新時代高校內(nèi)部審計的現(xiàn)狀及對策研究

黃宏杰

【摘 要】 黨中央、國務(wù)院高度重視審計工作，習近平總書記、李克強總理多次對審計工作做出重要批示、指示。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，方案稱：為更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用，組建中央審計委員會。教育審計工作是國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，也是推動完善教育治理的重要力量。同時我們清醒地看到，高校內(nèi)部審計工作面臨許多新問題。文章分析了江蘇省屬高校內(nèi)部審計在組織領(lǐng)導、工作機制、制度建設(shè)、服務(wù)手段、隊伍建設(shè)等方面存在的問題，并就新時代高校內(nèi)部審計如何開展提出了合理化建議，從而促進提升教育審計工作水平，更好地服務(wù)教育事業(yè)科學發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 國家審計; 高校審計; 審計現(xiàn)狀

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2018）24-0130-05

黨的十九大以后我國進入了嶄新的時代，審計地位明顯提高。目前，我國黨和國家監(jiān)督體系由審計、紀委、監(jiān)察組成。中央審計委員會第一次會議對審計的定位是：“審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。”中央審計委員會主任為習近平，副主任為李克強和趙樂際。

一、背景

（一）國家審計是國家治理大系統(tǒng)中一個內(nèi)生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的基石和重要保障

黨中央從頂層設(shè)計的層面，對審計監(jiān)督作出明確的制度安排。黨的十八屆四中全會把審計監(jiān)督作為權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要組成部分，要求“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關(guān)對下級審計機關(guān)的領(lǐng)導。探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理。推進審計職業(yè)化建設(shè)”。

特別是黨的十九屆三中全會明確提出組建中央審計委員會。中央審計委員會的組建對審計工作提出了明確要求，在保障了審計監(jiān)督科學性和獨立性的同時，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)審計職能強化后的各類監(jiān)督工作，進一步提高審計監(jiān)督的專業(yè)性和全面性，促進審計全覆蓋的推進。明確了當前和今后一個時期審計工作的主要任務(wù)，為更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用提供了重要依據(jù)和可靠保障。

“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用?！绷暯娇倳?018年5月23日主持召開中央審計委員會第一次會議，審議通過了《中央審計委員會工作規(guī)則》等文件，并發(fā)表重要講話。深刻闡述了審計工作的重要作用，就進一步改進審計監(jiān)督、深化制度改革、加強自身建設(shè)做出具體部署，為審計事業(yè)發(fā)展注入了思想和行動的力量。習近平指出，要深化審計制度改革，解放思想、與時俱進，創(chuàng)新審計理念，及時揭示和反映經(jīng)濟社會各領(lǐng)域的新情況、新問題、新趨勢。要堅持科技強審，加強審計信息化建設(shè)。要加大審計工作的審計力度，深化上級相關(guān)部門對下級相關(guān)部門的監(jiān)管與領(lǐng)導，加快形成審計工作全國一盤棋。要加強對內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。

（二）新時代將高校內(nèi)部審計定位在大學治理的高度

教育是立國之本、強國之基，承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新、國際交流合作等重要職能。教育審計工作是國家審計監(jiān)督體系的重要組成部分，也是推動完善教育治理的重要力量。黨的十八大以后強調(diào)“完善學校的權(quán)力約束體系與內(nèi)部管理體制的重要途徑之一便是強化內(nèi)部審計?！薄督逃筷P(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）于2015年2月9日出臺，該文件提到：“在高校內(nèi)部管理中，優(yōu)化監(jiān)管過程、規(guī)范權(quán)力的運行、提升資源的利用率等都可以通過加強內(nèi)部審計工作來得到顯著的改善。因而學校應(yīng)對審計工作予以高度重視，這對高校的長遠發(fā)展也具有極大的促進作用”。

《中共教育部黨組關(guān)于落實黨風廉政建設(shè)主體責任的實施意見》于2014年6月3日出臺，其中第三條第二款規(guī)定：“巡視監(jiān)督、紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督等部門應(yīng)充分發(fā)揮其職能，以促進強大的監(jiān)督凝聚力的形成?！薄秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》要求：“加強內(nèi)部審計，強化審計結(jié)果運用。”《教育部2018年工作要點》第一條規(guī)定：“落實黨政主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計‘黨政同審全覆蓋。”

