農(nóng)地流轉(zhuǎn)背景下的農(nóng)用地質(zhì)量保護問題調(diào)查

鄭東升+唐運詩+王樹恒+馬志成+依加提?依合拉斯

摘 要 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一方面推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)模化和現(xiàn)代化，提高了土地利用效率，在另一方面也對農(nóng)地質(zhì)量產(chǎn)生了一些負外部性。通過走訪調(diào)研和信息數(shù)據(jù)采集，探尋農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中影響農(nóng)地質(zhì)量的主要因素，并提出合理的建議。調(diào)研結(jié)果表明：農(nóng)戶農(nóng)地承包期的長短和相關(guān)的政策是影響農(nóng)地質(zhì)量的主要因素，農(nóng)戶自身農(nóng)地保護意識、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的完善程度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也會對農(nóng)地質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地質(zhì)量；誘因

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.33.051

在現(xiàn)行政策缺乏有效約束的情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的承包戶存在著以犧牲農(nóng)地質(zhì)量為代價來謀求最大利益的動機。承包方耕作的選擇有兩個階段：一是在承包前期對農(nóng)地多采取較為合理的耕作方式，二是在承包后期對農(nóng)地多采取掠奪性的耕作方式。二者轉(zhuǎn)換點的選擇是受到了不同耕作方式下土地收益及回報率的約束。如何降低外部成本、提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的效率，如何提高農(nóng)戶對農(nóng)地質(zhì)量的保護意識、實現(xiàn)農(nóng)地的可持續(xù)利用，政府需要怎樣完善相關(guān)制度、搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺、引導和監(jiān)督農(nóng)戶正確合理的利用土地，是此次研究的重點。

1 研究區(qū)概況

2007年，新疆參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地總面積為

89 254 hm2，占農(nóng)地總面積的4.79%；2016年，參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)地總面積為406 825 hm2，占農(nóng)地總面積的14.98%，10年間農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積增加了2倍。農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，但隨之而來的是農(nóng)業(yè)面污染嚴重，農(nóng)地質(zhì)量下降。據(jù)統(tǒng)計，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的最為快速的這10年間，新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的農(nóng)藥使用總量由1998年的12 412 t增至2011年的193 40 t，增幅55.81%；化肥施用量由2000年的79.151 04 t

增至2011年的183.79104t，增幅達132%。新疆地膜覆蓋面積由1 241 138 hm2增至2 422 718 hm2，12年間用量增加了1.08倍。隨著農(nóng)藥、化肥和地膜的使用量增大并由于利用效率低、投入結(jié)構(gòu)不合理，從而引發(fā)了農(nóng)地質(zhì)量保護問題。（數(shù)據(jù)來源：新疆政府年鑒）

奎屯市和瑪納斯是天山北坡經(jīng)濟帶的重要節(jié)點，截至2016年，瑪納斯縣通過各類合作社及家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)土地1.46萬hm2，占全縣總農(nóng)地面積的20%以上，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達到24.93%；奎屯市農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積2.02萬hm2，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率達到25.14%，流轉(zhuǎn)率較高，具有代表性，故將奎屯市和瑪納斯作為本次主要調(diào)查對象。

2 調(diào)研內(nèi)容

2.1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象的調(diào)查

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)對象、不同農(nóng)戶農(nóng)地保護意識、有機肥使用和地膜清理頻率和農(nóng)地輪作休耕情況和農(nóng)戶4個方面進行調(diào)研。本次調(diào)查共發(fā)放問卷100份，實際回收的有效問卷為95份，有效率為95.00%，其中自家地農(nóng)戶25份，承包地農(nóng)戶70份。

調(diào)查結(jié)果：農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的幾個主要對象主要為當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶、當?shù)厣a(chǎn)大戶、當?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)、外地客商。其中，轉(zhuǎn)包方轉(zhuǎn)包給當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的情況占總數(shù)的74.67%，轉(zhuǎn)包給當?shù)厣a(chǎn)大戶的情況占總數(shù)的16.00%，轉(zhuǎn)包給當?shù)剞r(nóng)業(yè)企業(yè)的情況為5.33%，轉(zhuǎn)包給外地客商的情況占總數(shù)的4.00%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)都是轉(zhuǎn)包給與農(nóng)地發(fā)包方關(guān)系比較密切的親戚朋友鄰居即當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶。

2.2 農(nóng)戶地膜清理和有機肥使用調(diào)查

在生產(chǎn)活動中，農(nóng)戶會以自身利益的得失做出最符合自身利益的選擇。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，承包方農(nóng)戶地膜清理、有機肥使用的頻率和承包時間呈現(xiàn)正相關(guān)，當農(nóng)戶的承包期較短時，地膜負面效應(yīng)產(chǎn)生在其承包期限之外，一般不會對地膜進行有效清理；有機肥效果的顯現(xiàn)又是一個長期的過程，可能出現(xiàn)投入成果被他人獲得的情況，因此短期承包戶農(nóng)戶不會為保持土地肥力而適時增加有機肥。

