中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)治理之道

寧甜甜

[摘 要] 十八大以來，伴隨著全面深化改革的進(jìn)一步推進(jìn)，農(nóng)村基層社會(huì)治理在民主制度建設(shè)、基層保障條件以及農(nóng)村基層協(xié)商民主等方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)正在經(jīng)歷史無前例的大變局，農(nóng)村基層治理的生態(tài)發(fā)生深刻變化，為農(nóng)村基層治理實(shí)踐帶來新挑戰(zhàn)，包括農(nóng)村基層社會(huì)治理過程中基層黨組織功能日益弱化、基層農(nóng)民地位不高等問題日益凸顯。農(nóng)村基層重建要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義的治理方式，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等三個(gè)方面的功能，并堅(jiān)持貫徹群眾路線，落實(shí)農(nóng)村基層直接民主，以促進(jìn)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代化，塑造具有現(xiàn)代性的農(nóng)村基層治理模式。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村基層治理；農(nóng)村基層黨組織；農(nóng)村基層民主

[中圖分類號(hào)] D422.61 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2017）09-0010-03

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， with further deepening of reforms， the governance of basic-level rural society has made great progress， in terms of democratic system construction， basic-level security conditions， rural consultations and other aspects of democracy. At present， China's rural grass-roots society is experiencing unprecedented changes， and the ecology of rural grass-roots governance has undergone profound transformation， which brings new challenges to the practice of rural grassroots governance. The problem has become increasingly prominent including the weakening function of basic-level party organizations and low status of farmers. Rural primary level reconstruction should adhere to the governance style of socialism with Chinese characteristics， strengthen the functions of the rural party organizations in politics， economy and culture， and focus on the practice of the mass line and the implementation of direct democracy in rural areas， so as to promote the modernization of rural grass roots governance and build a modern rural grass roots governance model.

Key words： rural basic-level governance， rural basic-level party organizations， rural basic-level democracy， rural basic-level reconstruction

一、十八大以來農(nóng)村基層治理的新成就

十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央就推進(jìn)農(nóng)村基層治理方面做出一系列重要的論述，多次強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持和完善基層群眾自治制度，為農(nóng)村基層治理提供重要的理論支撐。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村基層群眾制度地位顯著提高，農(nóng)村基層治理在民主制度建設(shè)、基層保障條件以及農(nóng)村基層協(xié)商民主等方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步，農(nóng)村基層治理實(shí)踐取得令人矚目的成就。

（一）農(nóng)村基層民主制度建設(shè)取得重大進(jìn)展

十八大以來，農(nóng)村基層民主制度建設(shè)在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等方面取得長(zhǎng)足的進(jìn)步。一是相關(guān)法規(guī)政策的制定和完善確保民主選舉正常有序進(jìn)行以及實(shí)施方式的多樣化。修改和完善的村民委員會(huì)組織法和村民委員會(huì)選舉辦法，促使農(nóng)村民主選舉的規(guī)范化；村級(jí)黨組織“公推直選”的大力推行，保障農(nóng)民合理行使選舉權(quán)，推動(dòng)村委會(huì)直接選舉的制度化和程序化。二是民主管理的內(nèi)容不斷拓寬。由傳統(tǒng)單一的民主選舉向民主選舉、民主管理、民主決策轉(zhuǎn)變；從辦理各村內(nèi)部的公共和公益事務(wù)、協(xié)調(diào)基本的民間糾紛擴(kuò)展到發(fā)展多種經(jīng)濟(jì)合作，協(xié)助基層政府完成基本的公共事項(xiàng)；全國(guó)約98%的村制定各自的村規(guī)民約，加深村民對(duì)基本的民主管理的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體的建設(shè)。三是民主監(jiān)督扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開制度，定期及時(shí)公布村莊事務(wù)；述職、問責(zé)機(jī)制逐步完善，全國(guó)每年約170萬名村干部進(jìn)行述職，對(duì)23萬余名村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，確保基層村干部廉政建設(shè)；利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等新型平臺(tái)，拓寬民主監(jiān)督的渠道和途徑，創(chuàng)新民主監(jiān)督的方式，提高村務(wù)工作的時(shí)效性和透明性。

