新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民市民化研究

張瑞靜

[提要] 城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，而新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是以人為本，推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化，也就是農(nóng)民市民化。在這一過程中，要逐步地推進(jìn)戶籍制度改革，創(chuàng)新土地制度，使城鄉(xiāng)的公共服務(wù)均等化，以達(dá)到公共福利的全覆蓋。從根本上講，農(nóng)民市民化的真正目的是要提高農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民的社會(huì)福利水平；同時(shí)也是身份平等化的過程，而身份的轉(zhuǎn)變需要制度與社會(huì)的認(rèn)同。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民市民化；城鄉(xiāng)二元制

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國正在進(jìn)行人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的一個(gè)關(guān)鍵問題就是農(nóng)民市民化。什么是農(nóng)民市民化？簡(jiǎn)單地從字義上看，就是把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，戶籍上的“農(nóng)業(yè)戶口”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺寝r(nóng)業(yè)戶口”。但事實(shí)上，農(nóng)民市民化還有更深刻的含義，為了弄清農(nóng)民市民化的深刻含義，首先有必要了解城鎮(zhèn)化的重大意義。城鎮(zhèn)化是人類文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)的聚集生產(chǎn)和生活帶來巨大的集約化效應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面與農(nóng)村相比有著巨大的優(yōu)勢(shì)。城鎮(zhèn)可以創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，有著更高水平的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障，城鎮(zhèn)生活便利并且豐富多彩。而我們正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是以人為本。所以，從更深刻含義上說，農(nóng)民市民化意味著讓更多的人進(jìn)入到更高水平、更具現(xiàn)代文明的生產(chǎn)方式、生活方式中來。農(nóng)民市民化的真正目的是要提高農(nóng)民的生活水平，提高農(nóng)民的社會(huì)福利水平；同時(shí)也是身份平等化的過程，而身份的轉(zhuǎn)變需要制度與社會(huì)的認(rèn)同。

一、逐步推行戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)差別

2014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中就指出：“堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序。立足基本國情，積極穩(wěn)妥推進(jìn)，優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的預(yù)期和選擇。堅(jiān)持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，不得采取強(qiáng)迫做法辦理落戶。堅(jiān)持因地制宜、區(qū)別對(duì)待。充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，實(shí)施差別化落戶政策?！?015年11月3日，十八屆五中全會(huì)又通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。深化戶籍制度改革，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，并與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)。實(shí)施居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?/p>

隨著一系列政策的推出，使得戶籍制度改革的不斷深入，全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度得以全面建立。各地取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，不再以農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口為依據(jù)區(qū)分農(nóng)村人與城里人。與此同步的是，各地戶口遷移政策普遍放寬，不少大中城市適當(dāng)降低了落戶門檻，努力滿足廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶需求。中西部地區(qū)的一些省份結(jié)合實(shí)際，最大限度地放開落戶口。四川省、貴州省、青海省、寧夏回族自治區(qū)除省會(huì)（首府）市以外，全面放開了全?。▍^(qū)）其他城市的落戶限制。北京、上海、廣州、深圳等超大城市、特大城市積極建立完善積分落戶制度，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶渠道。上海市2015年、2016年辦理持居住證人員在滬落戶2.4萬人，超過此前6年間全市“居轉(zhuǎn)戶”人數(shù)總和。隨著戶口遷移政策的落地落實(shí)，各地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)數(shù)量明顯增加。

