政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制及實證研究
——以北京市為例

劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制及實證研究
——以北京市為例

劉 云，閆 哲，程旖婕，葉選挺

(北京理工大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081)

在科技革命和產(chǎn)業(yè)變革迅猛發(fā)展的新形勢下，政府采購成為世界主要國家促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效手段。對于中國來說，在積極參與世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》談判背景下，如何既遵照國際慣例，又能夠有效地發(fā)揮政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能變得尤為重要。本文首先對國內(nèi)外政府采購相關(guān)政策和舉措進(jìn)行系統(tǒng)梳理，將我國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制分為五個維度；其次，通過政策計量、實地調(diào)研、案例分析等方法，對北京市的政策作用機(jī)制及效果進(jìn)行實證分析并與國內(nèi)其他典型地區(qū)進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)北京市存在的問題以及其他典型地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗；最后，研究提出了北京市政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策改進(jìn)建議，對國家層面及地方層面的政策改進(jìn)也具有參考價值。

政府采購政策；科技創(chuàng)新；政策作用機(jī)制；對策建議

一、引言

政府采購制度是提高財政資金使用效率、降低財政支出成本、優(yōu)化公共資源配置的一項重要的公共支出管理制度。在科學(xué)技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的新形勢下，政府采購也成為世界主要國家促進(jìn)科技創(chuàng)新的有效手段[1-2]。對于中國來說，政府采購對科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用已得到廣泛認(rèn)可和普遍重視，是一項重要的科技政策[3]。為了進(jìn)入國外政府采購市場，也為了促進(jìn)國內(nèi)政府采購市場競爭和推動相關(guān)法律法規(guī)的完善[4]，我國自2007年12月開始啟動加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》(Government Procurement Agreement，GPA)談判，迄今已提交6份出價清單，但談判雙方仍未就加入條件達(dá)成共識，并呈現(xiàn)短期內(nèi)難以突破、將演變成一場曠日持久談判的跡象。談判面臨的最主要問題是GPA締約方國家對中國政府采購政策保護(hù)國內(nèi)企業(yè)和支持自主創(chuàng)新方式的不認(rèn)可。因此，研究如何改進(jìn)現(xiàn)有政策，從而能夠在遵循GPA規(guī)則下更有效地通過政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實意義。

通過文獻(xiàn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前關(guān)于政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的研究主要集中在以下幾個方面：①政策績效評價研究，Kestenbaum(1995)[5]、艾冰(2008)[6]、田儀順(2009)[7]和孫磊超(2014)[8]分別從政府采購效率、灰色關(guān)聯(lián)矩陣模型、績效評價模型、協(xié)整分析的角度對政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的績效評價進(jìn)行研究。②作用機(jī)理研究，Aschhoff(2009)[9]、Correia(2013)[10]、胡衛(wèi)(2004)[11]和黃河(2006)[12]分別從促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、低碳政府采購、案例分析、政策功能分析等角度對政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的作用機(jī)理進(jìn)行研究。③問題與建議研究，Siemiatycki(2006)[13]、Lember(2011)[14]、Uyarra(2014)[15]、宋河發(fā)(2011)[16]和郭寶(2014)[17]分別從引入市場競爭、地方政府缺乏認(rèn)識、加強信息流通、明確產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、全過程監(jiān)控等角度，對政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新存在的問題和改進(jìn)建議進(jìn)行研究。④國內(nèi)外比較研究，該部分研究主要由國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行，常超(2008)[18]、郭雯(2011)[19]和艾冰(2012)[20]均在國內(nèi)外政策比較基礎(chǔ)上總結(jié)出對中國的啟示。

綜上所述，雖然國內(nèi)外學(xué)者從多個角度對政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新開展研究，但關(guān)于政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制尚缺少系統(tǒng)的研究歸納，關(guān)于目前國內(nèi)相關(guān)政策舉措及實施效果的調(diào)研分析尚存在空白。

本文通過對中國、美國、歐盟、日本等主要國家和區(qū)域及國內(nèi)典型地區(qū)的政府采購政策法規(guī)及具體措施進(jìn)行梳理，將我國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策的作用機(jī)制分為五個維度。并基于五個作用維度，以北京市為例開展實證研究：首先對北京市所發(fā)布政策措施進(jìn)行梳理，與國內(nèi)其他典型地區(qū)(廣東省、江蘇省、上海市、浙江省、陜西省)在政策發(fā)布年度和支持維度兩方面進(jìn)行對比分析，對北京市政策作用效果進(jìn)行實地調(diào)研，總結(jié)出北京市目前存在的問題；隨后對國內(nèi)其他典型地區(qū)政策實施開展實地調(diào)研、案例分析及對比分析，發(fā)現(xiàn)其他地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗；最后，提出北京市在政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新方面符合GPA規(guī)定的可操作性政策改進(jìn)建議。

