江西省水權(quán)交易制度建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

張玉　熊?chē)?guó)?！●R智勝

[提 要]完善水權(quán)制度既是江西省生態(tài)文明建設(shè)的要求，也是江西省綠色金融改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要抓手。通過(guò)文獻(xiàn)歸納和實(shí)地訪談，梳理江西省水權(quán)交易制度建設(shè)中出現(xiàn)的主要問(wèn)題，研究發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題主要表現(xiàn)在基層小水利管理缺位、水資源漏損率高、市場(chǎng)邊界不清晰、取用水主體的水資源權(quán)屬意識(shí)淡薄等方面。為此，應(yīng)該從資源建檔、金融創(chuàng)新、水費(fèi)改革、增強(qiáng)權(quán)屬意識(shí)、培育交易主體、分類確權(quán)、完善定價(jià)機(jī)制和發(fā)揮政府引導(dǎo)作用等方面進(jìn)一步完善水權(quán)交易制度。

[關(guān)鍵詞]水權(quán)交易；綠色金融；制度建設(shè)；對(duì)策建議

[作者簡(jiǎn)介]張 玉（1984—），女，東華理工大學(xué)講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)橘Y源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)；熊?chē)?guó)保（1970—），男，東華理工大學(xué)教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)槠髽I(yè)管理；馬智勝（1969—），男，東華理工大學(xué)教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)榧夹g(shù)經(jīng)濟(jì)與管理。（江西南昌 330013）

[基金項(xiàng)目]撫州市社科規(guī)劃項(xiàng)目“綠色金融支持撫州經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展研究”（15sk18）；江西省自然科學(xué)基金項(xiàng)目“江西農(nóng)村水資源問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)機(jī)理與管理制度創(chuàng)新研究”（20171BAA208020）

一、研究背景

江西省擁有豐富的水資源，平均年降水量、地表水、地下水及水資源配置均高于全國(guó)平均水平。其中，水資源總量位居全國(guó)前列，人均水資源量位居全國(guó)第四，單位國(guó)土面積的水資源量在中部地區(qū)排名第一。在綠色金融改革創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，發(fā)揮生態(tài)資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì)是關(guān)鍵，完善水權(quán)制度建設(shè)、探索水權(quán)交易創(chuàng)新則是一個(gè)重要抓手。健全的水權(quán)制度同時(shí)兼顧了節(jié)水、減污、增收和富民四個(gè)目標(biāo)，這一制度建設(shè)契合了習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“綠水青山就是金山銀山”的論述。水權(quán)制度是界定、配置、調(diào)整、保護(hù)和行使水權(quán)，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則，是規(guī)范水權(quán)的體制、機(jī)制、制度的總稱。水權(quán)交易制度建設(shè)可分為水權(quán)確權(quán)、制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法、建立水權(quán)交易市場(chǎng)三個(gè)階段。我國(guó)水權(quán)交易制度建設(shè)至少可以追溯到1987年制定的《黃河干流水量分配方案》，而2000年?yáng)|陽(yáng)和義烏之間首次成功嘗試了跨地區(qū)水權(quán)交易，2004年內(nèi)蒙古和寧夏嘗試了較大規(guī)模的跨行業(yè)水權(quán)交易。2005年在總結(jié)國(guó)內(nèi)已有交易案例的基礎(chǔ)上，水利部頒布了《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于印發(fā)水權(quán)制度建設(shè)框架的通知》，從而加快了國(guó)內(nèi)水權(quán)交易制度建設(shè)的進(jìn)程。