2.3 農(nóng)戶農(nóng)地輪作與休耕情況調(diào)查

在輪作調(diào)查中，承包地70戶農(nóng)戶中，有18戶實行耕地輪作，輪作比例24.00%；自家地農(nóng)戶25戶中，有22戶進行耕地輪作，輪作比例88.00%。自家地農(nóng)戶輪作頻率高于承包地農(nóng)戶。

在休耕調(diào)查中，承包地農(nóng)戶基本沒有進行過休耕，自家地農(nóng)戶有32.00%進行了休耕，自家地農(nóng)戶休耕比例高于承包地農(nóng)戶，自家地農(nóng)戶更注重土地的質(zhì)量保護。

2.4 農(nóng)戶農(nóng)地保護意識調(diào)查

問卷分別從農(nóng)戶是否愿意在有補助的情況下增加綠色農(nóng)藥化肥使用量、是否為了利益而增加化肥農(nóng)藥的使用量2個方面進行調(diào)查。承包地農(nóng)戶中，愿意在有補助的情況下增加綠色農(nóng)藥化肥使用量的有12戶，占承包地農(nóng)戶總數(shù)的17.10%，自家地農(nóng)戶中愿意在有補助的情況下增加綠色農(nóng)藥化肥使用量的有10戶，占自家地農(nóng)戶的40.00%，說明自家地農(nóng)戶更深刻的認識到農(nóng)藥化肥等的副作用；為了利益而大量施用化肥農(nóng)藥的承包地農(nóng)戶為52人，占承包地農(nóng)戶總數(shù)的74.30%，自家地農(nóng)戶為10人，占自家地農(nóng)戶總數(shù)的40.00%。

2.5 小結(jié)

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶認為農(nóng)地在承包給別人的情況下，自己就不再具有責任和義務(wù)去管理農(nóng)地，只收取每年的農(nóng)地租賃費用，即使在收回了轉(zhuǎn)包出的農(nóng)地之后，這些農(nóng)戶也不會對其進行整理養(yǎng)護，而是將土地進行撂荒。還有一些農(nóng)戶認為，土地可以通過自我恢復來消除這些負面影響，經(jīng)過幾年之后再將農(nóng)地轉(zhuǎn)包出去。承包地農(nóng)戶在耕種土地時很少進行休耕，高強度的使用農(nóng)地，直到承包期結(jié)束，然后再去承包其他人的農(nóng)地。承包地農(nóng)戶受利益驅(qū)使，不會考慮所種植的農(nóng)作物與自己所承包的農(nóng)地的適宜性，一般種植收益較高的經(jīng)濟作物。

農(nóng)戶的環(huán)保意識的不足加重了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的污染[1]。在個人利益和公眾利益選擇中，農(nóng)戶往往為自身利益而忽視公眾利益。一般農(nóng)戶發(fā)展高投入高污染的黑色農(nóng)業(yè)，而農(nóng)地污染的顯現(xiàn)是一個長期而緩慢的過程，這種經(jīng)營方式是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的生產(chǎn)方式產(chǎn)生的負面結(jié)果，最終由社會承擔。endprint

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)問題的原因

3.1 缺乏有效的流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)信息交流

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是通過村組織安排或者是農(nóng)戶私下協(xié)商進行流轉(zhuǎn)，并沒有比較正規(guī)的流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)，流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的信息不完全，農(nóng)戶無法找到合適的流轉(zhuǎn)對象。由于沒有合適有效的第三方機構(gòu)或者第三方證明人，在流轉(zhuǎn)時所簽訂合同的合理性與合法性得不到完全的保證。農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)土地過于隨意，多為熟人朋友之間進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，雙方農(nóng)戶在制定合同條款時無法在合同上過多的對承成包方進行農(nóng)地質(zhì)量要求的約束，出現(xiàn)掠奪性耕作，在一定程度上導致了土地利用效率的降低[2]。

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)碎片化，導致農(nóng)地利用效率低下

農(nóng)民自發(fā)型農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能有效克服農(nóng)地細碎化，農(nóng)地利用效率低下[3]。據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，大多數(shù)的流轉(zhuǎn)情況都是轉(zhuǎn)包給當?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶，這造成了土地流轉(zhuǎn)的碎片化，農(nóng)業(yè)勞動力和機械生產(chǎn)效率降低，造成人力物力的浪費，阻礙了規(guī)?；耐恋亟?jīng)營，從而增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，降低了農(nóng)地生產(chǎn)率。

