“放管服”改革推動(dòng)下東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設(shè)問(wèn)題芻議

摘 要：“放管服”改革是深化行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而一個(gè)地方營(yíng)商環(huán)境的好壞正是“放管服”改革效果的體現(xiàn)。經(jīng)過(guò)多年的努力，東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)雖已取得了一定的成效，但在政務(wù)環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境、法治環(huán)境建設(shè)等方面仍存在一些問(wèn)題。因此，在“放管服”改革推動(dòng)下，進(jìn)一步優(yōu)化東北老工業(yè)基地軟環(huán)境已成為各級(jí)政府十分重視的問(wèn)題。本文從打造服務(wù)高效的政務(wù)環(huán)境、營(yíng)造公平開放的市場(chǎng)環(huán)境和公平正義的法治環(huán)境等方面提出建議，以期為營(yíng)造良好的發(fā)展軟環(huán)境和推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地新一輪振興發(fā)展有所裨益。

關(guān) 鍵 詞：放管服；東北老工業(yè)基地；軟環(huán)境建設(shè)

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）11-0007-07

收稿日期：2017-09-02

作者簡(jiǎn)介：武文莉（1971—），女，吉林公主嶺人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學(xué)院）公共管理教研部副主任，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檎卫砼c財(cái)政體制。

基金項(xiàng)目：本文系中共吉林省委黨校2017年校一般課題“基于吉林省新一輪振興發(fā)展的軟環(huán)境優(yōu)化策略研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2017yb0007。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)深入推進(jìn)“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，從中央到地方，大力取消和下放行政審批事項(xiàng)，不斷加大事中事后監(jiān)管力度，努力提升公共服務(wù)水平。這一系列舉措在很大程度上為企業(yè)“松了綁”，為群眾“解了絆”，為市場(chǎng)“騰了位”，極大地激發(fā)了市場(chǎng)的活力。[1]在東北老工業(yè)基地新一輪振興發(fā)展進(jìn)程中，各省、市、縣在著力抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更加注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐要素，其中，軟環(huán)境建設(shè)就是一項(xiàng)重要舉措。而減少審批事項(xiàng)、加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管、提升服務(wù)水平等軟環(huán)境建設(shè)，將成為東北新一輪振興發(fā)展的必要支撐。

一、“放管服”改革對(duì)推動(dòng)

軟環(huán)境建設(shè)的作用

“放管服”是簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡(jiǎn)稱。“放管服”體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，是政府自身建設(shè)不斷完善的重要舉措，“放管服”的推進(jìn)過(guò)程正是行政體制改革不斷深化的過(guò)程。

（一）“放管服”改革的主要內(nèi)容

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革作為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，其改革內(nèi)容明確具體，是深入到行政體制各環(huán)節(jié)的改革，為順利推進(jìn)行政體制改革設(shè)定了時(shí)間表和路線圖。

⒈深化行政審批制度改革。簡(jiǎn)政放權(quán)的重點(diǎn)在一個(gè)“放”字，即下放行政審批事項(xiàng)的首要任務(wù)是減少中央的行政審批事項(xiàng)。在我國(guó)，行政審批分為兩大類：一類是行政許可。指的是無(wú)論企業(yè)還是政府部門包括下級(jí)政府需要做的一些事項(xiàng)都要經(jīng)上一級(jí)政府同意。從法律的角度來(lái)說(shuō)，如果是市場(chǎng)主體，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容要經(jīng)過(guò)相關(guān)政府部門的許可，這也是政府部門對(duì)其經(jīng)營(yíng)權(quán)利的一種認(rèn)可。2003年8月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》為政府部門行政審批提供了法律依據(jù)。另一類是非行政許可。指的是除了上述需經(jīng)政府部門許可的大量事項(xiàng)的統(tǒng)稱。深化行政審批制度改革，就是大力削減非行政審批事項(xiàng)，在一些層級(jí)的政府實(shí)現(xiàn)非行政許可審批項(xiàng)目的“零審批”。