2015年10月21日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《居住證暫行條例》，明確規(guī)定：在全國建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。草案還明確了居住證持有人通過積分等方式落戶的通道?！毒幼∽C暫行條例》施行以后，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧等25個(gè)省區(qū)市均出臺(tái)了貫徹實(shí)施辦法，居住證從此取代了暫住證。公安部部署各地取消了暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，深入清理與暫住證制度相關(guān)的地方性法規(guī)政策，積極開展居住登記和居住證辦理工作。2016年已發(fā)放居住證2，890余萬張，北京市發(fā)放近169萬張，上海市共發(fā)放40.6萬張，廣州市發(fā)放81萬張，深圳市發(fā)放171.5萬張。對(duì)于初次申領(lǐng)居住證的，各地均要求申請(qǐng)人須在居住地居住滿半年；對(duì)于曾經(jīng)辦理暫住證并在有效期內(nèi)的，準(zhǔn)予申領(lǐng)居住證并將暫住證申領(lǐng)年限計(jì)入居住年限；對(duì)于未辦理暫住證的，只要有其他材料能夠證明在當(dāng)?shù)鼐幼“肽暌陨系?，也可以辦理居住證。各地普遍落實(shí)《居住證暫行條例》規(guī)定的六大基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利，同時(shí)積極探索擴(kuò)展基本公共服務(wù)范圍，提升服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。天津、河北、山西、黑龍江、江蘇、江西、山東、湖北、重慶、陜西還增加了與居住證持有人共同居住生活的子女可以按規(guī)定參加當(dāng)?shù)刂锌?、高考?/p>

并且為了推動(dòng)流動(dòng)人口的定居化，國家將統(tǒng)籌鼓勵(lì)到城鎮(zhèn)“定居”和鼓勵(lì)“流動(dòng)”兩種政策工具的推進(jìn)速度，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口流動(dòng)的精細(xì)化調(diào)控。鼓勵(lì)到城鎮(zhèn)定居的政策工具包括：確保農(nóng)民在農(nóng)村的各項(xiàng)權(quán)益，減少其后顧之憂；同時(shí)，為農(nóng)民進(jìn)城常住或落戶創(chuàng)造條件，增強(qiáng)進(jìn)城定居的吸引力。鼓勵(lì)人口流動(dòng)的政策工具包括：加大力度推進(jìn)各種社會(huì)保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，要求地方政府對(duì)常住人口開放地方公共服務(wù)等。地方性的居住證制度也將為降低人口流動(dòng)速度發(fā)揮作用。特別是居住證與積分制的結(jié)合，以及積分與所能享受的各種地方性社會(huì)福利和公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)，有可能引導(dǎo)流動(dòng)人口及早在去留之間以及長期和短期之間做出決斷。這個(gè)導(dǎo)向順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)民工流動(dòng)移民化的趨勢(shì)，農(nóng)民工的流動(dòng)越來越多地出現(xiàn)舉家外出的情況，意味著從短期流動(dòng)到移民定居的趨勢(shì)在加強(qiáng)。

二、創(chuàng)新土地制度，推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程

十八屆三中全會(huì)提出，要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。即在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。簡(jiǎn)言之，就是有規(guī)范的開放土地市場(chǎng)。這意味著各級(jí)政府不再壟斷地源，農(nóng)村集體可以直接作為市場(chǎng)上的供應(yīng)方，通過平等交易出讓土地。到2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。endprint

《實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)，以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會(huì)主義公有制的重要形式，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障。深化農(nóng)村土地制度改革，要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。落實(shí)集體所有權(quán)，就是落實(shí)“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的法律規(guī)定，明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)主體清晰；穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶；放活土地經(jīng)營權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

就深化農(nóng)村土地制度改革，《實(shí)施方案》提出三個(gè)方面的要求：

一是開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、不斷完善，形成可復(fù)制、可推廣的改革成果。農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路是：縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革的基本思路是：允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲(chǔ)、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設(shè)用地，與國有建設(shè)用地享有同等權(quán)利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機(jī)制。宅基地制度改革的基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制，對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

二是深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革。主要包括：在基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記原則，加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，擴(kuò)大整省推進(jìn)試點(diǎn)范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。出臺(tái)農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見。在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)。

三是健全耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度。嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，實(shí)行特殊保護(hù)。完善土地復(fù)墾制度，盤活土地存量，建立土地復(fù)墾激勵(lì)約束機(jī)制，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)毀損耕地的復(fù)墾責(zé)任。加大中低產(chǎn)田改造力度，以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，完善農(nóng)村土地整治辦法。依法加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡規(guī)范管理，強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡法定責(zé)任，完善占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量到位、質(zhì)量到位。完善耕地和基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。采取更有力的措施，加強(qiáng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡的監(jiān)管，堅(jiān)決防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱田現(xiàn)象，杜絕違規(guī)占用林地、濕地補(bǔ)充耕地。進(jìn)一步落實(shí)耕地保護(hù)政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度。按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“地票”等試點(diǎn)，推動(dòng)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷。

