著性檢驗(yàn)結(jié)果。依次對(duì)各模型不存在門檻、單一門檻和多門檻情況下進(jìn)行估計(jì)，獲得統(tǒng)計(jì)量F值和自助抽樣300次情況下的P值。根據(jù)上表可知，模型一在單一門檻效應(yīng)檢驗(yàn)中顯著，因此拒絕不存在門檻效應(yīng)的假設(shè)。在確定存在門檻效應(yīng)基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行雙重門檻效應(yīng)、三重門檻效應(yīng)檢測(cè)，模型以5%的置信區(qū)間通過了三重門檻效應(yīng)顯著性檢驗(yàn)，因此采用三重門檻面板模型估計(jì)模型一。同理可得，模型二采取雙重門檻面板模型；模型三采取三重門檻面板模型估計(jì)；模型四采取單一門檻面板模型估計(jì)；模型五采取三重門檻面板模型估計(jì)。對(duì)應(yīng)的待估計(jì)模型分別為：

yit+1m=α1PM2.5it(pgdp<γ1)+α2PM2.5it(γ1≤pgdp<γ2)+α3PM2.5it(γ2≤pgdp<γ3)+α4PM2.5it(pgdp≥γ3)+βControlit+δt+ηp+εitm=0，2，4

(3)

yit+1n=α1PM2.5it(pgdp<γ1)+α2PM2.5it(γ1≤pgdp<γ2)+α3PM2.5it(pgdp≥γ2)+βControlit+δt+ηp+εitn=1

(4)

yit+1k=α1PM2.5it(pgdp<γ1)+α2PM2.5it(pgdp≥γ1)+βControlit+δt+ηp+εitk=3

(5)

(三)門檻面板模型估計(jì)結(jié)果分析

門檻效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果支持霧霾污染與財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出間非線性關(guān)系的結(jié)論。為此，本文分別對(duì)(3)-(5)式進(jìn)行計(jì)量回歸，霧霾污染與財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比的門限回歸結(jié)果如下表3所示。根據(jù)回歸結(jié)果可知，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，地方政府在霧霾治理中的積極性不一，表現(xiàn)出顯著的門限特征。

1.總樣本模型：模型一中的三個(gè)門檻值2.41、3.01和3.96按照人均GDP將總樣本區(qū)分為四個(gè)區(qū)間，其對(duì)劃分中國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。回歸結(jié)果的擬合優(yōu)度顯著高于普通面板模型，地方財(cái)政對(duì)霧霾污染回應(yīng)性隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平而改變。當(dāng)人均GDP小于2.41時(shí)，回歸系數(shù)顯著為負(fù)，說明地方政府財(cái)政支出安排非但未能體現(xiàn)環(huán)境污染的回應(yīng)性，反而降低節(jié)能環(huán)保支出比例，將更多財(cái)力用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；當(dāng)人均GDP介于2.41和3.01時(shí)，回歸系數(shù)不顯著，表明地方政府財(cái)政預(yù)算安排未考慮霧霾因素；當(dāng)人均GDP介于3.01和3.96時(shí)，地方政府財(cái)政對(duì)霧霾污染的回應(yīng)系數(shù)為1.107，即PM2.5每上升一個(gè)單位，節(jié)能環(huán)保支出比例上升1.107個(gè)百分點(diǎn)；而當(dāng)人均GDP高于3.96時(shí)，地方政府對(duì)霧霾等環(huán)境污染的重視度不斷提升?；貧w系數(shù)由負(fù)到正的變化，驗(yàn)證了地方政府受政治晉升和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制束縛，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較低時(shí)容忍或忽視霧霾等環(huán)境污染的危害性，財(cái)政社會(huì)回應(yīng)性弱甚至不存在，只有當(dāng)人均GDP高于3.01時(shí)，公共財(cái)政預(yù)算安排才注重霧霾等環(huán)境污染的治理問題。其余控制變量方面，人均GDP每提升一個(gè)單位，節(jié)能環(huán)保支出比例上升1.23個(gè)百分點(diǎn)；人均預(yù)算收入(Ln fi)的回歸系數(shù)小于1，說明人均預(yù)算收入增速高于節(jié)能環(huán)保支出增速；二產(chǎn)比重(industry)的回歸系數(shù)顯著且為負(fù)值，即就總樣本而言，二產(chǎn)比重的下滑與節(jié)能環(huán)保支出比例上升相對(duì)應(yīng)。

