國際反貧困經(jīng)驗對我國精準扶貧的啟示

姜云茂+覃志立

[摘要]減貧是世界各國面臨的共同難題。盡管經(jīng)過數(shù)十年的努力，我國反貧困實踐成效顯著，但以政府為主導(dǎo)的扶貧政策長期主導(dǎo)著我國的扶貧實踐。這種依賴政府“輸血式”行動難以從根本上解決貧困問題，在減貧的同時也會累積返貧的風險。文章通過從國際脫貧的成功實踐中汲取經(jīng)驗，有針對性地找準脫貧路徑，有力保障如期實現(xiàn)脫貧。

[關(guān)鍵詞]反貧困；國際經(jīng)驗；啟示

[DOI]1013939/jcnkizgsc201729025

長期以來，減貧都是世界各國共同致力解決的重要目標。經(jīng)過幾十年的反貧困實踐，在政府主導(dǎo)下我國已進入綜合反貧困階段。如何打通精準扶貧路徑，實現(xiàn)精準脫貧、精準到人，將成為“十三五”時期扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略重點。新時期脫貧攻堅的艱巨性、復(fù)雜性和持續(xù)性，在一定程度上決定了脫貧應(yīng)具備創(chuàng)新性、系統(tǒng)性和多樣性。因此，如何科學有效地切斷貧困的惡性循環(huán)鏈，從“輸血”扶貧向“造血”脫貧轉(zhuǎn)變，既是扶貧脫困的治本思路，也是按期完成脫貧攻堅目標和全面建成小康社會的關(guān)鍵所在。[1]盡管各國國情不盡相同，但一些國家在脫貧實踐方面的有益做法，對于我國打贏新時期脫貧攻堅戰(zhàn)意義重大。

1國際反貧困的有益經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。一些國家在反貧困實踐方面具有較長歷史、較多經(jīng)驗以及較多成功案例，雖然各國國情不同，但其豐富的減貧經(jīng)驗和做法可以為我國提供有益借鑒。

11財政扶貧是打破貧困循環(huán)的第一推動力

貧困地區(qū)交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施大多落后，對資本缺乏吸引力，存在投資金額大、運營周期長、收益見效慢的特點，因此，世界上大多數(shù)國家都通過向窮人提供財政援助來支持貧困地區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)。具體包括兩種方式：一種是直接支出方式，即對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進行直接補貼。據(jù)統(tǒng)計，英、法、德、日等國家對貧困地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的直接投入比例大多保持在30%～50%。另一種則是間接稅收支出，即政府出臺各項稅收優(yōu)惠政策促進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域快速發(fā)展，努力提高農(nóng)民消費和收入水平。以美國為例，其在個稅、財稅等方面對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收都給予了特定稅收優(yōu)惠，農(nóng)民可享受的稅收減免額度最高可達48%。

12產(chǎn)業(yè)扶貧是激活貧困地區(qū)造血功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

要想從根本上解決深度貧困問題、阻斷貧困代際傳遞，就必須實現(xiàn)從外部援助“輸血型”向自我發(fā)展“造血型”轉(zhuǎn)變，從而激活發(fā)展內(nèi)生動力。[2]在研究解決貧困問題的難點時，如何更有效挖掘貧困地區(qū)的發(fā)展空間和激活需求潛力，這是其能否實現(xiàn)國際化、建立產(chǎn)業(yè)項目良性循環(huán)機制的關(guān)鍵。以泰國黎敦山區(qū)為例，盡管該地區(qū)交通不便，政府管制難度較大，但當?shù)靥囟ǖ牡刭|(zhì)環(huán)境決定了該地區(qū)比較適合種植罌粟，這導(dǎo)致山民大規(guī)模種植罌粟，影響到當?shù)厣鷳B(tài)?；趯Χ酒肺：Φ恼J識和改變山民落后面貌，泰國政府開展替代種植，通過種植松樹、咖啡、堅果等樹種和經(jīng)濟作物，不僅建成上千平方千米的王室森林，而且生產(chǎn)出較高經(jīng)濟價值的達昌咖啡和澳洲堅果?？梢?，選擇正確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于改善欠發(fā)達地區(qū)的落后面貌。

13微金融扶貧是國際脫貧減貧的有益補充

自20世紀70年代以來，扶貧小額信貸業(yè)務(wù)以其靈活便捷的借款與還款方式在全球經(jīng)濟金融格局中發(fā)展迅速。小額信貸起源于40多年前的孟加拉國農(nóng)村銀行——格萊珉銀行，它是基于貧困群體的實際需求和還款能力進行的制度安排，能有效把控風險，確保較高的年度履約率。[3]此后，“格萊珉模式”被全球40多個國家復(fù)制，印度、越南、玻利維亞等國家立足本國發(fā)展實際，走出了一條獨具自身特色的精準扶貧之路。小額信貸業(yè)務(wù)貸款成本低，無附加額外條件，陽光高效、公開透明，已成為商業(yè)銀行金融支農(nóng)的創(chuàng)新方式和必要補充。近些年，小額信貸正逐步從公益性扶貧階段過渡到商業(yè)化扶貧階段，如何更好地平衡福利性與商業(yè)化之間的關(guān)系值得深入研究。