⒉取消評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰事項(xiàng)。過(guò)去，政府部門在評(píng)估、達(dá)標(biāo)、表彰等事項(xiàng)上參與較多，參與了一些不該由政府部門參與的事情。比如：有這樣一則報(bào)道，某地政府相關(guān)部門為當(dāng)?shù)氐拿兰仔袠I(yè)設(shè)立行業(yè)等級(jí)。美甲本來(lái)是市場(chǎng)行為，其經(jīng)營(yíng)能力和技術(shù)水平應(yīng)當(dāng)完全由市場(chǎng)認(rèn)定，那么，政府為其認(rèn)定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)就有參與較多之嫌。可以說(shuō)，政府的這種越位行為既干預(yù)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也浪費(fèi)了政府工作人員的時(shí)間和精力。

⒊減少行政事業(yè)性收費(fèi)。一是逐步取消政府實(shí)施公共管理和提供普遍性服務(wù)收取的管理費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)通過(guò)稅收籌集，由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排；二是將體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為收取的費(fèi)用轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，所得收入依法納稅；三是將資源環(huán)境類等具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)通過(guò)稅費(fèi)改革用稅取代費(fèi)，讓稅收成為籌集資金的主要形式；四是保留政府向社會(huì)實(shí)施特定管理或提供特殊服務(wù)收取的必要費(fèi)用，按照有償使用原則，保留開發(fā)利用國(guó)有資源而向使用者收取的費(fèi)用。

⒋清理規(guī)范各種行政審批中介機(jī)構(gòu)。在過(guò)去的行政審批過(guò)程中，有些事項(xiàng)需要技術(shù)性的評(píng)估，比如環(huán)境評(píng)估、氣象評(píng)估、消防評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估等。這些評(píng)估有些是由政府部門下屬的事業(yè)單位來(lái)做，有些是由與政府有關(guān)的中介機(jī)構(gòu)來(lái)做，社會(huì)上把這樣的機(jī)構(gòu)稱為“紅頂中介”或“二政府”。這些中介機(jī)構(gòu)有的不夠規(guī)范并且收費(fèi)很高，有的已成為一種“稀缺資源”，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往由其自行規(guī)定，因而具有一定的壟斷性。因此，需要加強(qiáng)對(duì)這些中介機(jī)構(gòu)的規(guī)范和管理。

⒌創(chuàng)新和加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。一是完善監(jiān)管體制機(jī)制。現(xiàn)在的市、縣級(jí)政府就監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，將工商部門、質(zhì)檢部門、食品藥品監(jiān)督管理部門的職能予以整合，統(tǒng)稱為市場(chǎng)監(jiān)管局。二是改革監(jiān)管方式。政府部門對(duì)監(jiān)管對(duì)象實(shí)行“雙隨機(jī)”的監(jiān)管方式。所謂“雙隨機(jī)”，就是監(jiān)管部門隨機(jī)抽取，監(jiān)管對(duì)象隨機(jī)抽取，建立“隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單”。[2]同時(shí)，公開監(jiān)管過(guò)程和監(jiān)管結(jié)果，收到了良好的監(jiān)管效果。三是推進(jìn)信用信息平臺(tái)建設(shè)。過(guò)去，由于信息渠道閉塞，信息不共享，導(dǎo)致一些信用不好的企業(yè)鉆了監(jiān)管的空子，如有的企業(yè)在一個(gè)地方違反了監(jiān)管規(guī)定，就可能到另外的地方繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，從而造成另一地方市場(chǎng)秩序的混亂。通過(guò)“放管服”改革，實(shí)行信息共享，利用信用信息平臺(tái)，使企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)隨時(shí)受到監(jiān)管，能夠形成良好的市場(chǎng)秩序。