2016年以來，一年多時間里連續(xù)出臺了多個高校審計法規(guī)：2016年3月21日，《中共教育部黨組2016年黨風廉政建設(shè)工作要點》（第七條規(guī)定：“出臺教育部經(jīng)濟責任審計規(guī)定”）;2016年3月24日，《教育部關(guān)于印發(fā)〈教育部經(jīng)濟責任審計規(guī)定〉的通知》（教財〔2016〕2號）;2016年12月6日，《教育部關(guān)于加強直屬高校建設(shè)工程管理審計的意見》（教財〔2016〕11號）;2017年8月8日，《教育部經(jīng)濟責任審計整改工作辦法》（教財〔2017〕3號）;2017年12月29日，《教育部關(guān)于推進直屬高等學校內(nèi)部審計信息化建設(shè)的意見》（教財〔2017〕10號）等。

（三）審計署和中國注冊會計師協(xié)會等也十分重視內(nèi)部審計工作

2014年1月16日，審計署第五次發(fā)布了關(guān)于《內(nèi)部審計工作規(guī)定（征求意見稿）》;2016年2月5日，《審計署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責的意見》（審政研發(fā)〔2016〕20號）;2018年1月12日審計署發(fā)布了《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，內(nèi)部審計職責范圍的拓展，在原來的基礎(chǔ)上增加了內(nèi)部控制與風險管理，也指出了新時代下內(nèi)部審計應(yīng)該履行國有經(jīng)濟規(guī)范發(fā)展、防范風險和提質(zhì)增效的具體職責，內(nèi)部審計職能由監(jiān)督評價向服務(wù)建議轉(zhuǎn)變，增加了內(nèi)部審計促進被審計單位完善治理的目標。2014年12月9日，中國注冊會計師協(xié)會印發(fā)了《高等學校財務(wù)報表審計指引》（中注〔2014〕71號）。

在“十二五”規(guī)劃中，累計有四次提到了與審計相關(guān)的工作。在“十三五”期間，審計工作得到了政府部門的高度關(guān)注，五年規(guī)劃中則有十二次提及到審計工作[1]?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》中提出了今后的審計工作的目標要求：預計到2020年，具有中國特色的現(xiàn)代化審計監(jiān)督機制初步形成，且與國家的治理體系相配合，共同為中國的改革發(fā)展、經(jīng)濟安全、廉政建設(shè)、依法治國等工作做出貢獻?？梢钥闯?，自黨的十八大以來，國家對高校審計工作的重視程度已達到了空前狀態(tài)，這也為高校內(nèi)部審計工作帶來了前所未有的發(fā)展機遇，與此同時，一系列的挑戰(zhàn)也與之隨行。

二、新時代高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀

（一）審計機構(gòu)設(shè)置不合理，影響其獨立性、權(quán)威性

2013—2015年江蘇部分省屬高校內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置[2]如圖1。

本次統(tǒng)計了江蘇56所省屬高校2013—2015年內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置情況。從圖1可以看出：2013年內(nèi)部審計機構(gòu)單獨設(shè)置的占57%，2014年內(nèi)部審計機構(gòu)單獨設(shè)置的占66%，2015年內(nèi)部審計機構(gòu)設(shè)置情況同2014年。未獨立設(shè)置的內(nèi)審機構(gòu)一般都與紀委、監(jiān)察部門合署辦公。這嚴重影響了內(nèi)部審計的獨立性發(fā)揮，存在紀委監(jiān)察功能強化，而審計功能弱化[3]。大多數(shù)合署辦公的部門領(lǐng)導一般由有黨委部門工作經(jīng)驗的人擔任，但對內(nèi)部審計方面的業(yè)務(wù)不太熟悉，這影響了審計工作的正常進行。