江西省是全國(guó)首個(gè)開(kāi)展省內(nèi)流域水量分配工作的省份，2008年已將水量分配方案逐級(jí)分解到了各區(qū)、市及其所轄的縣。[1]2014年6月，江西被列為全國(guó)7個(gè)水權(quán)制度改革試點(diǎn)省份之一。隨之出臺(tái)的《江西省水資源條例》明確了水資源使用權(quán)確權(quán)登記工作。2015年2月江西省確定了新干、高安和東鄉(xiāng)三個(gè)水權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)。2016年4月江西省正式實(shí)施的《水權(quán)交易管理辦法（暫行）》，將水權(quán)交易類型劃分為區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易以及灌溉用水戶三類。[2]目前各試點(diǎn)均討論制定了水權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案，預(yù)計(jì)到2017年底完成水權(quán)確權(quán)工作。江西省水權(quán)交易主要包括農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)或城市公共供水的轉(zhuǎn)換以及跨流域水權(quán)交易兩類。[3]根據(jù)筆者前期到相關(guān)部門(mén)和試點(diǎn)縣市調(diào)研的結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)水權(quán)交易制度建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在前期的水權(quán)確權(quán)和后期的建立水權(quán)交易市場(chǎng)兩個(gè)方面。

二、水權(quán)交易制度建設(shè)中存在問(wèn)題

（一）小水利管理缺位，基層水資源家底不清

水權(quán)確權(quán)涉及到歸屬村集體所有的水資源管理問(wèn)題。水法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)以及山塘中的水，歸該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)無(wú)償使用。這部分山塘、小水庫(kù)雖然蓄水充足，但由于存在管理上的盲區(qū)，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖戶和種植戶爭(zhēng)搶水源現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這顯示出農(nóng)村小山塘、小水庫(kù)管理漏洞，也表明僅僅對(duì)大型國(guó)有水庫(kù)的水資源確權(quán)是不完備的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)、山塘的產(chǎn)權(quán)不清晰是小水利管理缺位的根本原因。江西的水資源主要分布在江、河、湖泊、水庫(kù)和山塘中。其中江、河、湖泊和大中型水庫(kù)的水量、水資源變化規(guī)律等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)較為齊全。而由于小水利管理缺位，省內(nèi)為數(shù)眾多的小二型及以下水庫(kù)和散見(jiàn)于農(nóng)村地區(qū)的山塘則缺乏完備的水文觀測(cè)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)資料的缺失阻礙了農(nóng)村的水權(quán)確權(quán)工作，在后期還會(huì)產(chǎn)生水權(quán)交易糾紛，阻礙水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展。

（二）水資源漏損率高，增加了取水戶的交易費(fèi)用

基層水利設(shè)施陳舊、水資源漏失嚴(yán)重，既增加了取水戶的交易費(fèi)用，又降低了取水戶水權(quán)交易的積極性。在以庫(kù)區(qū)灌溉為主的區(qū)域，灌區(qū)引水溝渠淤塞較為嚴(yán)重，并未得到較好的維護(hù)。這使得灌溉用水漏失率較高。后期投入的維護(hù)費(fèi)用過(guò)低是導(dǎo)致水資源漏失嚴(yán)重的一個(gè)主要原因，如試點(diǎn)地區(qū)撫州市東鄉(xiāng)區(qū)目前渠道約為460公里，在2011年至2014年的農(nóng)業(yè)灌區(qū)小農(nóng)水利建設(shè)方面，共計(jì)投入了1.02億元，每米渠道220元的襯砌維護(hù)費(fèi)用無(wú)法支撐未來(lái)水權(quán)交易對(duì)硬件設(shè)施的要求，而建設(shè)新的管網(wǎng)則需要投入大量資金，目前在水利管網(wǎng)建設(shè)方面仍以政府財(cái)政支出為主，缺乏新的投融資方式。水資源漏損率高是由于水利基建缺乏必要的投資導(dǎo)致的，可以通過(guò)發(fā)展綠色金融、創(chuàng)新融資模式、吸引社會(huì)資本來(lái)解決資金不足的問(wèn)題。