⒍優(yōu)化公共服務(wù)水平?！胺殴芊备母锏淖罱K目標(biāo)是提升政府公共服務(wù)水平，充分發(fā)揮政府在社會(huì)治理中的作用。各級(jí)政府部門積極建設(shè)“政務(wù)服務(wù)中心”，把為企業(yè)和公眾服務(wù)的事項(xiàng)統(tǒng)統(tǒng)放到政務(wù)服務(wù)中心辦理。同時(shí)，隨著網(wǎng)絡(luò)的普及及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平的提高，大力推行網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，做到線上線下相結(jié)合。從“放管服”的改革進(jìn)程來(lái)看，政府該放的權(quán)力正在逐步回歸市場(chǎng)，政府該管的領(lǐng)域正在逐步加大監(jiān)管力度，政府該服務(wù)的事項(xiàng)正在逐步提高服務(wù)水平?？梢哉f(shuō)，“放管服”改革的推進(jìn)過(guò)程正是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用的具體體現(xiàn)。endprint

（二）“放管服”改革推動(dòng)和促進(jìn)了軟環(huán)境建設(shè)

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革舉措對(duì)軟環(huán)境建設(shè)起到了積極的推動(dòng)作用。

⒈“放管服”改革為軟環(huán)境建設(shè)提供了制度保障。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)旨在處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。放權(quán)于市場(chǎng)、放權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于企業(yè)，政府要做好事中事后監(jiān)管工作，充當(dāng)好服務(wù)者的角色。軟環(huán)境建設(shè)的目的就是要營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，減少企業(yè)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的各種障礙，這對(duì)正在掀起新一輪振興發(fā)展熱潮的東北老工業(yè)基地而言更加重要。加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)，就是要求政府轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)換角色，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，該放的要放到位，該管的要管起來(lái)，放出活力，管出秩序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

⒉軟環(huán)境建設(shè)需要“放管服”改革的強(qiáng)大支持。如果沒(méi)有“放管服”的改革背景，軟環(huán)境建設(shè)往往只是一些政府部門的管理行為，難以形成一定體系、一定范圍、一定力度的建設(shè)氛圍。在“放管服”改革背景下，各級(jí)政府部門聯(lián)動(dòng)，大大地提高了軟環(huán)境建設(shè)的質(zhì)量，同時(shí)，軟環(huán)境建設(shè)的效果也是對(duì)各地“放管服”改革成果的檢驗(yàn)。

二、“放管服”改革推動(dòng)下東北老工業(yè)基地

軟環(huán)境建設(shè)取得的成效

“放管服”改革的主旨是放寬政府對(duì)市場(chǎng)的約束，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，充分發(fā)揮政府服務(wù)職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2003年，中央根據(jù)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況制定和實(shí)施了東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，為東北的全面振興發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。歷經(jīng)十余年的努力，東北經(jīng)濟(jì)得到了一定程度的發(fā)展。2015年12月30日，中共中央政治局審議通過(guò)了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），《意見》指出，要進(jìn)一步深化改革，推進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。由此東北老工業(yè)基地振興再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。東北新一輪振興發(fā)展涉及的因素很多，軟環(huán)建設(shè)就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

經(jīng)過(guò)兩輪的振興發(fā)展，東北老工業(yè)基地各級(jí)政府對(duì)軟環(huán)境建設(shè)越來(lái)越重視，相繼從簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等方面制定了優(yōu)化軟環(huán)境的各項(xiàng)措施，著力打造促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的營(yíng)商環(huán)境。

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)力度不斷加大，制約企業(yè)營(yíng)商因素逐漸減少

在東北老工業(yè)基地振興發(fā)展過(guò)程中，各級(jí)政府充分認(rèn)識(shí)到了優(yōu)化軟環(huán)境的重要性，積極采取措施不斷優(yōu)化軟環(huán)境。一是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確工作職責(zé)。各地都成立了軟環(huán)境辦公室，主要是協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，監(jiān)督檢查相關(guān)部門的管理行為；二是理順政府層級(jí)關(guān)系，下放權(quán)力，各有所屬。在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中，哪項(xiàng)權(quán)力在哪一級(jí)政府實(shí)施起來(lái)效率高就放到哪級(jí)政府，以真正高效發(fā)揮行政權(quán)力的作用；三是強(qiáng)化軟環(huán)境政策建設(shè)，為優(yōu)化軟環(huán)境提供依據(jù)。如吉林省出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展若干措施》，遼寧省出臺(tái)了《關(guān)于加快民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定》，黑龍江省出臺(tái)了《關(guān)于支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，其目的都是破解企業(yè)融資難問(wèn)題、推動(dòng)企業(yè)降本減負(fù)、解決企業(yè)辦事難問(wèn)題、培育創(chuàng)新發(fā)展新動(dòng)能、構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系，切實(shí)解決了企業(yè)的實(shí)際困難。而吉林省出臺(tái)的《省政府領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系民營(yíng)經(jīng)濟(jì)工作制度和聯(lián)系國(guó)有企業(yè)工作制度》把深化改革和支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系列政策措施精準(zhǔn)落實(shí)到民營(yíng)企業(yè)，也為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。