（二）內(nèi)部審計人員整體素質(zhì)不高

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的高校雖然設(shè)置了內(nèi)部審計部門，但審計人員一般是由財務(wù)、資產(chǎn)部門轉(zhuǎn)崗人員，專業(yè)的審計人員很少。新時代科技進步日新月異、知識創(chuàng)新空前加快、綜合實力競爭日趨激烈[4]。如何適應(yīng)新的形勢任務(wù)和要求，造就一支高素質(zhì)內(nèi)部審計干部隊伍是我們始終追求的目標。要想充分發(fā)揮審計監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”的作用，需要充分認識到審計是一個系統(tǒng)過程。審計人員的培訓、科研創(chuàng)新及問題研究尤為重要。

由圖2可知，江蘇56所省屬高校2013—2015年內(nèi)審人員培訓情況，2013年江蘇省部分高校內(nèi)審人員參加培訓的比例為57%，未參加培訓的人員比例為43%;從圖3可知，2014年江蘇省部分高校內(nèi)審人員參加培訓的比例為69%，未參加培訓的人員比例為31%。

由圖4可以看出：2013—2015年江蘇56所省屬高校內(nèi)審人員科研立項和發(fā)表論文比較情況，從整體看數(shù)量還是偏低的。

（三）管理審計發(fā)展較晚，仍然處在初級階段

在審計理論的相關(guān)研究和操作過程中，不難發(fā)現(xiàn)，高校內(nèi)部審計存在分類較多的怪象。例如：內(nèi)部控制審計、財務(wù)收支審計、基建工程審計、預決算審計、效益審計、專項資金審計、經(jīng)濟責任審計等，大多是高校內(nèi)部審計工作的基本內(nèi)容。通過對高校內(nèi)部審計的研究，發(fā)現(xiàn)可將其分為兩種，即管理審計和財務(wù)審計。管理審計通常包含內(nèi)部管控審計、經(jīng)濟責任審計、內(nèi)部治理審計、專項審計、績效方面的審計等;財務(wù)審計主要有，基建工程審計、預決算審計、專項資金、收支審計等。

從圖5中可以看出，2013—2015年江蘇省56所省屬高校開展的審計項目大部分還停留在原始的財務(wù)審計階段，管理審計開展的很少，還不到總開展項目的20%。

（四）審計手段比較落后，內(nèi)部審計時效性差

本次通過對江蘇2013—2015年56所省屬高校統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在實際開展項目審計工作中，運用信息技術(shù)和計算機輔助審計技術(shù)的高校只占5%，絕大多數(shù)高校還是采用傳統(tǒng)的手工審計模式。傳統(tǒng)的手工審計模式嚴重影響了審計的工作效率和審計質(zhì)量，同時給我們的審計工作帶來風險[5]，也不利于審計數(shù)據(jù)的共享，無法建立高校內(nèi)部審計人員信息交流的平臺?，F(xiàn)在是“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)時代，原國家審計署署長李金華曾經(jīng)說過：“如果審計人員不學計算機，將失去審計資格?！?/p>

（五）內(nèi)審人員職業(yè)規(guī)劃不明確

內(nèi)部審計人員在高校內(nèi)部具有相對獨立性，職業(yè)發(fā)展比較單一，轉(zhuǎn)崗具有限制性。內(nèi)部審計人員的繼續(xù)教育、職稱評定存在不合理性。根據(jù)對江蘇省2013—2015年56所省屬高校財務(wù)人員和審計人員職稱評定調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校財務(wù)人員評定副高比審計人員評定副高從流程、手續(xù)及比例來說容易得多。而且，高校財務(wù)人員在“十一五”期間就開始正高的評定，而對于內(nèi)審人員來說，只在審計署《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提到“專業(yè)技術(shù)資格的設(shè)立，如正高級審計等。同時，在崗位責任和保障方面設(shè)置追責機制”。而目前對于正高級審計專業(yè)技術(shù)資格的評定還沒有實質(zhì)性的推進，這將嚴重挫傷高校內(nèi)審人員的工作積極性，制約高校內(nèi)部審計工作的發(fā)展。