二、政策作用機(jī)制分析

總體而言，典型國家政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制可分為以下四個方面：①促進(jìn)對高新技術(shù)產(chǎn)品的政府采購，主要通過對所認(rèn)定高新技術(shù)產(chǎn)品進(jìn)行強制采購或在招標(biāo)時引入創(chuàng)新指標(biāo)等方式。各國主要基于自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)制定高新技術(shù)產(chǎn)品認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，此外往往在標(biāo)準(zhǔn)中對國內(nèi)產(chǎn)品有所照顧從而扶持本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。②推動科技型中小企業(yè)的發(fā)展，主要包括預(yù)留采購份額、合同拆分、報價優(yōu)惠、提供貸款擔(dān)保等方式。如表1所示，各國在不同方式上有所側(cè)重。③推動政府綠色采購，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。主要包括制定綠色產(chǎn)品清單、設(shè)置最低綠色采購份額、建立專門的綠色政府采購機(jī)構(gòu)、制定國家級的綠色采購行動計劃等方式。④促進(jìn)政府采購國貨，對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行管理。其中前者主要包括設(shè)置國貨最低采購份額、制定國貨強制采購規(guī)定等方式，分析發(fā)現(xiàn)GPA締約國也會在未納入開放范圍的采購項目以及對非GPA成員采取上述方式，同時還采取限制開放政府采購實體、在GPA附件中設(shè)置例外條款等方式支持國貨采購[21]；后者則主要包括對進(jìn)口產(chǎn)品供應(yīng)商進(jìn)行限制(包括設(shè)置較高的競標(biāo)門檻和競標(biāo)成本、提高關(guān)稅等)、對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行審核等方法。

表1 國外政府促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購措施對比

資料來源：作者根據(jù)研究文獻(xiàn)[11,18-20]和歐盟創(chuàng)新型政府采購平臺網(wǎng)(http://www.innovation-procurement.org/about-ppi/policy-support/)材料整理。

通過對國家層面及典型地區(qū)的政府采購政策及舉措進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，我國對上述政策作用機(jī)制多有借鑒，四個方面措施均有所采用。此外，為了解決因認(rèn)定的首臺(套)重大技術(shù)裝備和新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))存在使用風(fēng)險導(dǎo)致采購意愿不強的問題，我國還創(chuàng)造性地提出了“首購首用”風(fēng)險補償機(jī)制，即對采購首臺(套)重大技術(shù)裝備或新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的政府采購部門進(jìn)行風(fēng)險補貼和保險費資助。因此，我國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制可分為五個維度：促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))推廣應(yīng)用、促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持國貨與采購進(jìn)口產(chǎn)品管理、建立“首購首用”風(fēng)險補償機(jī)制，各作用維度下又包含多項具體支持措施，整體政策作用機(jī)制如圖1所示。以下關(guān)于北京市的實證研究均基于這5個維度進(jìn)行。

三、北京市政策作用機(jī)制的實證研究

(一)北京市政策現(xiàn)狀

截至2015年底，本文共搜集北京市政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的相關(guān)政策文件26個。通過對國家層面及北京市政策文件的文本分析，總結(jié)歸納北京市具體實施的支持措施如圖2所示?？梢钥闯觯龠M(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，北京市在其余維度均在國家層面政策基礎(chǔ)上或出臺了配套措施，或試點實施了新的支持方法，作用維度較為全面。

(二)基于政策計量的對比分析

本節(jié)采用政策計量方法從政策發(fā)布年度和支持維度兩方面開展北京市與國內(nèi)典型地區(qū)相關(guān)政策措施的對比分析。為了更加強調(diào)具體實施措施，本節(jié)將所有政策文件分為綱領(lǐng)型政策與具體實施型政策兩類。其中，綱領(lǐng)型政策僅提出措施的實施目標(biāo)、實施路徑，并沒有進(jìn)行具體闡述；具體實施型政策則詳細(xì)闡述了某項政策措施的實施內(nèi)容，對實施方法、規(guī)則等細(xì)節(jié)有一套完整的規(guī)定。圖3是國內(nèi)典型地區(qū)的相關(guān)政策數(shù)量對比，其中北京市在總政策量和具體實施型政策量方面均為最多。