（三）市場(chǎng)邊界不清晰，未能充分考慮社會(huì)成本

有學(xué)者對(duì)無(wú)交易機(jī)制、市場(chǎng)交易機(jī)制和政府主導(dǎo)交易三種狀態(tài)下水權(quán)交易的資源配置效率和節(jié)水效果進(jìn)行了分析和比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)在參與人目標(biāo)收益最大化約束前提下，政府主導(dǎo)交易機(jī)制在實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置上更有效率、在一定條件下可以促進(jìn)水資源的節(jié)約，而市場(chǎng)交易機(jī)制只能實(shí)現(xiàn)有效配置卻不能實(shí)現(xiàn)節(jié)約用水。[4]在調(diào)研過(guò)程中，筆者發(fā)現(xiàn)各級(jí)水利部門(mén)在設(shè)計(jì)水權(quán)制度時(shí)，均強(qiáng)調(diào)管理部門(mén)在水權(quán)確權(quán)后不會(huì)干預(yù)水權(quán)定價(jià)，而是將水權(quán)定價(jià)交給市場(chǎng)供求雙方完成。這一想法顯然僅考慮到了市場(chǎng)效率而沒(méi)有考慮到市場(chǎng)失靈的情況。作為裁判員的管理部門(mén)不應(yīng)該僅考慮效率而忽視公平。在設(shè)計(jì)水價(jià)機(jī)制時(shí)，缺乏對(duì)以下問(wèn)題的思考：即在水權(quán)交易過(guò)程中，若發(fā)生極端干旱導(dǎo)致水資源價(jià)格過(guò)高，應(yīng)該采取何種措施補(bǔ)貼取用水戶以保證工農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)及糧食安全，在水權(quán)定價(jià)時(shí)如何扶持當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以上問(wèn)題無(wú)法完全由市場(chǎng)解決。endprint

（四）水資源權(quán)屬意識(shí)淡薄，阻礙了水權(quán)市場(chǎng)化交易進(jìn)程

江西省年水資源總量達(dá)1500多億立方米，年均可利用量為600多億立方米，但年均可調(diào)節(jié)水資源總量320多億立方米，年均有效庫(kù)容則只有160多億立方米。數(shù)據(jù)顯示江西水資源是“虛胖”型。盡管表面上水量充沛，但是由于季節(jié)性降水加之水庫(kù)調(diào)節(jié)能力不足，實(shí)際上可利用量較少。無(wú)論是基層水行政主管部門(mén)、水利工程管理單位、農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)還是社會(huì)公眾普遍認(rèn)為江西省不缺水，節(jié)水意識(shí)淡薄，幾乎沒(méi)有水資源權(quán)屬意識(shí)。另外，水法規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)中的水，歸該集體經(jīng)濟(jì)組織使用，而不需要辦理取水許可、繳水資源費(fèi)。對(duì)于灌溉用水，水利部門(mén)并不向農(nóng)戶直接征收水資源費(fèi)，而是直接從縣財(cái)政得到相應(yīng)補(bǔ)助。這一做法在未來(lái)的水權(quán)交易中會(huì)淡化水資源的價(jià)值屬性。在水權(quán)確權(quán)過(guò)程中，農(nóng)民將農(nóng)業(yè)用水視作廉價(jià)甚至零成本的資源，并且對(duì)自身用水量并不清晰，對(duì)水資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)也非常模糊，這勢(shì)必會(huì)阻礙水權(quán)市場(chǎng)化交易進(jìn)程。

三、健全水權(quán)交易制度的對(duì)策建議

第一，摸清家底，盡快完成水資源建檔工作。水權(quán)制度建設(shè)需要對(duì)省內(nèi)所有水資源進(jìn)行統(tǒng)籌安排及合理配置。應(yīng)盡快統(tǒng)一調(diào)查收集省內(nèi)江、河、湖、水庫(kù)和山塘的水文資料，供水范圍和對(duì)象、灌溉面積、灌溉區(qū)種植結(jié)構(gòu)、受益人口、調(diào)度運(yùn)行等情況。特別要收集小二型及以下水庫(kù)和山塘水文資料，摸清家底。依據(jù)調(diào)研結(jié)果建立聯(lián)網(wǎng)的水文數(shù)據(jù)庫(kù)，依托數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)水資源進(jìn)行全局性論證，為水資源確權(quán)和后期的市場(chǎng)交易提供數(shù)據(jù)資料。江西省存在大量農(nóng)村集體所有的山塘和小型水庫(kù)，除存在由于水權(quán)不明晰產(chǎn)生的用水矛盾外，還存在山塘、小型水庫(kù)等水利工程產(chǎn)權(quán)不明晰產(chǎn)生的糾紛。做好這部分水利工程的信息收集和建檔，會(huì)降低后期水權(quán)交易中的糾紛，促進(jìn)水權(quán)交易的開(kāi)展。