2016年2月6日，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，要完善土地利用機(jī)制，完善土地經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村的土地、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素出現(xiàn)了重新配置的需求；而通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)?；C(jī)械化，提高了土地利用率，又將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村人口非農(nóng)化、市民化的進(jìn)程，為城鎮(zhèn)化提供持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。由此可見，城鎮(zhèn)化與土地流轉(zhuǎn)既互為推進(jìn)又相互制約，土地流轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的空間支撐和人力資源，城鎮(zhèn)化為土地流轉(zhuǎn)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)支撐。經(jīng)營權(quán)在依法、公平、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)之上流轉(zhuǎn)后，土地的經(jīng)營方向?qū)⑷绾伟芽兀苛鞒鐾恋氐霓r(nóng)民又將如何安置？在這一方面需要有關(guān)部門強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)守“農(nóng)地要農(nóng)用”底線，確?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方向不變。

三、推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)公共福利全覆蓋

近年來，我國基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程明顯加快。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障制度從無到有、從局部到整體，完成了全覆蓋；城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)現(xiàn)；城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立。但整體上看，基本公共服務(wù)水平仍然較低。一方面包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等在內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)差距較大；另一方面優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)供給的城鄉(xiāng)與區(qū)域不均衡問題突出。因此，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要著力解決結(jié)構(gòu)性非均等化問題。

2017年3月1日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》中就提出，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域均等化要從三個(gè)方面把握：

一是要縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差距。加快義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等制度城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)、一體實(shí)施。重點(diǎn)以縣（市、區(qū)）為單位，有步驟、分階段推動(dòng)規(guī)劃、政策、投入、項(xiàng)目等同城化管理，統(tǒng)籌設(shè)施建設(shè)和人員安排，推動(dòng)城鄉(xiāng)服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接。把社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，補(bǔ)齊農(nóng)村和特大鎮(zhèn)基本公共服務(wù)短板。鼓勵(lì)和引導(dǎo)城鎮(zhèn)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村輻射。

二是提高區(qū)域服務(wù)均等化水平。強(qiáng)化省級(jí)人民政府統(tǒng)籌職能，加大對(duì)省域內(nèi)基本公共服務(wù)薄弱地區(qū)扶持力度，通過完善事權(quán)劃分、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付等措施，逐步縮小縣域間、地市間服務(wù)差距。強(qiáng)化跨區(qū)域統(tǒng)籌合作，促進(jìn)服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)水平銜接。著力推進(jìn)京津冀地區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶等重點(diǎn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

三是夯實(shí)基層服務(wù)基礎(chǔ)。整合相關(guān)資源，持續(xù)改善基層各類公共服務(wù)設(shè)施條件。依托政府綜合服務(wù)大廳完善相關(guān)經(jīng)辦服務(wù)設(shè)施，推動(dòng)基層綜合公共服務(wù)平臺(tái)統(tǒng)籌發(fā)展和共建共享。簡(jiǎn)化基層辦事環(huán)節(jié)和手續(xù)，優(yōu)化服務(wù)流程，明確辦理時(shí)限，推行一站式辦理、上門辦理、預(yù)約辦理等服務(wù)方式。在山區(qū)、草原等地廣人稀、居住分散地區(qū)，配備必要的教學(xué)點(diǎn)，開展衛(wèi)生巡診等上門服務(wù)。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化是大勢(shì)所趨，以人為本是本輪新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)特征。而人的城鎮(zhèn)化，本質(zhì)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，這就要求在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)始終堅(jiān)持以人為本，遵循中央“頂層設(shè)計(jì)”，把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化作為核心要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在制度安排、政策導(dǎo)向、資金保障、工作部署上，把產(chǎn)城融合發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)、完善社會(huì)保障、提高基本公共服務(wù)水平擺在更加突出的位置，走出一條新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民市民化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。

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