1.政策發(fā)布年度

典型地區(qū)相關(guān)政策及具體實施型政策年度分布對比如圖4-圖5所示?？梢钥闯?，各省市的政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新政策幾乎都是從2006年開始制定的，當(dāng)時各地為響應(yīng)國家層面政策號召紛紛制定政策在本地建立政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度。

圖1 中國政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策作用機(jī)制①

① 為推動實施“提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)創(chuàng)新型國家”發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹落實國務(wù)院配套政策，從2006年底至2007年，科技部、發(fā)改委和財政部牽頭發(fā)布了一系列關(guān)于支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政策文件，初步形成了政府采購支持自主創(chuàng)新政策體系，引起美、歐等國政府的廣泛關(guān)注。2009年10月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展2009年國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》，標(biāo)志著國家層面政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策的正式實施，隨后該部分措施因具有明顯的自我保護(hù)傾向遭到外國政府及在華跨國企業(yè)以GPA為由的指責(zé)與打壓[22]。我國政府為了平衡各方關(guān)系，營造一個良好的國際環(huán)境，同時迫于GPA談判的壓力，于2011年7月宣布停止執(zhí)行國家層面相關(guān)政策文件，并于2011年11月和2016年11月要求各省市對自主創(chuàng)新產(chǎn)品支持政策進(jìn)行全面清理和進(jìn)一步清理。這種“一刀切”地取消自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購扶持政策的做法是在特定環(huán)境下的無奈之舉，但這并不意味著我國政府采購不能支持國貨和創(chuàng)新產(chǎn)品[2]。實際上，世界各國包括GPA締約國均采取多項措施支持政府采購本國貨物。通過對國外做法的借鑒以及對GPA條款認(rèn)真細(xì)致地分析，我們認(rèn)為今后我國仍可以出臺符合GPA規(guī)定的政策舉措，以促進(jìn)政府采購國貨和創(chuàng)新產(chǎn)品，服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。

圖2 北京市政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新各作用維度下具體支持措施注：政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品措施均已停止執(zhí)行。

此外，在時間分布的后半段尤其是2012年及以后，北京市總政策量和具體實施型政策量在幾個省市中均為最多，進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)這與政府采購新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))試點政策有關(guān)。在促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))推廣應(yīng)用方面，北京市中關(guān)村在全國范圍內(nèi)最先開展試點，2012年2月出臺的《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))認(rèn)定管理辦法》是全國最早關(guān)于該維度的政策。隨后北京市又相繼出臺了新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府采購應(yīng)用推廣、首購、訂購等一系列政策。

圖3 典型地區(qū)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策類型發(fā)布

2.政策支持維度

典型地區(qū)相關(guān)政策及具體實施型政策支持維度分布對比如圖6-圖7所示。可以看出，北京市與其他典型地區(qū)相比除促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購以外，其余維度政策發(fā)布量均排在各省市前列。但通過圖7發(fā)現(xiàn)，北京市僅在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))、建立政府采購國貨和進(jìn)口產(chǎn)品制度兩個維度發(fā)布了較多的具體實施型政策。而且后者維度上的支持政策全部是關(guān)于自主創(chuàng)新產(chǎn)品的，均在2011年底停止執(zhí)行。

相對來說，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展維度，廣東省政策多為下屬地級市政府發(fā)布，陜西省政策都是關(guān)于政府采購信用擔(dān)保方面，江蘇省發(fā)布的政策措施相對更為完善；在支持國貨和采購進(jìn)口產(chǎn)品管理維度，廣東省和江蘇省均對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理的實施細(xì)則進(jìn)行了具體規(guī)定，值得北京市借鑒；在促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，各省市政策數(shù)量均較少；在“首購首用”風(fēng)險補償機(jī)制方面，江蘇省、浙江省和上海市也發(fā)布了相關(guān)政策，值得北京市借鑒。

圖4 典型地區(qū)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策發(fā)布年度分布

圖5 典型地區(qū)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新具體實施型政策發(fā)布年度分布

圖6 典型地區(qū)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新相關(guān)政策支持維度分布

圖7 典型地區(qū)政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新具體實施型政策支持維度分布

(三)北京市政策實施的實地調(diào)研及存在問題

基于政策梳理與對比，本文對北京市政策實施情況進(jìn)行實地調(diào)研。主要以召開座談會或深度訪談的方式進(jìn)行，具體調(diào)研單位包括政策制定部門(主要為市財政局、市科委和市經(jīng)信委相關(guān)處室)、政策實施部門(如中關(guān)村政府采購促進(jìn)中心)、政府采購研究機(jī)構(gòu)、政府采購單位及典型供應(yīng)商等。通過實地調(diào)研了解到北京市在具體政策實施方面存在的問題，分5個維度總結(jié)如下。