（二）農(nóng)村基層保障條件顯著改善

一是國(guó)家實(shí)施的大學(xué)生村官政策，推動(dòng)農(nóng)村干部隊(duì)伍呈現(xiàn)年輕化、專業(yè)化的趨勢(shì)。十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視大學(xué)生村官政策，大學(xué)生村官政策體系在實(shí)踐中日趨完善、隊(duì)伍規(guī)模和質(zhì)量逐步提升。截至2013年底，全國(guó)報(bào)名當(dāng)村官的大學(xué)畢業(yè)生累計(jì)達(dá)到近300萬名，共選聘41萬名大學(xué)生村官。目前，在崗大學(xué)生村官有22.1萬名，覆蓋全國(guó)1/3以上的行政村，其中少數(shù)民族3.3萬名，占15%；女性12.2萬名，占55.3%。大學(xué)生村官政策的實(shí)施促使一大批優(yōu)秀的高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層就職，改善農(nóng)村兩委班子的人員構(gòu)成，為農(nóng)村兩委班子建設(shè)注入新的生機(jī)和活力，進(jìn)一步提高農(nóng)村干部隊(duì)伍的素質(zhì)。大學(xué)生村官用自己的專業(yè)知識(shí)為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)，豐富基層農(nóng)民的物質(zhì)文化生活。二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件不斷完善。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的逐步推進(jìn)，在滿足農(nóng)民物質(zhì)需求的同時(shí)要補(bǔ)足精神文化需求的短板。十八大以來，各地為完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建和改建一大批社區(qū)服務(wù)中心、衛(wèi)生室、圖書文化室等，為農(nóng)村管理和自治提供基本的工作條件。黨中央不斷推進(jìn)關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政策研究，頒布的《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》，為加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐提供有力的理論指導(dǎo)，通過創(chuàng)新投融資體制機(jī)制為突破口，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源渠道，從而加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的步伐。endprint

（三）農(nóng)村基層協(xié)商民主本土特色凸顯

協(xié)商民主不是“舶來品”，習(xí)近平總書記指出“協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治中獨(dú)特的、獨(dú)有的、獨(dú)到的民主形式，具有深厚的文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)”[1]，因此，基層協(xié)商民主在實(shí)踐中要凸顯傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和鮮明的本土色彩。十八大以來，各地結(jié)合實(shí)際研究制定基層協(xié)商民主實(shí)施的具體辦法，全國(guó)約85%的村建立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議制度，57%的村每年召開一次以上村民代表會(huì)議，讓基層群眾對(duì)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都充分醞釀、討論協(xié)商，提升基層民主的質(zhì)量，增強(qiáng)基層群眾民主參與效能，有事共同商量已經(jīng)在農(nóng)村蔚然成風(fēng)，推動(dòng)農(nóng)村基層協(xié)商民主的發(fā)展。

二、當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層治理存在的問題

“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”[2]，農(nóng)村基層社會(huì)既是產(chǎn)生利益沖突和社會(huì)矛盾的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會(huì)矛盾的“牛鼻子”，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的過程中，農(nóng)村基層治理的地位尤為突出。由于缺乏有效的治理，農(nóng)村基層呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，難以形成有效的凝聚力。在基層治理中出現(xiàn)基層黨組織功能弱化、基層農(nóng)民地位不高等問題，勢(shì)必影響國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（一）農(nóng)村基層黨組織功能的弱化