（二）監(jiān)管方式逐步調(diào)整，監(jiān)管效果顯著增強(qiáng)

在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的同時(shí)，東北各省、市、縣加大了事中事后監(jiān)管力度。通過(guò)制定相關(guān)實(shí)施意見，如《關(guān)于做好“先照后證”銜接加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的實(shí)施意見》，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，進(jìn)一步厘清部門職責(zé)，建立健全許可審批部門、行業(yè)主管部門和工商登記機(jī)關(guān)有效銜接、權(quán)責(zé)一致的市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任機(jī)制，加大了事中事后監(jiān)管力度。進(jìn)一步完善企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)功能，推進(jìn)了企業(yè)信用信息公示“全國(guó)一張網(wǎng)建設(shè)”，將企業(yè)違法違規(guī)信息列入經(jīng)營(yíng)異常名錄，強(qiáng)化信用約束力度，讓失信企業(yè)“一處違法，處處受限”。建立健全了登記注冊(cè)、行政審批、行業(yè)主管相互銜接的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。

（三）優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，回歸政府職能本位

在全國(guó)“放管服”改革的大背景下，隨著服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變和服務(wù)設(shè)施的完善，東北老工業(yè)基地各級(jí)政府不斷提高政務(wù)服務(wù)水平。一是規(guī)范審批行為，在依法合規(guī)的前提下，不斷簡(jiǎn)化優(yōu)化審批流程，提高審批效率。在基本建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵭胁⒙?lián)審批，實(shí)現(xiàn)了由單向串聯(lián)審批向多項(xiàng)平行并聯(lián)審批的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了由單一的市本級(jí)并聯(lián)審批向多元化縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)橫向和縱向聯(lián)動(dòng)式延伸并聯(lián)審批的轉(zhuǎn)變；實(shí)施了一個(gè)項(xiàng)目編號(hào)、一套審批表單、一個(gè)審批平臺(tái)、一套跟蹤系統(tǒng)的“四個(gè)一”審批新流程。二是實(shí)行重大投資項(xiàng)目行政審批“直通車”和“容缺受理”制度。把投資在3000萬(wàn)元以上的項(xiàng)目和年納稅額在億元以上的大企業(yè)全部納入行政審批“直通車”服務(wù)之中，全程代辦、領(lǐng)辦，動(dòng)態(tài)管理，跟蹤服務(wù)，確保項(xiàng)目快速審批。[3]三是依托審批服務(wù)平臺(tái)，實(shí)行“一網(wǎng)進(jìn)、一網(wǎng)批、一網(wǎng)出、一網(wǎng)監(jiān)督”，實(shí)現(xiàn)了審批全過(guò)程可留痕、可追溯；努力解決與國(guó)家專網(wǎng)數(shù)據(jù)互聯(lián)接入、窗口單位與政務(wù)中心行政審批系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)不全、審批數(shù)據(jù)不同步等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了部門之間與部門內(nèi)部的審批信息共享與利用。有些地方還結(jié)合智慧城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了市、縣（區(qū)）、街道、社區(qū)四網(wǎng)互聯(lián)，在網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上咨詢的基礎(chǔ)上，接續(xù)開通網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上繳費(fèi)、網(wǎng)上投訴和在線評(píng)價(jià)等便民服務(wù)功能，使審批服務(wù)走上了“高速路”。