1.促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用方面

(1)采購單位的采購意愿不強

一是，不愿因使用新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))而承擔(dān)風(fēng)險。二是，習(xí)慣于使用市場上成熟的產(chǎn)品，不愿嘗試新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))。三是，由于新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))尚未進(jìn)入規(guī)?；a(chǎn)和應(yīng)用，在成本和價格方面不具備競爭優(yōu)勢。

2.促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

(1)現(xiàn)有政府采購政策的支持中小企業(yè)方式存在問題

一是，份額預(yù)留支持方式的可操作性較差。部分工程、產(chǎn)品或服務(wù)中小企業(yè)無法提供，給強制份額預(yù)留方式造成困難。二是，價格扣除支持方式與其他支持政策相重合。對于企業(yè)既是中小企業(yè)又是高新技術(shù)企業(yè)的情況，應(yīng)該按照什么樣的比例進(jìn)行價格扣除，政策文件中沒有明確規(guī)定。三是，政府采購信用擔(dān)保的支持效果較差。供應(yīng)方和采購方對政策的積極性都較低。

(2)對中小企業(yè)的無差別支持不能有效促進(jìn)創(chuàng)新

一是，目前政策沒有考慮中小企業(yè)所提供產(chǎn)品或服務(wù)中的科技含量，也沒有考慮中小企業(yè)所提供產(chǎn)品的質(zhì)量因素。二是，在許多領(lǐng)域中小企業(yè)都是政府采購供應(yīng)商的主體，目前并沒有就中、小、微三種類型企業(yè)進(jìn)行支持標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步區(qū)分。

3.促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

(1)環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品、非強制性節(jié)能產(chǎn)品的配套細(xì)則不完善導(dǎo)致可操作性較差。

目前政策僅強調(diào)優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，但政策規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏統(tǒng)一的配套操作細(xì)則，采購方不愿意配合實施，導(dǎo)致政策可操作性較差。這一問題同樣出現(xiàn)在對非強制性節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)先采購中。

4.支持國貨與采購進(jìn)口產(chǎn)品管理方面

(1)政府采購支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品政策已取消

如圖1腳注所示，我國政府于2011年底將地方層面自主創(chuàng)新產(chǎn)品相關(guān)支持措施全部取消。北京市和中關(guān)村之前實施的支持自主創(chuàng)新的政府采購政策目前均已處于停滯狀態(tài)。

(2)對政府采購進(jìn)口產(chǎn)品的論證和審查把關(guān)不夠

在論證過程中，采購人或是有意引導(dǎo)專家同意其采購進(jìn)口產(chǎn)品，或是自身并不了解市場情況，造成采購人左右專家意見、專家意見左右審批部門，使進(jìn)口產(chǎn)品專家論證和審批制度流于形式，而沒能在保護(hù)國貨上發(fā)揮重要作用。

5.建立“首購首用”風(fēng)險補償機(jī)制方面

(1)政策支持覆蓋面較窄

首先，供應(yīng)商對購買保險的態(tài)度不積極。一是，因為使用風(fēng)險、市場份額等因素，新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的產(chǎn)品利潤率本就較低甚至為負(fù)，此時如額外支出保險費用會進(jìn)一步加大供應(yīng)商的成本壓力；二是，供應(yīng)商基于對產(chǎn)品的自信認(rèn)為沒有必要購買保險。其次，采購方大多沒有強制供應(yīng)商購買保險。

四、其他典型地區(qū)政策實施的實地調(diào)研及對比分析

本節(jié)對國內(nèi)其他典型地區(qū)的政策實施開展實地調(diào)研，尤其對在各作用維度可以對北京市有借鑒作用的地區(qū)開展重點調(diào)研。具體調(diào)研單位和調(diào)研方式與北京市調(diào)研類似。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有3個典型案例能夠分別為北京市在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))首購、訂購和政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理方面的政策改進(jìn)提供借鑒，具體分析如下。

(一)江蘇省首購龍芯電腦

龍芯電腦是我國自主創(chuàng)新的重大標(biāo)志性成果，于2007年入選江蘇省首批自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，2009年入選國家級自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄。從2009年開始，江蘇省、常熟市各級政府分別與江蘇龍芯夢蘭科技股份有限公司(以下簡稱龍芯夢蘭)簽下政府首購訂單，進(jìn)行政府采購支持。