多年來，國(guó)家權(quán)力對(duì)基層的有效影響甚微，原來暢通的良性互動(dòng)通道被單向的自上而下的官僚化行政命令所取代。命令體制使基層黨組織缺乏活力、出現(xiàn)渙散無組織的狀態(tài)，由此而引起的功能弱化問題成為基層治理的“短板”，主要體現(xiàn)在以下方面：一是農(nóng)村基層黨組織官僚作風(fēng)明顯，黨內(nèi)民主生活淪為擺設(shè)。農(nóng)村基層黨組織是扎根于人民群眾之中、直接傾聽人民群眾呼聲，在基層治理方面應(yīng)是最有經(jīng)驗(yàn)最有權(quán)威，有明確是非善惡標(biāo)準(zhǔn)的基層管理組織。但多年來，在以所謂“一言堂”、“一把手拍板”為主導(dǎo)的農(nóng)村政策下，基層干部與人民之間的距離日益拉大，一些基層干部甚至成為地方大戶的“保護(hù)傘”，喪失了基層黨組織團(tuán)結(jié)基層、凝聚基層、為人民服務(wù)的能力。二是農(nóng)村在公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)過程中大多實(shí)行自上而下的體制。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，這種自上而下的指令性供給模式，使農(nóng)村基層黨組織在發(fā)揮各種組織功能過程中缺乏一定的自主性，使農(nóng)民缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，導(dǎo)致供需錯(cuò)位，從而影響農(nóng)村基層黨組織功能作用的發(fā)揮。

（二）基層農(nóng)民的地位不高

在新農(nóng)村建設(shè)過程中，基層政府在管理過程中忽視農(nóng)民的主體地位，主要體現(xiàn)在：一是干部與群眾的利益分化逐漸加大。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就深深扎根于人民群眾之中，使自身的利益與人民群眾的利益保持高度一致。但在離革命日遠(yuǎn)而現(xiàn)實(shí)利益愈大的當(dāng)今，面對(duì)異常強(qiáng)大的資本邏輯與資產(chǎn)階級(jí)產(chǎn)權(quán)的沖擊，黨群關(guān)系發(fā)生變化群眾利益遠(yuǎn)在干部利益之下，干部與群眾的短期利益的分歧越來越大，從一定程度上削弱基層干部代表性。二是人民群眾的主體性地位不高。我國(guó)是一個(gè)人民當(dāng)家做主的國(guó)家，不僅體現(xiàn)在政權(quán)性質(zhì)，更加重要的是體現(xiàn)在“人民主體性”地位的保障。“‘人民主體性主要通過參與影響自身利益、生活質(zhì)量和長(zhǎng)遠(yuǎn)福祉的基層公共事務(wù)得到體現(xiàn)”[4]。人民通過直接參與基層管理事務(wù)，增強(qiáng)自身的政治意識(shí)以及對(duì)基層組織體制自信和體制自覺心理。但在基層管理日益呈現(xiàn)官僚化的背景下，基層群眾直接參與管理基層事物的方式單調(diào)，渠道不暢通。

三、農(nóng)村基層重建之道

當(dāng)前農(nóng)村基層治理中黨組織的弱化、基層農(nóng)民的地位不高不相符的現(xiàn)狀等問題將基層治理推向失序。在梳理中國(guó)基層治理變局思路的基礎(chǔ)之上，發(fā)現(xiàn)當(dāng)下治理的難點(diǎn)，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，有效實(shí)現(xiàn)基層治理的有序化、合理化，從而推動(dòng)農(nóng)村基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，走出一條具有中國(guó)特色的善治之路。

（一）堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義治理方式

實(shí)事求是思想是馬克思主義活的靈魂，任何國(guó)家治理的基本方略必須堅(jiān)持從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建適合本國(guó)發(fā)展道路的治理模式。中國(guó)的基層治理從三代之封建至今，歷經(jīng)各種沉浮，但在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步探索適合中國(guó)國(guó)情的基層治理模式，在實(shí)踐中不斷賦予基層治理新的時(shí)代內(nèi)涵和民族特色。改革開放近四十年，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，農(nóng)村基層人民在社會(huì)、醫(yī)療、住房以及社會(huì)福利等方面的利益得到充分的保障。不同國(guó)家在基層治理方面采取截然不同的治理措施，但有的國(guó)家照搬照抄別國(guó)的治理模式，把自己架上“普羅拉斯提斯之床”，導(dǎo)致基層發(fā)生動(dòng)亂，進(jìn)而影響國(guó)家整體的治理。因此，中國(guó)在基層治理過程中選擇適合中國(guó)國(guó)情、中國(guó)道路的治理模式，使中國(guó)基層治理彰顯中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織功能