14教育扶貧是重塑貧困地區(qū)的發(fā)展之魂

治窮先治愚，治愚興教育。從世界各國的經(jīng)驗來看，教育是扶志、扶智、阻斷貧困代際傳遞的關(guān)鍵，能為解決貧困人口代際傳遞提供智力支持。[4]相關(guān)研究表明，由于人力資本約束的缺乏和對某一行的熟練程度的欠缺，很難獲得穩(wěn)定收入的貧困家庭普遍存在。[5]只有增強人力資源投資，提升貧困地區(qū)人力資源水平，增強貧困地區(qū)自我發(fā)展能力，為貧困群眾提供更多就業(yè)崗位和發(fā)展機會，才能從根本上解決區(qū)域貧困問題。[6]其中，巴西成立的東北部教育基金和實施的“遠距離教學計劃”、阿根廷在全國范圍內(nèi)實行的“獎學金計劃”、印度尼西亞提出的“家庭希望計劃”等，這些政策設(shè)計都確保了貧窮家庭的孩子都能得到資助并接受教育。[7]值得關(guān)注的是，學前、基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的投資在解決貧困問題上獲得回報較大，這也成為多數(shù)發(fā)展中國家教育扶貧的側(cè)重點。如何正確處理教育質(zhì)量提升和人力資源投資間的關(guān)系，是往后教育扶貧之路需要延伸拓展的方向。

15旅游扶貧是發(fā)展中國家新興扶貧模式

“旅游扶貧”是英國國際發(fā)展局20世紀90年代末首次提出的，它倡導(dǎo)建設(shè)旅游項目，幫助貧困地區(qū)擺脫貧困。這一大膽構(gòu)想得到政府、學術(shù)界、旅游組織等積極響應(yīng)和支持，并迅速被亞非拉發(fā)展中國家所實踐。通過對國內(nèi)旅游資源的拓展和整合，各國在旅游需求多樣化發(fā)展的基礎(chǔ)上，加大旅游資源的開發(fā)和創(chuàng)新力度，為當?shù)刎毨后w提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機會。例如，贊比亞、納米比亞等國打造出“社區(qū)旅游”項目用于發(fā)展社區(qū)旅游，幫扶貧困人群加快脫貧步伐。與其他扶貧方式相比，旅游扶貧以各國獨有的民俗風情和自然風光的魅力，在強大的市場優(yōu)勢、新興的產(chǎn)業(yè)活力、強勁的造血功能的帶動下，在扶貧開發(fā)中發(fā)揮著日益顯著的作用。

2國際反貧困經(jīng)驗對我國創(chuàng)新扶貧攻堅機制的啟示

歷史實踐證明，世界各國在幫扶貧困人口脫貧致富方面所出臺的戰(zhàn)略方針和采取的政策舉措都取得了實質(zhì)性的成效，這些寶貴的經(jīng)驗值得我們借鑒和學習，歸納起來主要包括以下幾個方面。endprint

21精準脫貧要靶向治療，增強針對性和有效性

精準扶貧的標準不能一刀切，也不能千村一策，更不可急功近利，要下足“繡花”功夫。一是圍繞扶貧對象準不準，精準掌握致貧原因，嚴格按照扶貧標準為貧困戶建檔立卡，對癥下藥，制定發(fā)展及幫扶措施。二是圍繞脫貧“缺口”清不清，充分發(fā)揮駐村幫扶工作隊在農(nóng)村幫扶中的先鋒作用，全面弄清貧困戶在基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)發(fā)展、生活條件改善等方面的需求，實行缺啥補啥，細化工作推進方案。三是圍繞幫扶工作實不實，進一步完善駐村干部的幫扶機制，解決好駐村工作隊和幫扶責任人工作目標任務(wù)不明、逐時逐段工作計劃細化落地落實等問題。[8]四是圍繞資金使用準不準。對財政幫扶資金到村到戶情況、扶貧項目受益貧困戶情況認真開展核查，解決建檔立卡和項目安排“兩張皮”的問題。[9]五是圍繞脫貧成效真不真。解決好脫貧人口標識退出是否按照脫貧的程序進行，是否存在“被脫貧”的問題，及時掌握扶貧對象動態(tài)并做好建檔立卡扶貧對象調(diào)整工作。

22財政扶貧與微金融扶貧能彌補貧困地區(qū)基建“短板”