該首購項目完成后，從反饋情況看，產(chǎn)生了較好的支持效果，但政府的持續(xù)定點采購支持也在一定程度上導(dǎo)致市場壟斷的產(chǎn)生，從而帶來一系列弊端?？梢哉f正因為受到市場競爭壓力較小，龍芯夢蘭并沒有意識到自己同英特爾、三星、高通等企業(yè)相比在市場規(guī)模、產(chǎn)品實用性乃至技術(shù)水平上都相差甚遠(yuǎn)，相對缺乏要持續(xù)提高技術(shù)水平和市場競爭力的動力，在進(jìn)一步發(fā)展與推廣過程中出現(xiàn)了瓶頸。該案例的實施流程、實施效果及與北京市的對比分析如圖8所示。

圖8 江蘇省首購龍芯電腦案例總結(jié)

(二)廣東省遠(yuǎn)期約定政府購買

廣東省作為改革開放的前沿陣地，具有巨大的創(chuàng)新需求市場，也擁有一批極具創(chuàng)新精神的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)。然而廣東省的前沿技術(shù)研究與創(chuàng)新市場尚未有效對接，導(dǎo)致很多企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)因擔(dān)心市場能否接受新產(chǎn)品或服務(wù)，不敢進(jìn)行前沿技術(shù)研發(fā)。為此，廣東省制定遠(yuǎn)期約定政府購買制度，以期更好地連接基礎(chǔ)研究和市場，激發(fā)創(chuàng)新活力。

遠(yuǎn)期約定政府購買制度實際上是政府提前購買創(chuàng)新型產(chǎn)品的方法。該工作從2015年5月開始部署實施，截至2016年底還處于需求的征集與評估階段。廣東省科技廳已經(jīng)征集到超過20個遠(yuǎn)期需求，隨后將委托第三方機(jī)構(gòu)組織實施需求公布與意見征集、需求修訂與發(fā)布、面向全社會招標(biāo)及合同簽訂等環(huán)節(jié)。該案例的具體實施流程、效果及與北京市的對比分析如圖9所示。

(三)深圳市政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理

近年來，深圳市著力創(chuàng)新政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理制度。其中一是實行進(jìn)口產(chǎn)品采購“二合一”專家論證評審機(jī)制，明確各單位在申請政府采購進(jìn)口產(chǎn)品時，不需再組織專家論證，只需填寫申請表具體說明采購項目的預(yù)算安排、設(shè)備用途、采購理由，詳細(xì)列明國內(nèi)外產(chǎn)品在性能、價格、技術(shù)指標(biāo)等方面的對比情況，然后統(tǒng)一由財政部門組織獨立的第三方專家對項目預(yù)算的合理性、需求的公平性以及進(jìn)口的替代性等進(jìn)行論證。二是深圳市財政委聯(lián)合市衛(wèi)計委印發(fā)了《2014年深圳市政府采購醫(yī)療設(shè)備控制類進(jìn)口產(chǎn)品目錄》和《允許類進(jìn)口產(chǎn)品目錄》，以正面清單來提高行政審批效率，以負(fù)面清單來控制審批范圍。通過以上工作，深圳市充分發(fā)揮了政府采購政策引導(dǎo)功能，減少審批流程，提高采購效率，扶持了國內(nèi)尤其是深圳市創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展。該案例的具體措施、實施效果及與北京市的對比分析如圖10所示。

圖9 廣東省遠(yuǎn)期約定政府購買案例總結(jié)

五、政策建議與討論

(一)對北京市改進(jìn)政府采購政策的建議

本文針對北京市政策實施目前存在的問題，基于通過實地調(diào)研獲得的政策完善建議以及其他典型地區(qū)可借鑒的經(jīng)驗，結(jié)合GPA最新修訂版內(nèi)容[23]，提出北京市的政策改進(jìn)建議，分5個作用維度闡述如下。需要說明的是，本文所提政策建議均符合GPA中規(guī)定。比如在促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用和促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度的支持措施可基于GPA第三條“本協(xié)議的例外”中關(guān)于國防安全、公共安全、環(huán)境保護(hù)等例外規(guī)定列為例外條款。

圖10 深圳市政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理案例總結(jié)

1.促進(jìn)新技術(shù)新產(chǎn)品推廣應(yīng)用方面

(1)建立新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))成熟度分級制度與后評價制度

①在對新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行認(rèn)定時，綜合考慮技術(shù)、性能和應(yīng)用等情況對產(chǎn)品(服務(wù))成熟度進(jìn)行分級評價并將評價結(jié)果公布，評價結(jié)果可供采購單位參考以決定是否采購。②建立應(yīng)用推廣后評價機(jī)制，組織采購方對所采購產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行使用后評價，根據(jù)后評價結(jié)果對新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的成熟度分級進(jìn)行更新，若結(jié)果較差甚至可取消認(rèn)定，進(jìn)一步提升新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))質(zhì)量。