強(qiáng)化基層黨組織功能主要在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等三方面進(jìn)行，關(guān)鍵前提是強(qiáng)化基層黨組織的政治組織功能，進(jìn)一步激活基層黨員的政治性，保持黨員的純潔性和先進(jìn)性。

1.強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織在基層治理中的政治功能

農(nóng)村基層黨組織活力下降、黨的社會(huì)組織功能弱化，根本原因在于按照官僚體制自上而下的方式運(yùn)行，因此強(qiáng)化基層黨組織政治組織功能關(guān)鍵是去官僚化，促使黨的理念回歸“人民政治”。在實(shí)施層面可采取以下措施：打破傳統(tǒng)的官員選拔模式，疏通黨的人才吸納通道，為農(nóng)村基層黨組織注入新的生機(jī)和活力；保障農(nóng)村基層黨組織與居委會(huì)、社區(qū)以及企事業(yè)單位普通群眾利益的一致性，在保證短期利益和長(zhǎng)期利益一致性的基礎(chǔ)之上，應(yīng)加強(qiáng)基層群眾組織與基層黨組織的良性互動(dòng)，提高雙方在基層治理上的積極性和主動(dòng)性；加強(qiáng)基層干部在經(jīng)典著作方面的理論學(xué)習(xí)，對(duì)經(jīng)典著作的學(xué)習(xí)是不斷捍衛(wèi)革命和建設(shè)過程中所積累的寶貴的政治財(cái)富，在實(shí)質(zhì)上為基層干部進(jìn)一步明確政治標(biāo)準(zhǔn)；推動(dòng)基層治理信息透明化、公開化進(jìn)程，通過微信、微博、官網(wǎng)等渠道及時(shí)公開公務(wù)信息，認(rèn)真傾聽民意，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，走好網(wǎng)絡(luò)群眾路線。

2.拓寬農(nóng)村基層黨組織發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的渠道

在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)下，基層社會(huì)在發(fā)展的同時(shí)，勞動(dòng)公平、貧富差距等問題成為亟待解決和重視的問題，盡管這些問題屬于人民內(nèi)部問題，但如果處理不當(dāng)，矛盾和問題的性質(zhì)就會(huì)發(fā)生改變。正如英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密所言“如果一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的，而且是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)樗⒍ㄒ{社會(huì)穩(wěn)定”[5]，因此，緩解基層矛盾、促使發(fā)展成果由人民群眾共享，防止資本下基層瓦解生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度，必須充分發(fā)揮黨組織經(jīng)濟(jì)功能。具體說來，基層群眾尤其是農(nóng)民分散弱小，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中議價(jià)能力不足，基層黨組織可通過招商引資等方式引進(jìn)國(guó)有資本下鄉(xiāng)，發(fā)揮村社、農(nóng)協(xié)、農(nóng)會(huì)的組織、協(xié)調(diào)、調(diào)節(jié)和教育等政治功能，把資本下鄉(xiāng)扭轉(zhuǎn)到社會(huì)主義方向上來；基層黨組織在重視實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，可以利用“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”模式，通過互聯(lián)網(wǎng)重塑農(nóng)產(chǎn)品流通模式，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)產(chǎn)品銷售模式，促使大量的農(nóng)民和合作社踴躍變身網(wǎng)商，將自家或收購(gòu)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售，提高農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，同時(shí)也打開了更大的農(nóng)資產(chǎn)品銷售空間；在城市各類所有制的企業(yè)中，充分發(fā)揮黨組織和公會(huì)作用，提高工人、職工的主人翁地位，借鑒德國(guó)、新加坡的勞資政三方合作機(jī)制，這種形式的采用不僅可以避免對(duì)抗，而且使工人有表達(dá)自身需求的合理渠道，可以讓各方充分發(fā)揮主體性。endprint