第二，金融創(chuàng)新，保障水權(quán)制度建設(shè)的資金需求。根據(jù)湖南省長(zhǎng)沙縣等地的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，水權(quán)制度建設(shè)需要投入大量資金改造原有水利基礎(chǔ)設(shè)施和管理硬件，如加強(qiáng)水庫(kù)蓄水和調(diào)節(jié)能力，建設(shè)主干管網(wǎng)用以替代灌溉溝渠，采用科學(xué)計(jì)量手段和大量智能化的管理設(shè)備。以保障水權(quán)交易過(guò)程中用水量得以精確計(jì)量并降低交易費(fèi)用。在我省、市、縣財(cái)力有限的情況下，在水權(quán)制度建設(shè)過(guò)程中推行市場(chǎng)化投融資模式，實(shí)行融資、建設(shè)、還貸一體化運(yùn)作，通過(guò)貸款融資、資本市場(chǎng)融資、租賃融資、共同基金融資、PPP模式、BOT模式及其延伸以及水費(fèi)或管網(wǎng)使用收費(fèi)資本化、證券化的融資方式積極引入民間綠色資本。將確權(quán)工作與農(nóng)戶信貸工作結(jié)合起來(lái)，積極開(kāi)展權(quán)證抵押試點(diǎn)，這樣既能增加水權(quán)的流動(dòng)性，促進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)的壯大和發(fā)展又能解決農(nóng)民貸款難的問(wèn)題。

第三，水費(fèi)改革，增強(qiáng)取用水戶對(duì)水資源權(quán)屬認(rèn)知。首先，通過(guò)調(diào)研了解不同行業(yè)取用水戶的水資源價(jià)格彈性，通過(guò)提高水資源費(fèi)收繳額度，提升取用水戶對(duì)水資源價(jià)格屬性的認(rèn)知和水資源價(jià)格的心理參照點(diǎn)。[5]其次，增加對(duì)取用水戶的補(bǔ)貼，以保障其福利水平?？紤]到水資源是缺乏彈性的商品，增加水資源費(fèi)會(huì)降低取用水戶的福利水平，因此，應(yīng)該在增加水資源費(fèi)收繳額度的同時(shí)，增加補(bǔ)貼。最后，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)，將間接補(bǔ)貼變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼，同時(shí)實(shí)施補(bǔ)貼政策時(shí)應(yīng)考慮到取用水戶對(duì)貨幣的時(shí)間偏好和虛擬貨幣偏好。在確權(quán)工作和取用水量確定后，可以將水資源費(fèi)補(bǔ)貼和節(jié)水及水權(quán)交易結(jié)合起來(lái)，即節(jié)約了水資源同時(shí)又促進(jìn)了水權(quán)交易。

第四，培育主體，扶持專業(yè)化和規(guī)范化的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)。農(nóng)業(yè)一直是江西省取用水的大戶，但單個(gè)農(nóng)戶參與水權(quán)交易的經(jīng)濟(jì)效率太低，省、市、縣三級(jí)民政部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)登記管理辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政和水利部門(mén)做好宣傳和動(dòng)員工作，積極幫助農(nóng)民以行政村為單位成立相應(yīng)的農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，幫助協(xié)會(huì)制定《協(xié)會(huì)章程》、《用水管理制度》、《協(xié)會(huì)工程管理制度》等規(guī)章制度，使協(xié)會(huì)工作有章可循。水利部門(mén)應(yīng)以協(xié)會(huì)為單位發(fā)放權(quán)證。從內(nèi)蒙古、寧夏和湖南等地的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，對(duì)加強(qiáng)灌區(qū)工程管理、節(jié)水、增強(qiáng)農(nóng)戶商品意識(shí)與民主意識(shí)等方面作用和效果十分明顯。在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫(kù)以及山塘水資源進(jìn)行確權(quán)登記后，可鼓勵(lì)村集體將這部分水資源交由農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)代管。這樣即提高了小水利的管理效率和經(jīng)濟(jì)效益又減少了農(nóng)村地區(qū)爭(zhēng)搶水源等社會(huì)矛盾。