(2)建立針對采購人的風(fēng)險免責(zé)機(jī)制與考核激勵機(jī)制

①對于采購了新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))的單位，若由于所采購產(chǎn)品的安裝、使用等出現(xiàn)問題影響正常工作，可根據(jù)實際情況給予單位領(lǐng)導(dǎo)、具體采購人員一定程度的責(zé)任豁免，從輕甚至不追究責(zé)任。②由主管部門對采購單位就是否支持采購新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行定期考核，對于考核結(jié)果較好的單位給予表彰；在上級部門對采購單位進(jìn)行年度考核或政績考核時，也可以將其作為一項考核評估內(nèi)容。

(3)制定新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))訂購的具體實施辦法

依據(jù)廣東省遠(yuǎn)期約定政府購買案例，建議北京市新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))訂購具體實施流程為：①由市級財政管理部門委托第三方機(jī)構(gòu)征集新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))需求；②第三方機(jī)構(gòu)組織專家對征集的購買需求進(jìn)行甄別和篩選并向全社會公布，根據(jù)社會反饋意見和解決方案，對原需求進(jìn)行修訂；③通過市級公共資源交易平臺等進(jìn)行政府訂購，以招標(biāo)形式確定中標(biāo)單位；④購買單位與中標(biāo)單位簽訂政府訂購合同；⑤在產(chǎn)品或服務(wù)達(dá)到合同約定的要求時，由第三方機(jī)構(gòu)組織驗收。此外，根據(jù)目前北京市重點發(fā)展方向，通過規(guī)定需求所在領(lǐng)域包括但不限于的方式，更加明確地促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(4)在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府首購中重視市場競爭，避免扶持壟斷

依據(jù)江蘇省首購龍芯電腦案例，在新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))政府首購中應(yīng)通過以下方式促進(jìn)市場競爭：①在同類型首購產(chǎn)品中不允許僅存在一件產(chǎn)品或所有產(chǎn)品均屬于同一家企業(yè)的現(xiàn)象出現(xiàn)，對單個企業(yè)的定點扶持會變相促使市場壟斷；②加大首購產(chǎn)品的更新力度，明確首購產(chǎn)品有效期，開展對所認(rèn)定首購產(chǎn)品的全周期評估，若該產(chǎn)品已逐步走向市場成熟，應(yīng)逐漸降低對其支持力度，甚至取消認(rèn)定和支持。

2.促進(jìn)科技型中小企業(yè)發(fā)展方面

建議制定北京市“中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品(服務(wù))目錄”。在已認(rèn)定的北京市新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))清單中，結(jié)合小型微型企業(yè)優(yōu)先、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、產(chǎn)品(服務(wù))科技含量和質(zhì)量等因素，制定認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對北京市中小企業(yè)創(chuàng)新型產(chǎn)品(服務(wù))進(jìn)行認(rèn)定，并通過評審優(yōu)惠、強制采購等方式，在同等條件下鼓勵優(yōu)先采購目錄內(nèi)產(chǎn)品與服務(wù)。

3.促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面

建議結(jié)合實際情況制定關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品及非強制性節(jié)能產(chǎn)品的具體操作型實施細(xì)則，在本地進(jìn)一步細(xì)化政府優(yōu)先采購制度?？梢圆扇≡u審優(yōu)惠的方式，如在采用最低價評標(biāo)辦法時，對投標(biāo)價格給予5%-10%幅度不等的扣除；采用綜合評分法或性價比法時，在產(chǎn)品滿足基本技術(shù)要求的前提下，給予其價格評審總分值4%-8%幅度不等的加分。

4.支持國貨與采購進(jìn)口產(chǎn)品管理方面

(1)制定政府采購進(jìn)口產(chǎn)品清單

依據(jù)深圳市政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理案例，建議分3類制定進(jìn)口產(chǎn)品清單：①允許采購類，可減少相應(yīng)專家論證費用和程序，直接進(jìn)行采購。此類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)經(jīng)財政部門事先統(tǒng)一論證并經(jīng)網(wǎng)上公示無異議，確屬國內(nèi)產(chǎn)品無法替代。②禁止采購類，原則上必須直接購買國內(nèi)產(chǎn)品。此類產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)是國內(nèi)產(chǎn)品可以充分替代或基本替代，或?qū)儆谥攸c扶持和保護(hù)的創(chuàng)新產(chǎn)品。③嚴(yán)控采購類，此類產(chǎn)品國內(nèi)可以生產(chǎn)，但與國外產(chǎn)品有較大差距，采購進(jìn)口產(chǎn)品時需嚴(yán)格把關(guān)。此外，北京市應(yīng)優(yōu)先選擇政府采購進(jìn)口產(chǎn)品占比較高的重點發(fā)展行業(yè)如移動互聯(lián)、醫(yī)療器械等，制定進(jìn)口產(chǎn)品清單，以更大限度支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(2)進(jìn)一步規(guī)范政府采購進(jìn)口產(chǎn)品論證程序和材料