表3 地方財(cái)政對(duì)霧霾污染回應(yīng)性的門檻回歸結(jié)果

注：*、** 和*** 分別表示在10%、5%和1%水平下顯著；常數(shù)項(xiàng)省略。

2.行政中心樣本模型與非行政中心樣本模型的對(duì)比分析：模型二為雙重門檻面板模型，對(duì)應(yīng)的門檻值分別為3.64和5.14。在三個(gè)區(qū)間中，PM2.5的回歸系數(shù)均顯著為正，說明以直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市為主的樣本中，政府對(duì)霧霾等環(huán)境污染的財(cái)政回應(yīng)性均存在。具體而言，當(dāng)pgdp<3.64時(shí)，回歸系數(shù)α1=1.627；當(dāng)3.64≤pgdp<5.14時(shí)，回歸系數(shù)α2下降為1.519且顯著性降低；當(dāng)pgdp≥5.14時(shí)，回歸系數(shù)α3上升為3.04，即隨著經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展，行政中心城市對(duì)霧霾等環(huán)境污染的重視程度呈“U形”特征。而建立在三重門檻回歸上的模型三反映了非行政中心樣本城市的政府財(cái)政對(duì)霧霾污染的回應(yīng)性，回歸系數(shù)表明，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)，非行政中心城市的政府對(duì)霧霾防治工作由容忍逐漸向加強(qiáng)治理轉(zhuǎn)變，當(dāng)pgdp<3.67時(shí)，PM2.5系數(shù)為負(fù)值；當(dāng)pgdp≥3.67時(shí)，PM2.5系數(shù)轉(zhuǎn)為正值，并且在高經(jīng)濟(jì)水平樣本區(qū)間具有更高值，這可能是地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境雙重事務(wù)中權(quán)衡取舍的結(jié)果。因此，相對(duì)于行政中心城市，在同等經(jīng)濟(jì)實(shí)力條件下，地方政府對(duì)霧霾防治工作的重視度始終較低。這種對(duì)霧霾等環(huán)境污染治理理念上的落差與分權(quán)體制下地方政府官員所面臨的激勵(lì)機(jī)制相關(guān)。行政中心城市受省級(jí)政府和中央相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)重視，存在較強(qiáng)的政治約束力，其環(huán)境信息獲取成本較低，更容易受到來自公眾投訴、上級(jí)監(jiān)管等約束，而政治表達(dá)途徑不暢和監(jiān)管不到位使得地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì)，在觀察到PM2.5等環(huán)境污染指標(biāo)上升時(shí)，不再愿意維持既有的治理資金，放棄環(huán)境污染防治轉(zhuǎn)而投向其它易于提升其政績(jī)水平的指標(biāo)上去，例如增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。即在霧霾治理方面存在政府失靈現(xiàn)象：節(jié)能環(huán)保支出比例未能隨著PM2.5濃度提升而增加。