第五，分類確權(quán)，促進(jìn)行業(yè)間水權(quán)交易。未來(lái)水權(quán)交易主要發(fā)生在工業(yè)和農(nóng)業(yè)取用水戶之間，景區(qū)與農(nóng)業(yè)取用水戶之間，要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和行業(yè)用水趨勢(shì)，實(shí)施總量控制和定額管理并予以適當(dāng)預(yù)留以促進(jìn)各產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)范和確認(rèn)現(xiàn)有合理用水的基礎(chǔ)上，結(jié)合摸底數(shù)據(jù)，參照往年用水量分配，并根據(jù)區(qū)域用水總量“紅線”、行業(yè)用水定額、供水保障率等因素確定農(nóng)村居民供水、城市居民供水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)取水和景區(qū)取水的取水權(quán)和取水量，做到分類確權(quán)，做好初始水權(quán)分配。對(duì)各用水戶的取用水量進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，根據(jù)灌溉面積和工業(yè)生產(chǎn)需要對(duì)水資源取用權(quán)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以促進(jìn)行業(yè)間水權(quán)交易，通過(guò)價(jià)格杠桿合理配置水資源在行業(yè)間的分布。

第六，查漏補(bǔ)缺，完善水權(quán)定價(jià)機(jī)制。將水權(quán)定價(jià)作為確權(quán)工作之后的工作重點(diǎn)。對(duì)各行業(yè)用水戶的用水需求、水權(quán)價(jià)格的心理參照點(diǎn)做出充分調(diào)研?；I建水權(quán)交易所，引入拍賣(mài)機(jī)制確定水資源的市場(chǎng)價(jià)格，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源定價(jià)中的作用。另外，水資源的公共性、戰(zhàn)略性和風(fēng)險(xiǎn)性等特征決定了水權(quán)交易需要政府必要的規(guī)制去克服市場(chǎng)失靈。認(rèn)真研判水權(quán)交易中可能產(chǎn)生的外部效應(yīng)，提前制定好應(yīng)對(duì)措施。如應(yīng)該對(duì)各種突發(fā)情況下用水量做出預(yù)判，在此基礎(chǔ)上制定出干旱、招商引資等情境下的價(jià)格應(yīng)急預(yù)案及價(jià)格補(bǔ)貼方案，以應(yīng)對(duì)過(guò)高的水資源價(jià)格對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全的影響。

第七，政策支持，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。水權(quán)制度建設(shè)工作的目標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)籌安排及合理配置，并最終走向水權(quán)交易。政府在這一過(guò)程中，應(yīng)結(jié)合水權(quán)試點(diǎn)工作情況，通過(guò)財(cái)政安排和貸款貼息等手段鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水權(quán)交易，出臺(tái)獎(jiǎng)懲和補(bǔ)貼等扶持政策培育交易主體，借助稅費(fèi)和補(bǔ)貼政策培養(yǎng)取用水戶的權(quán)屬意識(shí)，規(guī)范水資源確權(quán)登記行為，鼓勵(lì)節(jié)水和減污行為，促進(jìn)取用水戶水權(quán)交易行為，保障人民的飲水安全、供水安全和生態(tài)安全。用政策彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，促進(jìn)水權(quán)持有者節(jié)水、減排，并通過(guò)合理的制度安排出售水權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)收益，最終實(shí)現(xiàn)水資源的合理分配，有效保護(hù)生態(tài)和環(huán)境。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]endprint