建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與

摘 要：我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與存在參與主體被動(dòng)、參與方式單一，參與有效性不足，無(wú)法律救濟(jì)等情況。本文認(rèn)為導(dǎo)致這一系列問(wèn)題的癥結(jié)在于我國(guó)主導(dǎo)公眾參與的機(jī)構(gòu)包括建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，因此難以界定其行為的法律性質(zhì)，權(quán)責(zé)體系無(wú)法構(gòu)建。而收回建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)公眾參與的權(quán)利，以行政主管部門(mén)為主導(dǎo)，構(gòu)建行政法律關(guān)系是解決這一問(wèn)題的方式。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目 公眾參與 主導(dǎo)機(jī)構(gòu) 行政法律關(guān)系

一、研究背景及主要問(wèn)題

（一）研究背景

1、主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的概念

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《參與辦法》），本文也主要以這兩部法律規(guī)范為依據(jù)，分析建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的主要問(wèn)題。根據(jù)《參與辦法》的第二章《公眾參與的一般要求》及第三章《公眾參與的組織形式》可知，主持公眾參與的主體有三個(gè)，為環(huán)境行政主管部門(mén)、建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。而當(dāng)建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)支持公眾參與時(shí)，其法律性質(zhì)無(wú)法界定，唯一確定的是其行為不是行政行為。因此，本文采用主導(dǎo)機(jī)構(gòu)這一概念表示主持公眾參與的三個(gè)機(jī)構(gòu)。

2、其他地區(qū)的做法

目前大多數(shù)地區(qū)，如加拿大、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等的環(huán)評(píng)公眾參與制度均由環(huán)境行政主管部門(mén)進(jìn)行主導(dǎo)，加拿大的主管機(jī)關(guān)分別是責(zé)任機(jī)關(guān)（ responsibleauthority） 和審查小組（review panel），由審查小組成員組成的調(diào)查評(píng)價(jià)屬于獨(dú)立評(píng)價(jià)，審查小組在搜集信息時(shí)也要確保公眾知曉相關(guān)信息，例如安排聽(tīng)證會(huì)等環(huán)節(jié)使公眾充分了解環(huán)境影響評(píng)價(jià)的調(diào)查研究過(guò)程。環(huán)境影響價(jià)署將擬定項(xiàng)目相關(guān)環(huán)境信息公布在官網(wǎng)后，在規(guī)定評(píng)論期限內(nèi)公眾可對(duì)此環(huán)境信息提出意見(jiàn)和建議。臺(tái)灣地區(qū)的環(huán)評(píng)公眾參與主導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是環(huán)境行政主管部門(mén)。環(huán)評(píng)程序分為兩個(gè)階段，開(kāi)發(fā)單位對(duì)開(kāi)發(fā)行為舉行初步評(píng)估后，編制環(huán)評(píng)說(shuō)明書(shū)提交審核。如主管機(jī)關(guān)認(rèn)定其需進(jìn)行第二階段評(píng)估，則進(jìn)入第二階段環(huán)評(píng)程序，開(kāi)發(fā)單位應(yīng)撰寫(xiě)環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)。在第一階段，如環(huán)評(píng)委員會(huì)通過(guò)環(huán)評(píng)說(shuō)明書(shū)，在發(fā)給開(kāi)發(fā)機(jī)關(guān)許可之前，需舉行公開(kāi)說(shuō)明會(huì)。如環(huán)評(píng)委員會(huì)認(rèn)為報(bào)審開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境有重大影響，則需進(jìn)入第二階段。在說(shuō)明會(huì)后，由主管機(jī)關(guān)邀集目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)、有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)者專(zhuān)家及民眾，界定評(píng)估范圍包括應(yīng)舉行環(huán)評(píng)的項(xiàng)目、決定的調(diào)查、預(yù)測(cè)、分析及評(píng)定的方法、確認(rèn)可行的替代方案及其他有關(guān)執(zhí)行環(huán)評(píng)的事項(xiàng)。

（二）我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與主要問(wèn)題

1、參與主體被動(dòng)