三、“放管服”改革背景下東北老工業(yè)基地

軟環(huán)境建設(shè)存在的問(wèn)題及原因分析

（一）“放管服”改革背景下東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設(shè)存在的問(wèn)題

⒈思想認(rèn)識(shí)不到位。東北老工業(yè)基地是實(shí)施國(guó)家指令性計(jì)劃時(shí)間最長(zhǎng)、范圍最廣的地區(qū)，因而在一定程度上仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式。傳統(tǒng)的思維方式、工作方法、服務(wù)意識(shí)不適應(yīng)形勢(shì)和發(fā)展的需要，有的仍然習(xí)慣于行政命令，用嚴(yán)格的行政手段管理經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。[4]其結(jié)果必然是管得寬、管得深、管得細(xì)、管得死，服務(wù)意識(shí)相對(duì)淡漠。endprint

⒉市場(chǎng)發(fā)育不成熟。尤其是金融、證券、信息、咨詢、人才、土地、勞動(dòng)力等要素市場(chǎng)和中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)發(fā)育緩慢，社會(huì)保障體系建設(shè)相對(duì)滯后，公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還有待于進(jìn)一步建立和完善，誠(chéng)實(shí)守信的整體社會(huì)氛圍還沒(méi)有真正形成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序還需要大力整治。

⒊政策法規(guī)不完善。對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，政府依法行政的理念和依法辦事的行為事關(guān)企業(yè)的資本運(yùn)營(yíng)安全和企業(yè)的成長(zhǎng)壯大。一些地方的政策法規(guī)還不完善、不完備；一些地方性法規(guī)的制定往往成為相關(guān)職能部門之間爭(zhēng)行政權(quán)、審批權(quán)、收益權(quán)的焦點(diǎn)；有法不依、以權(quán)代法、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象還不同程度地存在著。

（二）東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設(shè)存在問(wèn)題的原因分析

⒈社會(huì)信用體系不健全。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的資源除了人力資源、物質(zhì)資源以及信息資源外，信用也被看作是重要的資源之一。這種信用既包括政府的信用，也包括企業(yè)和個(gè)人的信用。一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展必須以健全的信用體系為前提，而這種信用體系是建立在政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與個(gè)人之間的信用關(guān)系，這種信用關(guān)系是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期培養(yǎng)形成的一種社會(huì)關(guān)系。在東北老工業(yè)基地軟環(huán)境建設(shè)中，社會(huì)信用缺失既有政府的原因，也有企業(yè)的原因。目前，東北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定程度上仍需招商引資來(lái)推動(dòng)。但一些地方政府在招商引資過(guò)程中，往往只注重招商而忽視留商，對(duì)個(gè)別商家的最初承諾沒(méi)有兌現(xiàn)；個(gè)別企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中存在信息虛假、質(zhì)量欺詐等現(xiàn)象，甚至沒(méi)有兌現(xiàn)對(duì)政府最初的承諾。這就導(dǎo)致了信用缺失的惡性循環(huán)，影響了軟環(huán)境建設(shè)。

⒉市場(chǎng)化體系建設(shè)滯后。市場(chǎng)化體系建設(shè)一般包括市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化環(huán)境、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況及公共服務(wù)水平等要素。市場(chǎng)化體系建設(shè)狀況影響著投資的成本和預(yù)期收益， 從而使市場(chǎng)主體作出是否投資的決策。東北老工業(yè)基地經(jīng)過(guò)近40年的改革開放， 市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快， 但部分地方由于自然條件和歷史原因等， 其經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于落后境地。國(guó)有資產(chǎn)“一股獨(dú)大”，民營(yíng)企業(yè)占比重較小，多數(shù)企業(yè)沒(méi)有成為真正意義上的市場(chǎng)主體，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)區(qū)別不大，管理的規(guī)范化程度不高，產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，外資企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小。這些因素都會(huì)對(duì)投資者產(chǎn)生不利的影響。