3.環(huán)保模范城市樣本模型與非模范城市樣本模型的對(duì)比分析：模型四為單一門檻面板模型，對(duì)應(yīng)的門檻值分別為4.21。當(dāng)pgdp<4.21時(shí)，PM2.5對(duì)應(yīng)的系數(shù)α1=1.849；當(dāng)pgdp≥4.21時(shí)，PM2.5對(duì)應(yīng)的系數(shù)α2=1.528。由此說明，“全國(guó)環(huán)境保護(hù)模范城市”稱號(hào)確實(shí)產(chǎn)生了激勵(lì)效果，促使模范城市始終維持財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出水平。α2<α1，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高層次的樣本其對(duì)PM2.5等環(huán)境污染治理投資的比例反而下降，即經(jīng)濟(jì)水平較好的模范城市相對(duì)于較差的模范城市出現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保支出比重隨霧霾污染下降現(xiàn)象。但是，與普通面板回歸系數(shù)1.627相比，非線性回歸的系數(shù)差距并未顯著擴(kuò)大。本文認(rèn)為，其一是經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高的城市，雖然污染促使其提高節(jié)能環(huán)保支出水平，但相對(duì)于其較富有的財(cái)力而言，其支出占比上升幅度相對(duì)較低，從而表現(xiàn)為α2<α1；其二是，處于經(jīng)濟(jì)水平上升過程中的城市與經(jīng)濟(jì)水平較低城市相比，其發(fā)展?jié)摿Ω?，分?quán)下的政府官員對(duì)GDP的追求高于環(huán)境治理。非環(huán)保模范城市樣本回歸結(jié)果如模型五所示，人均GDP三個(gè)門檻值2.30、3.06和4.13將總樣本區(qū)分為四個(gè)區(qū)間，當(dāng)pgdp<3.06時(shí)，兩個(gè)區(qū)間的回歸系數(shù)均為負(fù)值，表現(xiàn)為較低發(fā)展水平條件下非環(huán)保模范城市的政府財(cái)政對(duì)霧霾污染的回應(yīng)性不存在，甚至減少環(huán)保支出占比現(xiàn)象。α1=-0.008，α2=-1.301，即經(jīng)濟(jì)水平提升非但未能使得財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)支出比重上升，反而明顯下降。當(dāng)pgdp≥3.06時(shí)，回歸系數(shù)α3和α4分別為1.007、1.953，即非模范城市在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高時(shí)也會(huì)逐漸加大PM2.5等環(huán)境污染治理投資的比例。

五、穩(wěn)健性檢驗(yàn)

地方政府在霧霾防治中的行為特征除了表現(xiàn)為財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重外，還可以表現(xiàn)為促使全社會(huì)在環(huán)境治理方面的投資，因此，本文采用城市環(huán)境污染治理投資額與GDP的比重作為因變量(yit+1)的替代變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。在進(jìn)行門限回歸顯著性檢驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)方程(1)式進(jìn)行估計(jì)，結(jié)果如下表4所示。穩(wěn)健性回歸結(jié)果表明，核心解釋變量PM2.5在不同樣本類別上的系數(shù)符號(hào)與表3大致相同，擬合優(yōu)度與之對(duì)比也較為合理。模型一中系數(shù)αi保由負(fù)到正不斷上升的轉(zhuǎn)變特征，驗(yàn)證了地方財(cái)政在霧霾污染防治中的社會(huì)回應(yīng)性轉(zhuǎn)變特征；模型二的回歸系數(shù)也是“U形”結(jié)果；模型三未通過三重門檻效應(yīng)檢驗(yàn)，但雙重門檻模型回歸系數(shù)也呈現(xiàn)由負(fù)轉(zhuǎn)正的現(xiàn)象；模型四中的回歸系數(shù)α2>α1，表明環(huán)保模范城市對(duì)霧霾防治工作并未隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而下滑態(tài)勢(shì)；模型五中非模范城市對(duì)霧霾防治工作重視度較低的結(jié)論依然成立。因此，表3中的非線性回歸結(jié)果具有較好的穩(wěn)健性。