根據(jù)《參與辦法》第十五條，“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見(jiàn)的公民、法人或者其他組織”可知，參與主體由主導(dǎo)機(jī)構(gòu)選擇。就行政主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，可能為了項(xiàng)目的推進(jìn)而故意選擇傾向于支持項(xiàng)目建設(shè)的公眾；就建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其“經(jīng)濟(jì)人”的逐利行為也將促使其選擇支持項(xiàng)目的公眾。而《環(huán)評(píng)法》、《參與辦法》等相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有具體規(guī)定應(yīng)當(dāng)如何選擇參與主體，只是規(guī)定了如《參與辦法》第十五條所述，應(yīng)綜合考慮地域、職業(yè)等因素。因此，不管是參與主體只能“被選擇”，還是三個(gè)主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的利益相關(guān)性都將造成參與主體的十分被動(dòng)。

針對(duì)這一問(wèn)題，有學(xué)者稱(chēng)之為參與主體界定模糊，應(yīng)予以厘清，應(yīng)指明核心公眾群，保障參與主體真實(shí)有效等。這一類(lèi)觀點(diǎn)的對(duì)應(yīng)措施確實(shí)可以使參與主體更加明確，但正如上文所分析，三個(gè)機(jī)構(gòu)均有其利益驅(qū)使，除了明確規(guī)定核心公眾群以外，若沒(méi)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究制度予以監(jiān)督，可能會(huì)導(dǎo)致參與主體的選擇制度形同虛設(shè)。而對(duì)建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，即使通過(guò)行政委托等方式明確其權(quán)責(zé)，但因其具有很大的流動(dòng)性（甚至消亡），其責(zé)任是很難有效追究的。所以，就參與主體的選擇來(lái)說(shuō)，要保證其選擇的參與主體的有效性，除了指明核心公眾等措施外，還應(yīng)建立與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任制度，以確保其有效實(shí)施。而建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為選擇參與主體的機(jī)構(gòu)，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

2、參與方式

根據(jù)《參與辦法》第三章《公眾參與的組織形式》內(nèi)容，參與方式主要有座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式。同樣地，參與方式也由主導(dǎo)機(jī)構(gòu)決定，這為主導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其利益提供了很大的操作空間。如“四川什邡事件”中，項(xiàng)目按照國(guó)家最新標(biāo)準(zhǔn)和最高要求進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并于2012年3月26日通過(guò)環(huán)保部審批。但因其在國(guó)家環(huán)保部官方網(wǎng)站公示的內(nèi)容很少，公眾參與只是象征性地參與，政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督也是普遍持不積極或走過(guò)場(chǎng)的態(tài)度。這一事件中，項(xiàng)目的環(huán)評(píng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)檎徒ㄔO(shè)單位都是積極地推進(jìn)項(xiàng)目而象征性地進(jìn)行公眾參與，最終造成了群體性事件?？梢钥闯?，在缺乏責(zé)任，缺乏監(jiān)督的情況下，由利益既得者主導(dǎo)公眾參與是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

針對(duì)這一現(xiàn)象，作者給出的解決方案是細(xì)化操作規(guī)則，如調(diào)查表格式、細(xì)化聽(tīng)證程序等。其中也提到，應(yīng)增加啟動(dòng)方式與條件的規(guī)定，選擇中立或無(wú)利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)或組織擔(dān)任主持。本文認(rèn)為，細(xì)化規(guī)則是必要的，但是采用第三方等無(wú)利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)或組織擔(dān)任公眾參與的主導(dǎo)同樣是不恰當(dāng)?shù)?，同樣無(wú)法避免建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)利用各種手段進(jìn)行權(quán)利尋租。而且，要對(duì)第三方進(jìn)行監(jiān)督首先要對(duì)第三方這一主導(dǎo)行為的法律性質(zhì)進(jìn)行定性，這可能涉及到行政委托，也會(huì)因?qū)@一行為的監(jiān)督投入大量的人力物力。且其公信力對(duì)公眾不一定有公信力，建立其公信力也是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不符合當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的現(xiàn)實(shí)需求。因此，從參與方式的角度來(lái)看，由建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、無(wú)利益關(guān)系的第三方來(lái)主導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與都有其各自的缺陷，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