論證專家組應(yīng)由5人以上的單數(shù)組成，其中必須包括1名法律專家。論證專家應(yīng)熟悉擬采購進(jìn)口產(chǎn)品，且不得參與該進(jìn)口產(chǎn)品的采購評審工作。論證階段，采購單位應(yīng)主動提供預(yù)算安排、采購理由(包括但不限于國內(nèi)外產(chǎn)品在性能、價格、技術(shù)指標(biāo)等方面的對比情況)等材料。

5.建立“首購首用”風(fēng)險補償機(jī)制方面

建議設(shè)置強制投保險種，擴(kuò)大風(fēng)險補償政策受惠面。向國務(wù)院及國家保監(jiān)會申請試點設(shè)置強制險種，規(guī)定當(dāng)采購單位采購新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))或首臺(套)重大技術(shù)裝備時，須強制供應(yīng)商對所供應(yīng)產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行投保，并由政府進(jìn)行保險補償?？紤]到供應(yīng)商的成本壓力，建議重點對質(zhì)量保證保險(事關(guān)產(chǎn)品能否正常運行)和產(chǎn)品責(zé)任保險(事關(guān)產(chǎn)品使用是否造成財產(chǎn)損失或人身傷害)這兩個采購方最為關(guān)切的險種設(shè)置強制險。通過設(shè)置強制險并進(jìn)行保險補償，不僅進(jìn)一步擴(kuò)大了“首購首用”風(fēng)險補償政策的受惠面，也降低了產(chǎn)品的使用風(fēng)險，有助于提高采購單位的購買意愿。

(二)討論

本文在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，北京市存在的部分問題(如不能有效支持創(chuàng)新型中小企業(yè)、支持國貨力度不夠等)在不同地區(qū)均有所體現(xiàn)，屬于共性問題，因此針對這些問題的政策改進(jìn)建議同樣適用于其他地區(qū)。此外，北京市尤其中關(guān)村作為我國的改革試點和創(chuàng)新高地，許多新舉措如新技術(shù)新產(chǎn)品(服務(wù))首購、訂購及“首購首用”風(fēng)險補償?shù)榷荚诖诉M(jìn)行試點實施，這些措施具有示范效應(yīng)，因此在北京市試點實施所出現(xiàn)的問題如不及時解決，同樣會在今后推廣實施的全國其他地區(qū)出現(xiàn)。更重要的是，本文所提出的政策建議是基于對國內(nèi)典型地區(qū)的實地調(diào)研結(jié)果得出的，部分建議如制定關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品及非強制節(jié)能產(chǎn)品的優(yōu)先采購實施細(xì)則，規(guī)范政府采購進(jìn)口產(chǎn)品論證程序和材料等，其實是對國家層面政策措施提出的改進(jìn)建議，若在國家層面進(jìn)行政策改進(jìn)則可以保證政策效果的更好發(fā)揮?？傊?，本文所提出的政策改進(jìn)建議同樣適用于我國其他地區(qū)乃至國家層面的政府采購政策，希望在遵循GPA國際規(guī)則的原則下，更有效地發(fā)揮政府采購促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策功能。

[1]GEROSKI P A. Procurement policy as a tool of industrial policy [J]. International Review of Applied Economics, 1990, 4(2): 182-198.

[2]李建軍, 朱春奎. 促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策[J]. 中國科技論壇, 2015(2):15-19.

[3]王 剛, 李顯君, 章博文, 等. 自主創(chuàng)新政策與機(jī)制——來自中國四個產(chǎn)業(yè)的實證[J]. 科研管理, 2015, 36(4):1-10.

[4]王瑞軍, 商玲玲. 加入GPA對我國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響和應(yīng)對策略[J]. 中國軟科學(xué), 2012(4):188-192.

[5]KESTENBAUM M I, STRAIGHT R L. Procurement performance: Measuring quality, effectiveness, and efficiency [J]. Public Productivity & Management Review, 1995, 19(2): 200-215.