（六）審計結(jié)果運用不充分

江蘇省教育廳2014年制定了《關(guān)于加強教育內(nèi)部審計整改工作的意見》，《關(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》是2015年由教育部制定的，兩個文件中對于審計結(jié)果的運用都提出了具體要求，但在對江蘇省2013—2015年56所省屬高校調(diào)查發(fā)現(xiàn)：內(nèi)部審計的重點往往在于發(fā)現(xiàn)問題，而忽視了怎樣來解決問題，以及怎樣來預防問題的重復發(fā)生，從而導致整改落實不到位、結(jié)果運用不到位，達不到加強和規(guī)范管理的目的。有的高校還存在屢審屢犯的現(xiàn)象，影響了內(nèi)部審計工作的成效。

三、解決新時代高校內(nèi)部審計存在問題的建議

（一）建立健全內(nèi)部審計架構(gòu)，從根本上確保審計工作的獨立性

《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號——高校內(nèi)部審計》中明確審計監(jiān)督權(quán)是其獨立性的基本原則之一。同時，文件第三條提到高校設(shè)置獨立內(nèi)部審計機構(gòu)的條件是：規(guī)模較大，年收入超過五億元人民幣、教職工人數(shù)超過三千人。江蘇省人民政府第88號令《江蘇省內(nèi)部審計工作規(guī)定》要求，“使用和管理社會公共資金或政府性資金，數(shù)額較大的，或隸屬于較多事業(yè)單位的，應(yīng)當設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)”。審計署《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“要對機關(guān)內(nèi)部審計結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化整合，達到資源合理科學配置的目的，從而在根本上建立并健全審計工作，使之依法進行規(guī)范化操作運行?！币虼?，要切實保障內(nèi)部審計機構(gòu)依法獨立開展工作，不受干涉、不受干擾。管理財政資金較多的省屬本科高校和省轄市教育行政部門，應(yīng)當單獨設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)?，F(xiàn)在一所本科高校，全年運行費用都在10億元以上，所以本科院校應(yīng)該單獨設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，有條件的?？茖W校也要設(shè)立獨立審計機構(gòu)。

（二）積極推進管理審計工作

管理審計，尤其是高校管理審計，已成為審計的新領(lǐng)域?！吨袊鴥?nèi)部審計協(xié)會2011至2015年工作規(guī)劃》中提出“以風險控制為主線，以預防和治理風險為根本目標，建立并實現(xiàn)穩(wěn)步增值為基礎(chǔ)的現(xiàn)代內(nèi)部審計模式”。以上審計，是將管理審計為主導，以財務(wù)審計為輔助的新型審計模式?！督逃筷P(guān)于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》（教財〔2015〕2號）于2015年2月9日頒布實施，其主要內(nèi)容有：“內(nèi)部審計范圍不斷拓寬，為改革和發(fā)展提供更好服務(wù)”;“管理審計進行強化預算，針對性地提高資金有效利用率”;“進一步拓展和深化經(jīng)濟活動過程中的責任審計，全員參與，做到盡其職，盡其責”;“有效控制和推動內(nèi)部審計工作，強化風險防范與應(yīng)急處理”;“審計工作應(yīng)重點突出，強化資產(chǎn)安全與維護工作”。2018年1月12日，審計署發(fā)布了新修訂的《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，明確內(nèi)部審計職責范圍，共涉及財政財務(wù)收支審計、內(nèi)部管理領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計等12項職能，進一步提到了管理審計的內(nèi)容。江蘇省教育廳原廳長沈健同志在全省教育審計工作會議上曾提出“財務(wù)管理與財務(wù)審計工作，要不斷滲透，積極結(jié)合二者的優(yōu)勢，改變舊有的財務(wù)審計為主導的審核審計方式，并改善內(nèi)部風險和績效評審運作機制，促進各項管理目標的實現(xiàn)和資金安全”。