3、司法救濟(jì)缺位

首先，不用的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與時(shí)，其行為的法律性質(zhì)即存在不同。行政行為是行政主體作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)時(shí)，其行為肯定不是行政行為，因?yàn)樵凇董h(huán)評(píng)法》、《參與辦法》中均沒(méi)有此行為屬于行政委托的表述，而是直接表述其有主持公眾參與的資格。而當(dāng)行政主管部門(mén)主導(dǎo)公眾參與時(shí)，也不一定代表這一行為是行政行為。因?yàn)椤秴⑴c辦法》中沒(méi)有明確規(guī)定這一行為的法律后果，只說(shuō)明了審批機(jī)關(guān)在審批中應(yīng)當(dāng)充分考慮公眾意見(jiàn)以及前款所指審查意見(jiàn)中關(guān)于公眾參與內(nèi)容審查結(jié)果的處理建議；未采納審查意見(jiàn)中關(guān)于公眾參與內(nèi)容的處理建議的，應(yīng)當(dāng)作出說(shuō)明，并存檔備查。（第三十六條）其中并沒(méi)有對(duì)公眾參與造成的法律后果進(jìn)行定性，不直接產(chǎn)生行政主體與行政相對(duì)人的法律義務(wù)關(guān)系。因此，其行為的法律性質(zhì)也是很難界定的。

其次，由于對(duì)環(huán)評(píng)案件中的利害關(guān)系人認(rèn)定的范圍過(guò)于狹窄，導(dǎo)致此類(lèi)訴訟難以真正進(jìn)入庭審階段。即使受案，由于司法審查并不對(duì)現(xiàn)行關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與規(guī)則中的不確定法律概念——“重大環(huán)境影響”、“嚴(yán)重影響”、“重大意見(jiàn)分歧”——進(jìn)行審查，從而相關(guān)救濟(jì)也就無(wú)從論起了。當(dāng)涉及行政法上的“不確定法律概念”以及行政自由裁量的問(wèn)題時(shí)，不確定法律概念會(huì)帶來(lái)判斷余地之問(wèn)題，對(duì)于后續(xù)的司法審查造成障礙。不確定法律概念的存在導(dǎo)致法院對(duì)于專(zhuān)業(yè)技術(shù)的判斷余地往往不予以實(shí)質(zhì)性審查。建設(shè)項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)周邊的環(huán)境造成嚴(yán)重影響是一個(gè)高度專(zhuān)業(yè)化的判斷過(guò)程，因此在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)案件中遇到不確定法律概念時(shí)，法院往往將其當(dāng)作判斷余地，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷而不予司法審查。從中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)的檢索結(jié)果來(lái)看，涉及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與爭(zhēng)議的一審案件裁判文書(shū)只有40多份。這無(wú)異于關(guān)閉了行政相對(duì)人尋求行政救濟(jì)之渠道，顯然有違法院保障公民權(quán)利和自由的憲法使命。

最后，即使進(jìn)入司法審查階段，也主要是形式上的審查，即制作環(huán)評(píng)報(bào)告過(guò)程中是否達(dá)到《參與辦法》中規(guī)定的一種或幾種公眾參與的形式要求。至于調(diào)查的范圍、對(duì)象以及專(zhuān)家結(jié)論的正確與否則不在司法審查的范圍內(nèi)。對(duì)建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)選擇對(duì)自身有利的方式進(jìn)行公眾參與這一做法在司法上是對(duì)參與主體無(wú)法進(jìn)行有效救濟(jì)的。

二、行政主管部門(mén)作為唯一主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的原因

（一）公信力

相對(duì)建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，政府無(wú)疑是公信力最高的組織機(jī)構(gòu)，也有專(zhuān)門(mén)的機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。在我國(guó)“出了事找政府”的現(xiàn)象非常普遍。因此，把行政主管部門(mén)作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是符合國(guó)情的，《環(huán)評(píng)法》等相關(guān)法律規(guī)范也規(guī)定了這一方式。把其作為唯一的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)更易于公眾接受，將極大地提高主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的公信力，使公眾有更大的積極性參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。

（二）易于搭建權(quán)責(zé)體系

把行政主管部門(mén)作為公共參與的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)可直接進(jìn)入行政法及行政訴訟法的法律體系，較容易構(gòu)建其權(quán)利責(zé)任體系，而不用構(gòu)建新的制度保障公眾參與的實(shí)施。通過(guò)對(duì)主導(dǎo)公眾參與定性，規(guī)定其為行政行為及相應(yīng)的權(quán)利責(zé)任，將使司法救濟(jì)更易實(shí)現(xiàn)，有救濟(jì)則有有權(quán)利，這將實(shí)現(xiàn)公眾參與的實(shí)際效果，增加公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的積極性。同時(shí)，現(xiàn)有的成熟的監(jiān)督制度（監(jiān)察委）可對(duì)其主導(dǎo)人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人均具有很好的追溯性。不存在建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)追溯性差的問(wèn)題。