[6]艾 冰, 陳曉紅. 政府采購與自主創(chuàng)新的關(guān)系[J]. 管理世界, 2008(3):169-170.

[7]田儀順. 扶持自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購制度研究[D]. 武漢: 武漢理工大學(xué), 2009.

[8]孫磊超. 我國政府采購對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響的實證研究[D]. 上海: 東華大學(xué), 2014.

[9]ASCHHOFF B, SOFKA W. Innovation on demand—Can public procurement drive market success of innovations? [J]. Research Policy, 2009, 38(8):1235-1247.

[10]CORREIA F, HOWARD M, HAWKINS B, et al. Low carbon procurement: An emerging agenda [J]. Journal of Purchasing & Supply Management, 2013, 19(1): 58-64.

[11]胡 衛(wèi). 作為創(chuàng)新政策工具的公共技術(shù)采購[J]. 科學(xué)學(xué)研究, 2004, 22(1): 43-46.

[12]黃 河. 西方政府采購政策的功能定位及其啟示[J]. 南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版), 2006(6): 63-67.

[13]SIEMIATYCKI M. Implications of private-public partnerships on the development of urban public transit infrastructure: The case of Vancouver [J]. Journal of Planning Education & Research, 2006, 26(2): 137-151.

[14]LEMBER V, KALVET T, KATTEL R. Urban competitiveness and public procurement for innovation [J]. Urban Studies, 2011, 48(7):1373-1395.

[15]UYARRA E, EDLER J, GARCIA-ESTEVEZ J, et al. Barriers to innovation through public procurement: A supplier perspective [J]. Technovation, 2014, 34(10):631-645.

[16]宋河發(fā), 穆榮平, 任中保. 促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策與實施細(xì)則關(guān)聯(lián)性研究[J]. 科學(xué)學(xué)研究, 2011, 29(2): 291-299.

[17]郭 寶, 卓翔芝, 宮 兵. 政府采購扶持企業(yè)創(chuàng)新的機(jī)理研究[J]. 淮北師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2014(3): 66-70.

[18]常 超, 王鐵山, 王 昭. 政府采購促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新的經(jīng)驗借鑒[J]. 經(jīng)濟(jì)縱橫, 2008(8): 100-103.

[19]郭 雯, 程 郁, 任中保. 國外政府采購激勵創(chuàng)新的政策研究及啟示[J]. 中國科技論壇, 2011(9):146-151.

[20]艾 冰. 日韓政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新特色研究[J]. 湖南科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2012, 15(1):94-98.

[21]吳榮斌, 田志康, 王 輝. 自主創(chuàng)新的國民主體性[J]. 中國軟科學(xué), 2011(8): 85-102.

[22]張換兆, 劉冠男. “自主創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先”政策引發(fā)的爭議及應(yīng)對策略[J]. 中國科技論壇, 2011(5): 5-9.

[23]WTO. Revised Agreement on Government Procurement [OL]. https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.pdf, 2012-03-30/2016-07-01.

(本文責(zé)編：辛 城)

The Policy Mechanism and Empirical Study on Using Government Procurement to Promote Technological Innovation: the Case of Beijing

LIU Yun, YAN Zhe, CHENG Yi-jie, YE Xuan-ting

(SchoolofManagementandEconomics,BeijingInstituteofTechnology,Beijing100081,China)

In the situation of rapid development of science and technology, government procurement has become an effective tool of promoting scientific and technological innovation in major countries. For China, in the context of GPA accession negotiations, how to play the policy function of government procurement to promote technological innovation effectively and correctly has become particularly important. First, by combing the relevant policies and measures at home and abroad, the policy mechanism of Chinese government procurement to promote technological innovation can be divided into 5 aspects. Based on the above five dimensions, the empirical analysis of the policy mechanism and effect of Beijing is made and compared with other typical regions in China through policy bibliometrics, on-site investigations, case analysis and other methods. So the problems of Beijing and the experience of other regions which can be used for reference are found. Finally, this paper puts forward some feasible recommendations in Beijing's policy formulation and implementation, which can also provide support for the improvement of government procurement policies in regional and even national level.

government procurement policy; technological innovation; policy mechanism; policy suggestion

2017-01-10

2017-06-15

國家自然科學(xué)基金面上項目(71273030；71573017)；國家自然科學(xué)基金青年基金項目(71603019)；北京市科技計劃課題(Z161100002816012)。

劉云(1963-)，男，安徽合肥人，北京理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士，研究方向：科技評價、創(chuàng)新管理、科技政策。

G301

A

1002-9753(2017)08-0009-12