加大財政對農(nóng)村公共服務(wù)體系的支持力度，一是要巧借財政杠桿筑巢引鳳，以各種方式投入大量財政資金先期加快完成貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因地制宜解決貧困地區(qū)通水、通路、通電、通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)問題，加大對農(nóng)村危房的改造力度和人居環(huán)境的綜合治理，實現(xiàn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施全覆蓋，全面完善公共服務(wù)體系，并建立配套激勵機制。這里以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)為例，財政可將其視為固定資產(chǎn)投資重點，加大對其直接投入力度，并發(fā)揮財政資金杠桿作用，調(diào)動貧困群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。這既保障困難群眾能獲得一份穩(wěn)定可觀的收入，又能有效提高財政資金使用效益。二是充分吸收借鑒國際通用的稅收支出方式，發(fā)揮財政幫扶資金的引領(lǐng)帶動作用。通過打造政策“一本通”，比如出臺稅前扣除、加速折舊、投資抵免等惠民政策，逐步拓寬稅收優(yōu)惠面。同時，鼓勵和引導(dǎo)民間投資，強化社會資本的開發(fā)與利用，確保資金向貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、民生領(lǐng)域傾斜，提高貧困群眾自覺參與扶貧的自覺性和積極性。三是借鑒國際小額信貸的成功實踐，積極開展農(nóng)村小額貸款保險業(yè)務(wù)，逐步完善財政貼息政策，對小額保險的經(jīng)營者給予免稅優(yōu)惠，對農(nóng)民保險給予直接補貼，通過多方式、多渠道籌集資金解決深度貧困問題，推進農(nóng)村金融發(fā)展，助推扶貧小額貸款再上新臺階。

23產(chǎn)業(yè)扶貧能增強貧困地區(qū)“造血功能”

貧困地區(qū)一旦找到適合自身發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，就能走出一條從“漫灌”到“滴灌”、從“輸血”到“造血”的脫貧致富之路。我國大部分貧困地區(qū)都有豐富的自然資源等待開發(fā)，只要遵循“因地制宜、因勢利導(dǎo)”的原則，并結(jié)合自身資源優(yōu)勢，積極地引進和開發(fā)高效的產(chǎn)業(yè)項目，就能助推產(chǎn)業(yè)扶貧。例如，水資源豐富的地區(qū)適合發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，旅游資源豐富的地區(qū)適合發(fā)展旅游業(yè)。同時，利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，增強產(chǎn)業(yè)間的關(guān)聯(lián)性，創(chuàng)造獨特的產(chǎn)業(yè)鏈，為經(jīng)濟增長注入新的動力和活力，力爭早日攻下貧困“山頭”，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

這里需要留意的是，在助推產(chǎn)業(yè)扶貧的過程中要正確處理好以下三個方面的問題，盡量避免一些非經(jīng)濟性的潛在負面影響：一是統(tǒng)籌推進生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，合理開發(fā)地方資源，保護改善生態(tài)環(huán)境，維護國家生態(tài)安全，依靠地區(qū)資源脫貧致富和可持續(xù)發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)扶貧要正確克服不同能力群體間收入差距的正常擴大，謹防急功近利、患得患失。三是產(chǎn)業(yè)扶貧不能簡單復(fù)制照搬照抄，要警惕低水平重復(fù)建設(shè)苗頭，因地制宜地讓優(yōu)勢資源與精準扶貧“結(jié)親戚”，建立有需求、有增長潛力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模式，形成“1+1>2”的戰(zhàn)略效果。

24加大教育精準扶貧力度，重視人力資本的投資與積累

教育扶貧，是扶貧助困的治本之策。扶貧先扶智，脫貧要脫愚。因此，教育扶貧要拔出“窮根”。一方面，要啟動教育扶貧全覆蓋行動，精心實施教育精準扶貧工程，注重加大對貧困人口的人力資本投資，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展力度，關(guān)注貧困地區(qū)九年義務(wù)教育。[10]此外，健全農(nóng)村貧困學生資助體系，保障農(nóng)村貧困學生上得起大學，并給予返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)村大學生一定的政策優(yōu)惠，鼓勵他們回到生源地反哺家鄉(xiāng)建設(shè)。這不僅能將青年人的所學所思轉(zhuǎn)換為發(fā)展家鄉(xiāng)經(jīng)濟的行動力量，幫助當?shù)厝嗣撠氈赂?，也能切斷貧困代際傳遞，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。另一方面，教育扶貧還應(yīng)包括積極開展貧困地區(qū)勞動力再就業(yè)培訓、崗前培訓、創(chuàng)業(yè)培訓、就業(yè)轉(zhuǎn)移培訓等工作，使其通過后期的職業(yè)教育和技能培訓擺脫貧困，推動人力資本積累和人口素質(zhì)提高，提升扶貧對象自我發(fā)展能力。

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