（三）加強內(nèi)部審計結(jié)果的運用

對審計結(jié)果予以科學利用，有利于充分體現(xiàn)內(nèi)部審計的重要地位，對發(fā)揮其強大功能也具有十分重要的意義。在審計署第11號令《關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》中，對審計結(jié)果的利用亦做了明確規(guī)定。一方面，單位內(nèi)部應(yīng)加強并不斷發(fā)展完善內(nèi)部審計優(yōu)化運作機制、內(nèi)部審計與其他內(nèi)部監(jiān)督力量協(xié)作配合機制、重大違紀違法問題線索移送機制等，并將內(nèi)部審計過程中的最終結(jié)果作為干部專業(yè)知識考核、業(yè)績考核、升遷、任免的基本依據(jù)。另一方面，審計機關(guān)應(yīng)加強內(nèi)部審計結(jié)果運用，在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應(yīng)當有效利用內(nèi)部審計力量和成果。同時指出，為有效推動審計發(fā)現(xiàn)問題的整改，內(nèi)部審計要加強后續(xù)審計，監(jiān)督整改效果，并將整改效果作為審計報告的一部分，或單獨出具后續(xù)審計報告。逐步推進結(jié)果公開[6]。高校內(nèi)審機構(gòu)要按照積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序的原則，將審計整改結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報。高校專項審計項目可以《審計結(jié)果公告》形式向社會公開，接受社會公眾和廣大教職工的監(jiān)督。

（四）不斷推進內(nèi)審隊伍的建設(shè)

做好高校內(nèi)部審計工作，關(guān)鍵要有一支素質(zhì)高、能力強、紀律嚴的審計隊伍。高校要配備與內(nèi)部審計工作要求相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)嫻熟的財經(jīng)、管理、法律、建設(shè)工程等方面專職審計人員。要保持內(nèi)部審計人員的相對穩(wěn)定，要完善并積極展開相關(guān)的專業(yè)知識技能培訓，實施再教育制度，在提升專業(yè)技能水平的前提下，不斷提升審計人員的職業(yè)素養(yǎng)，從而提升其綜合職業(yè)水平[7]。教育主管部門和內(nèi)審主管部門要關(guān)心審計人員在職業(yè)道路上的發(fā)展情況，積極支持在職審計人員參與更高水平的專業(yè)知識學習和職業(yè)資格考試認證，更好地推進審計職業(yè)人員進行正高級職稱評聘。

（五）堅持科技強審，加強審計信息化建設(shè)

改變過去傳統(tǒng)的手工審計模式，運用信息技術(shù)和計算機輔助審計技術(shù)，實現(xiàn)內(nèi)部審計方法和技術(shù)的創(chuàng)新。運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)，建立審計數(shù)據(jù)庫平臺，實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)共享共用，提高內(nèi)部審計的時效性[8]。2018年3月30日，審計署召開“金審工程”三期建設(shè)推進培訓會，胡澤君審計長在會上做了題為“堅持科技強審之路、扎實推進金審工程，以信息化推動新時代審計事業(yè)新發(fā)展”的講話。胡澤君強調(diào)，要充分認識加強信息化建設(shè)對新時代審計事業(yè)發(fā)展的重要性和緊迫性。加強信息化建設(shè)是審計實踐探索的成功經(jīng)驗，推動審計信息化建設(shè)再上新臺階，著力提升大數(shù)據(jù)審計能力，為更好地履行審計監(jiān)督職責提供堅強保障，是適應(yīng)時代發(fā)展的必然選擇，是實現(xiàn)審計全覆蓋的必由之路。特別是要落實好黨中央、國務(wù)院關(guān)于實行審計全覆蓋的要求，加快審計信息化建設(shè)顯得尤為迫切。

四、結(jié)語

目前國家已進入新時代，審計地位明顯得到了提升，對高校內(nèi)部審計提出了更高要求。但由于目前高校內(nèi)部審計工作在機構(gòu)設(shè)置、人員整體素質(zhì)、管理審計發(fā)展、審計手段及審計結(jié)果運用等方面存在問題，作為高校內(nèi)部審計工作者，我們要正視目前高校內(nèi)部審計現(xiàn)狀，建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)、積極推進管理審計工作、加強審計結(jié)果運用、推進審計隊伍建設(shè)和加快審計信息化建設(shè)，不斷豐富高校審計的實踐經(jīng)驗，充分發(fā)揮監(jiān)督、評價和建議職能，共同提升高校內(nèi)部審計工作水平，完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和健全權(quán)力約束機制，促進高?？茖W發(fā)展。

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