3.3 制度不完善，監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)察手段較為落后，監(jiān)察手段較為單一

在對有關(guān)監(jiān)督部門的采訪中了解到，監(jiān)督部門對于農(nóng)地的質(zhì)量保護問題十分重視，但在這方面監(jiān)督部門缺乏明確的法律法規(guī)和獎懲措施。如《農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)法規(guī)制定了一些相關(guān)要求，但實際操作過程中十分困難，如如何監(jiān)控、監(jiān)控周期多長、監(jiān)控費用來源等問題[4]。監(jiān)督保護農(nóng)地質(zhì)量的手段和措施比較落后，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有一些有關(guān)土地監(jiān)測的應(yīng)用軟件已經(jīng)投入使用，但由于普及率比較低，主要還是依靠定時派遣工作人員到現(xiàn)場進行實地檢查，查看有無破壞農(nóng)地質(zhì)量的行為發(fā)生。這種單純依靠人力的措施不僅效率低下，而且無法做到有效全面的監(jiān)管全部農(nóng)地。

4 對策與建議

4.1 建立健全流轉(zhuǎn)市場，完善交易平臺，暢通信息渠道

成立各級農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，依托農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息庫和流轉(zhuǎn)信息平臺等第三方中介管理機構(gòu)，及時發(fā)布農(nóng)地的流轉(zhuǎn)信息。成立區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級流轉(zhuǎn)糾紛仲裁委員會，積極妥善調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛。建立農(nóng)用地土地評估機構(gòu)，開展農(nóng)地分等定級和價格評估工作，客觀公正評估農(nóng)地等級和市場，為流轉(zhuǎn)雙方的公平交易和政府加強農(nóng)地的管理提供科學依據(jù)。

4.5 積極鼓勵引導農(nóng)戶，加強保護農(nóng)地質(zhì)量的意識

首先，向農(nóng)戶說明農(nóng)地質(zhì)量的保護和國家的相關(guān)政策同農(nóng)戶所關(guān)心的經(jīng)濟效益之間的關(guān)系，使農(nóng)戶明白，保護農(nóng)地質(zhì)量不僅有利于自身的長期經(jīng)濟收益，也是國家推行綠色農(nóng)業(yè)所必須的要求。其次，相關(guān)機構(gòu)明確有關(guān)農(nóng)地質(zhì)量保護的法律法規(guī)和獎懲制度，組織安排一些意識薄弱的農(nóng)戶進行學習對做的好的農(nóng)戶進行優(yōu)惠補貼獎勵。最后，調(diào)動公眾積極性，積極鼓勵公眾參與農(nóng)地污染保護。為保護農(nóng)地相關(guān)利益者的權(quán)益在農(nóng)地污染防治過程中，制定公眾參與制度，不僅能調(diào)動公眾參與農(nóng)地污染防治的積極性，還能充分發(fā)揮公眾對相關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行的監(jiān)督作用[5]。通過宣講這些相關(guān)制度和知識，以及相關(guān)的獎懲措施，引導農(nóng)戶形成這種保護農(nóng)地質(zhì)量的概念。

4.3 建立健全機制

首先，確立農(nóng)地流轉(zhuǎn)地具體范圍、原則、規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法。其次，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導、簽證、仲裁制度。再次，建立流轉(zhuǎn)農(nóng)地的檔案，重點對出讓方的農(nóng)地情況基本條件和受讓方的農(nóng)地需求情況進行登記造冊，促進農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)。最后，政府對農(nóng)業(yè)面源污染管控的相關(guān)措施也將對種植農(nóng)戶的行為有約束。這幾方面的政策對農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生不同程度的影響[6]。

4.4 加強相關(guān)監(jiān)督部門技術(shù)監(jiān)察手段

加大專業(yè)監(jiān)測軟件的普及率，不僅僅是省市級別的監(jiān)督部門擁有這些監(jiān)測軟件，也要擴展普及到一些級別低但卻處在一線工作崗位上的工作單位，這樣可以使一線的監(jiān)督部門及時發(fā)現(xiàn)問題，快速解決問題。其次，優(yōu)化相關(guān)監(jiān)測軟件的操作流程以及配置要求，降低對工作人員的使用要求，使其可以更加方便快捷的被工作人員使用。

4.5 發(fā)展多元化的監(jiān)察方式

將技術(shù)手段和人力勘查的方法相結(jié)合，利用技術(shù)方面上及時快速的信息反饋、涵蓋范圍面積廣等優(yōu)點和人力勘查的真實無誤性等優(yōu)點，以及發(fā)動農(nóng)戶自身相互監(jiān)督等，來形成一種立體多元的監(jiān)察方式。

參考文獻

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[J]經(jīng)濟學家，2016（8）：81-87.

（責任編輯：趙中正）endprint