3.激活農(nóng)村基層黨組織在多元化引導(dǎo)中的文化功能

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次提到文化自信，傳遞出他的文化理念和文化觀。文化自信為道路、制度、理論自信奠定堅(jiān)實(shí)的民族文化根基，加快我國(guó)從文化大國(guó)向文化強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)的步伐；文化自信關(guān)系到兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)各階層充分發(fā)掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，為我們的強(qiáng)國(guó)自信提供更基本更深沉更持久的力量，加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義的思想認(rèn)同感。唯物史觀指出，“人民群眾是社會(huì)精神財(cái)富的創(chuàng)造者”[6]。改革開放近四十年，基層人民的物質(zhì)生活水平顯著提高之后要著力補(bǔ)齊精神文明短板?；鶎狱h組織扎根于人民群眾之中，因此，充分發(fā)揮基層黨組織的文化組織功能，抵御各種錯(cuò)誤思潮的影響、誘惑和侵蝕。在實(shí)施層面可采取以下措施：基層黨組織可定期開展文化下基層活動(dòng)、開展各種精神文明建設(shè)活動(dòng)的講座、開展優(yōu)秀傳統(tǒng)文化講解活動(dòng)，用通俗易懂的方式向基層人民闡述優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強(qiáng)人民群眾對(duì)中華民族傳統(tǒng)文化的認(rèn)知；可以充分挖掘當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化資源，通過互聯(lián)網(wǎng)方式擴(kuò)大傳播范圍和人群，提高群眾投身文化建設(shè)的積極性，以此推動(dòng)文化交流和文化事業(yè)的發(fā)展。

（三）貫徹群眾路線，落實(shí)農(nóng)村基層直接民主

群眾路線是黨最根本的生命線，中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起踐行馬克思主義的群眾觀，為實(shí)現(xiàn)民族獨(dú)立、國(guó)家富強(qiáng)奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。改革開放近四十年以來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持走群眾路線，并在國(guó)家治理的各個(gè)層面予以落實(shí)，但在實(shí)踐過程中國(guó)家權(quán)力逐步集中，自下而上的聯(lián)系渠道被阻塞，雙軌的治理模式演變成自上而下的單軌模式。然而一個(gè)國(guó)家或者社會(huì)實(shí)現(xiàn)良治需要具有良性互動(dòng)的雙軌治理模式。因此，為實(shí)現(xiàn)基層治理的有序化、合理化必須通過群眾路線重新構(gòu)建黨與人民群眾的“魚水”關(guān)系，充分發(fā)揮基層黨組織識(shí)民情、察民意、聚民心的作用。首先，基層干部切身深入人民群眾實(shí)際生活，直接聽取人民群眾的意見和建議，促使基層干部直接面對(duì)農(nóng)村基層人民群眾的問題和謀求人民群眾的支持相結(jié)合；其次，在制定和執(zhí)行政策的各個(gè)環(huán)節(jié)，基層干部要切身走到群眾中去，通過群眾討論大會(huì)、座談會(huì)、基層對(duì)話等方式與基層各行業(yè)骨干、群眾直接交流，增強(qiáng)基層群眾參政的效能感；最后，群眾路線是將直接民主送到基層，即多角度、全方位的擴(kuò)大基層群眾直接管理基層事物的渠道，發(fā)揮基層人民群眾的自主性、積極性和創(chuàng)新性。堅(jiān)持將有利于農(nóng)村基層群眾利益的各項(xiàng)制度、政策與為人民服務(wù)的宗旨相結(jié)合、與從群眾中來到群眾中去的群眾路線相結(jié)合，促使基層群眾形成具有強(qiáng)大凝聚力的共同體。

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[責(zé)任編輯：史樸]endprint