⒊人才資源流失嚴(yán)重。人才資源是軟環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，人才資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要作用。自由的“用腳投票”方式倒逼著經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)必須加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)，而如何吸引人才、留住人才、用好人才，是一個(gè)地方軟環(huán)境建設(shè)好壞的直接體現(xiàn)。如果人才觀念淡薄， 必然導(dǎo)致對(duì)人才在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和軟環(huán)境建設(shè)以及體制創(chuàng)新中的重要作用認(rèn)識(shí)不足。東北老工業(yè)基地近幾年存在的“孔雀東南飛”現(xiàn)象既與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有一定的關(guān)系，但更主要的是用人觀念落后和用人優(yōu)惠政策缺失。多年來(lái)，東北考入重點(diǎn)高校的大學(xué)生很少再回到東北工作。隨著年輕人才的流失與老齡人口的增加，東北老工業(yè)基地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力越來(lái)越大。2017年，吉林省召開的十一次黨代會(huì)強(qiáng)調(diào)要走出振興發(fā)展的新路。其中就包括吸引人才、留住人才和用好人才的有效之路。

四、“放管服”改革推動(dòng)下東北老工業(yè)

基地軟環(huán)境建設(shè)的路徑

簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念?！胺拧钡暮诵囊x是明確政府的角色定位，正確處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，放權(quán)于市場(chǎng)，回歸政府治理和服務(wù)的職能本位?！肮堋钡谋举|(zhì)是政府治理轉(zhuǎn)型，主要是政府要適應(yīng)深化改革的新形勢(shì)，運(yùn)用治理新工具來(lái)建設(shè)現(xiàn)代政府。“服”是改革的目標(biāo)，就是要建設(shè)新常態(tài)下的服務(wù)型政府。[5]隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，軟環(huán)境建設(shè)也在不斷加強(qiáng)。筆者認(rèn)為，作為正在謀劃新一輪振興發(fā)展的東北老工業(yè)基地而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)軟環(huán)境建設(shè)。

（一）打造服務(wù)高效的政務(wù)環(huán)境

政府既是公共服務(wù)的提供者，也是軟環(huán)境建設(shè)的推動(dòng)者，因此，政府要率先加強(qiáng)自身建設(shè)，打造服務(wù)高效的政務(wù)環(huán)境。

⒈整合政府組織結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)是營(yíng)造良好政務(wù)環(huán)境的基礎(chǔ)，因此，要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。[6]政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置主要是滿足服務(wù)事項(xiàng)有人做而非因人設(shè)崗，同時(shí)，對(duì)職能相近的部門盡量合并，以避免相同職能重復(fù)行使，否則，既會(huì)給服務(wù)對(duì)象帶來(lái)不便，也會(huì)造成政府資源的巨大浪費(fèi)。

⒉深化行政審批制度改革。在“放管服”改革推動(dòng)下，東北老工業(yè)基地各級(jí)政府的行政審批權(quán)力陸續(xù)下放和取消，政務(wù)環(huán)境有了很大的改善。為營(yíng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，東北老工業(yè)基地各級(jí)政府還應(yīng)進(jìn)一步完善行政審批制度。一是行政審批權(quán)配置要做到科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)行政審批服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)一化；二是面向全社會(huì)提供無(wú)差別、高品質(zhì)的行政審批服務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化；三是優(yōu)化行政審批流程，提高審批效率，實(shí)現(xiàn)行政審批網(wǎng)絡(luò)化。

⒊創(chuàng)新政府治理，提高政府服務(wù)質(zhì)量。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的普及，政府要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，改進(jìn)政務(wù)服務(wù)方式，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新模式，這樣，既能夠方便群眾，也能夠增強(qiáng)政府部門與群眾之間的溝通聯(lián)系。逐步開放政府?dāng)?shù)據(jù)，增強(qiáng)公共服務(wù)平臺(tái)間的互聯(lián)互通，借助大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等技術(shù)提高公共信息利用效率，提高政府科學(xué)決策水平。