表4 模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果

注：*、** 和*** 分別表示在10%、5%和1%水平下顯著；常數(shù)項(xiàng)和控制變量回歸系數(shù)省略。

六、主要研究結(jié)論

本文將在分權(quán)治理框架下，以333個(gè)地級(jí)和4個(gè)直轄市作為總樣本量化分析年均空氣污染指數(shù)(PM2.5)對(duì)地方公共財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的影響，即財(cái)政支出在環(huán)境污染治理領(lǐng)域的回應(yīng)性。在普通最小二乘回歸結(jié)果不顯著的基礎(chǔ)上，采取人均GDP作為門檻變量，構(gòu)建非線性模型分析不同經(jīng)濟(jì)水平區(qū)間內(nèi)的地方政府對(duì)霧霾等環(huán)境污染的財(cái)政回應(yīng)性。并根據(jù)城市區(qū)位特征和功能特征，將其區(qū)分為以省會(huì)城市為主的行政中心樣本和非行政中心樣本、環(huán)保模范城市和非環(huán)保模范城市，對(duì)比分析不同類別城市在霧霾防治方面是否存在門檻效應(yīng)，挖掘政府官員在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平區(qū)間上的霧霾防治行動(dòng)特征。主要結(jié)論包括以下幾點(diǎn)：

第一，就總樣本而言，地方政府節(jié)能環(huán)保支出比例與霧霾污染間不存在顯著的線性關(guān)系。以人均GDP為門檻變量將其劃分為四個(gè)區(qū)間，隨著經(jīng)濟(jì)水平提升，地方官員對(duì)霧霾防治工作的態(tài)度經(jīng)歷了容忍、忽視、關(guān)注和重視四種特征。人均GDP小于2.41時(shí)，地方政府財(cái)政支出安排非但未能體現(xiàn)環(huán)境污染的回應(yīng)性，反而降低節(jié)能環(huán)保支出比例，將更多財(cái)力用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；只有當(dāng)人均GDP大于3.01時(shí)，公共財(cái)政預(yù)算安排才注重霧霾等環(huán)境污染的治理問題。

第二，就政治地位劃分而言，行政中心樣本城市和非行政中心樣本城市的財(cái)政在霧霾污染方面的回應(yīng)性也不是線性關(guān)系。雙重門限回歸結(jié)果表明行政中心樣本城市政府對(duì)霧霾等環(huán)境污染的財(cái)政回應(yīng)性始終存在且隨著區(qū)間變化而呈“U形”特征。非行政中心樣本城市的公共財(cái)政對(duì)霧霾污染的回歸系數(shù)隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)由負(fù)轉(zhuǎn)正，即財(cái)政回應(yīng)性逐漸顯性，表明分權(quán)下的地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境雙重事務(wù)中隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力變化而不斷權(quán)衡取舍。然而，相對(duì)于行政中心城市，在同等經(jīng)濟(jì)實(shí)力條件下，地方政府對(duì)霧霾防治工作的重視度始終較低，存在政府失靈現(xiàn)象。

第三，根據(jù)城市功能劃分而言，環(huán)境模范城市的財(cái)政對(duì)霧霾污染的回應(yīng)性存在線性關(guān)系，人均GDP對(duì)其干擾性較低，非環(huán)保模范城市則不存在線性關(guān)系。建立在單一門檻面板模型上的環(huán)保模范城市受“全國(guó)環(huán)境保護(hù)模范城市”稱號(hào)激勵(lì)，始終存在維持財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出水平。但是，經(jīng)濟(jì)水平較好模范城市相對(duì)于較差模范城市出現(xiàn)了節(jié)能環(huán)保支出比重隨霧霾污染下降現(xiàn)象。非環(huán)保模范城市的財(cái)政回應(yīng)性在人均GDP小于3.06時(shí)，經(jīng)濟(jì)水平提升非但未能使得財(cái)政用于環(huán)境保護(hù)支出比重上升，反而明顯下降；只有當(dāng)人均GDP大于3.06時(shí)，非環(huán)保模范城市才會(huì)逐漸加大PM2.5等環(huán)境污染治理投資的比例。

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