（三）關(guān)于授權(quán)建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾參與的思考

若行政主管部門(mén)授權(quán)建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾參與也可進(jìn)入上述的法律體系，明確權(quán)責(zé)，便于管理。其不利于主導(dǎo)公眾參與的理由主要有：第一，建設(shè)單位及其環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本身具有很大的流動(dòng)性，其機(jī)構(gòu)本身也可能消亡。不利于可能發(fā)生的責(zé)任追究及司法救濟(jì)。第二，建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)本身是利益既得者，讓其做主導(dǎo)公眾參與的機(jī)構(gòu)很有可能導(dǎo)致“監(jiān)守自盜”的現(xiàn)象發(fā)生，不利于公眾參與的實(shí)施。第三，建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)公眾參與的水平有限，公眾參與是立法層面、政府管理層面、基層治理層面均大量存在的一種司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)收集民意的方式，而建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與只是其中一小部分。相比建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，政府在對(duì)公眾參與的實(shí)踐有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，作為公眾參與的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)是更為合適的。

三、結(jié)論和建議

（一）結(jié)論

我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與存在參與主體被動(dòng)、參與方式單一，參與有效性不足，無(wú)法律救濟(jì)等情況。本文經(jīng)分析論證，認(rèn)為導(dǎo)致這一系列問(wèn)題的根本原因在于環(huán)評(píng)公眾參與的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)除了行政主管部門(mén)以外，還有建設(shè)單位及其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)除了主導(dǎo)公眾參與除了其法律性質(zhì)很難界定，權(quán)責(zé)不對(duì)等以外，還存在以利益為導(dǎo)向，使公眾參與的效果向?qū)ψ约河欣姆较騼A斜，參與效果大打折扣；由于其流動(dòng)性和可能消亡的特性，導(dǎo)致很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和追責(zé)。因此，收回建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)公眾參與的權(quán)利，構(gòu)建以行政主管部門(mén)為唯一主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律制度，是解決當(dāng)前公眾參與主要問(wèn)題的解決方式。

（二）建議

1、收回建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)

建議修改《參與辦法》，收回建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)。建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)只作為環(huán)評(píng)信息的提供者，且應(yīng)當(dāng)提供的環(huán)評(píng)信息由環(huán)境行政主管部門(mén)確定。環(huán)評(píng)信息的公開(kāi)，參與主體的確立，參與方式的選擇，參與程序的設(shè)立等過(guò)程均只能由環(huán)境行政主管部門(mén)確立。建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可作為解釋、答疑方參加公眾參與。針對(duì)建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、公眾的參與意見(jiàn)等統(tǒng)一由環(huán)境行政主管部門(mén)收集，組織相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者討論并予以采納和不采納的說(shuō)明，向社會(huì)公布。

2、明確環(huán)境行政主管部門(mén)主導(dǎo)公眾參與的責(zé)任

為了避免“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境行政主管部門(mén)的責(zé)任及追究。在《參與辦法》中，明確規(guī)定行政主管部門(mén)以何種方式進(jìn)行環(huán)評(píng)的信息公開(kāi)，如通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、地方發(fā)行量最大的報(bào)紙等進(jìn)行公開(kāi)；參與的地點(diǎn)為主管部門(mén)的政務(wù)大廳等。并明確每一階段若違反規(guī)定想對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，可結(jié)合區(qū)域限批、離任審計(jì)等制度。

3、確定公眾參與的法律效力及相應(yīng)的法律救濟(jì)

公眾參與要有現(xiàn)實(shí)意義，必須確立其法律效力。不管是參與的結(jié)果更符合公眾或建設(shè)單位的期待，或是雙方達(dá)成某種互有取舍的協(xié)議。都應(yīng)在法律上確立其法律效果，可參考行政確認(rèn)或行政裁決的法律效力對(duì)其進(jìn)行規(guī)定。

對(duì)行政主管部門(mén)主導(dǎo)的公眾參與，應(yīng)增加法律救濟(jì)途徑。首先應(yīng)明確公眾對(duì)公眾參與申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利；其次應(yīng)明確對(duì)行政復(fù)議不滿的可提起行政訴訟。當(dāng)然，建設(shè)單位及環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)也應(yīng)具有同等權(quán)利。

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作者簡(jiǎn)介：佘亦昕（1992—），湖南衡陽(yáng)人，漢族，女，碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境損害救濟(jì)。

陳文昶（1992—），云南昭通人，漢族，男，碩士，昆明理工大學(xué)法學(xué)院，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)。