（二）營(yíng)造公平開放的市場(chǎng)環(huán)境

市場(chǎng)環(huán)境的好壞是檢驗(yàn)一個(gè)地方營(yíng)商軟環(huán)境優(yōu)劣的重要指標(biāo)，最核心的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)就是當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)的公平開放程度。東北老工業(yè)基地軟環(huán)境的優(yōu)化旨在形成自由競(jìng)爭(zhēng)、充滿活力、公平有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

⒈加強(qiáng)宏觀調(diào)控，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接管理。通過(guò)宏觀調(diào)控的制度手段，對(duì)于符合產(chǎn)業(yè)政策的，要努力簡(jiǎn)化手續(xù)或者取消審批。制定適應(yīng)質(zhì)量效率型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策和負(fù)面清單政策，通過(guò)宏觀的政策性規(guī)劃來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。探索符合東北老工業(yè)基地特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快其轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程。完善市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，進(jìn)一步細(xì)化負(fù)面清單制度。

⒉改革國(guó)企體制，營(yíng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。東北老工業(yè)基地國(guó)企占比較大，國(guó)企往往是地方政府稅收的主要來(lái)源。一方面，政府對(duì)國(guó)企的優(yōu)惠政策較多，導(dǎo)致某些領(lǐng)域國(guó)企所占比重較大，影響了市場(chǎng)公平；同時(shí)，由于國(guó)企市場(chǎng)份額較大，也制約了其他市場(chǎng)主體和資本在同一領(lǐng)域進(jìn)入的機(jī)會(huì)。另一方面，國(guó)企所承擔(dān)的一些社會(huì)功能也制約了企業(yè)的發(fā)展。因此，政府要積極放開這些領(lǐng)域，鼓勵(lì)其他資本進(jìn)入。endprint

⒊加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。一是完善監(jiān)管體制，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于那些屢禁不止、危害嚴(yán)重的違法行為，要加大處罰力度，讓違法者為其違法行為付出高昂代價(jià)。這樣，既能夠?qū)`法者起到懲戒作用，也能夠?qū)ζ渌?jīng)營(yíng)者起到警示作用。二是建立相關(guān)部門協(xié)調(diào)聯(lián)合機(jī)制，使監(jiān)管、協(xié)調(diào)與分工更加高效。具體而言，就是建立聯(lián)席工作制，直接合并各相關(guān)職能部門，成立市場(chǎng)監(jiān)管局，以提高工作效率。

（三）營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境

⒈加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。執(zhí)法者的法治理念和服務(wù)水平是營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境的關(guān)鍵。因此，要不斷強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員政治品質(zhì)、思想道德、法治觀念和執(zhí)法能力的培養(yǎng)，對(duì)以權(quán)謀私、貪贓枉法、徇私舞弊等行為堅(jiān)決予以懲處，對(duì)秉公執(zhí)法、恪盡職守的執(zhí)法者給予表?yè)P(yáng)和宣傳，努力實(shí)現(xiàn)法律效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一。

⒉建立健全執(zhí)法機(jī)制。完善和健全的執(zhí)法機(jī)制是營(yíng)造公平正義的法治環(huán)境的保障。面對(duì)不同的執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法對(duì)象，必然要賦予執(zhí)法者一定的自由裁量權(quán)，但要對(duì)執(zhí)法者如何用好自由裁量權(quán)加以約束。為此，要加強(qiáng)對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)的規(guī)范，制定嚴(yán)格的階次和標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公布，以接受公眾監(jiān)督；積極為企業(yè)發(fā)展提供法律援助、法律咨詢和涉法涉訴服務(wù)。

⒊加強(qiáng)社會(huì)治安管理。良好的社會(huì)治安環(huán)境既能夠保證本地企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受干擾，也能夠?yàn)檎猩桃Y提供基本的發(fā)展環(huán)境。東北老工業(yè)基地的社會(huì)治安狀況總體較好，但也要防止個(gè)別破壞社會(huì)治安現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)此，政府部門應(yīng)加大社會(huì)治安管理力度，以維護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。

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（責(zé)任編輯： 高 靜）endprint