談我國行政立法中的公眾參與制度

蘇玉超　劉建

摘 要 民主原則是我國立法的一項(xiàng)基本原則。立法過程中的公眾參與制度，是立法民主原則的重要體現(xiàn)。本文以行政法規(guī)為代表的行政立法為參考，列舉、分析了我國行政立法中公眾參與制度的幾種主要形式，并指出了目前該制度在實(shí)際操作過程中需要注意的一些問題，以期在行政立法工作中加以注意，使社會(huì)公眾更為廣泛、有效地參與到行政立法工作中來，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。

關(guān)鍵詞 行政立法 公眾參與 公開 征求意見

作者簡介：蘇玉超，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)；劉建，中國政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：訴訟法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.021

一、引言

民主原則是我國立法的一項(xiàng)基本原則。一方面，是由我國國家性質(zhì)決定的。馬克思主義法律觀認(rèn)為，法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家，這種國家性質(zhì)決定了我國制定法律的本質(zhì)實(shí)際上是體現(xiàn)公眾的意志。同時(shí)，政治權(quán)利是我國憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，立法作為政治活動(dòng)的一種重要手段，立法中的公眾參與是公民政治參與的一部分。另一方面，是由我國立法指導(dǎo)的思想決定的。中國特色社會(huì)主義理論體系是我國立法的指導(dǎo)思想，這一思想在實(shí)踐中的表現(xiàn)之一就是民主原則。貫徹民主原則就要求立法必須堅(jiān)持群眾路線，要求立法機(jī)關(guān)要為人民群眾提供各種途徑，便于其參與立法；立法工作要做到深入民眾、了解民情、反映民意、集中民智，把人民的利益、意志和智慧充分體現(xiàn)在法律法規(guī)中。

目前，從我國現(xiàn)行憲法到我國立法法等憲法性法律，再到我國行政強(qiáng)制法和行政許可法等行政法律，以及《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)，都涉及有公眾參與行政立法有關(guān)的制度內(nèi)容。公眾參與行政立法的主要內(nèi)容包括：一是在起草法規(guī)、規(guī)章的過程中，行政機(jī)關(guān)可以召開座談會(huì)、論證會(huì)和聽證會(huì)等會(huì)議，以廣泛聽取社會(huì)公眾、專家、學(xué)者或者單位組織的意見；二是在法規(guī)、規(guī)章的起草過程中，開展立法調(diào)研；三是可以通過特定途徑向社會(huì)公布法規(guī)、規(guī)章草案，公開征求意見；四是就法規(guī)、規(guī)章是否同法律法規(guī)相抵觸，是否應(yīng)當(dāng)廢止或修改等方面，公眾可以提出審查建議。

二、我國行政立法公眾參與的主要形式

我國立法法對行政立法中公眾參與的對象及形式有著明確的規(guī)定。一是在公眾參與的對象范圍上，指出聽取意見的范圍包括有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾等；二是在公眾參與的形式上，指出可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。同時(shí)還指出，行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，公開征求社會(huì)公眾的意見。目前，在行政立法實(shí)踐過程中公眾參與的主要形式包括有座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)以及向社會(huì)公開征求意見等。

（一）座談會(huì)

根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》的有關(guān)規(guī)定，對涉及有重大問題或者疑難問題的行政法規(guī)，應(yīng)當(dāng)召開座談會(huì)或者論證會(huì)，聽取有關(guān)單位和專家的意見，一同進(jìn)行研究和論證。除了立法工作，座談會(huì)在我國很多其他的民主場合都有運(yùn)用，是一種傳統(tǒng)的公眾參與形式。在立法工作中，一般是在法案的起草或者審議環(huán)節(jié)，立法機(jī)關(guān)會(huì)邀請有關(guān)專家召開座談會(huì)，就法案的內(nèi)容進(jìn)行討論，聽取專家的意見和建議。除了邀請專家外，還會(huì)邀請與該法案有關(guān)的單位人員參加。

座談會(huì)的特點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面：一是會(huì)議的組織形式相對簡單，容易開展。由于程序上比較簡便，只要是工作上的需要，座談會(huì)可以隨時(shí)組織，隨時(shí)召開。在設(shè)定座談的內(nèi)容上，可以根據(jù)工作需要設(shè)定為與法案相關(guān)的全部內(nèi)容，或者是與法案相關(guān)的個(gè)別重點(diǎn)內(nèi)容。在邀請與會(huì)人員方面，根據(jù)座談所涉及的內(nèi)容，可以對法案相關(guān)的各方面的人員都邀請，或者只邀請某一方面相關(guān)的人員。由此可見，座談會(huì)組織形式比較簡單，方式較為靈活，容易開展，可以在立法過程中得到廣泛的應(yīng)用。二是會(huì)中討論形式靈活、問題深入。在開會(huì)期間，與會(huì)人員的發(fā)言不受固定模式限制，發(fā)言順序不固定，發(fā)言時(shí)間可長可短，發(fā)言次數(shù)也不受限。在某位與會(huì)人員發(fā)言時(shí)，其他人員可以隨時(shí)提問，隨時(shí)討論。主持人一般為召集會(huì)議的機(jī)關(guān)工作人員，可以參與討論、發(fā)表意見。這樣，對于會(huì)議涉及的問題尤其是一些難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題上，更有利于進(jìn)行深入地討論，以便達(dá)成共識(shí)。三是有利于廣泛聽取各方意見，尤其是不同的意見。立法過程就是對各方矛盾進(jìn)行調(diào)和，并在此基礎(chǔ)上達(dá)成一致。在達(dá)成一致之前，需要使持有不同意見的矛盾各方，都要充分表達(dá)己方的意見。這就要求，座談會(huì)邀請的與會(huì)人員必須是與法案有關(guān)的部門工作人員或者專家。這些人員參會(huì)，才能夠代表法案所涉及的矛盾各方利益，才能實(shí)現(xiàn)意見的廣泛性。座談會(huì)一般屬于閉門會(huì)議，不公開舉行。

（二）論證會(huì)

論證會(huì)也可以叫做專家論證會(huì)，其突出特點(diǎn)是法案的科學(xué)性和專業(yè)性較強(qiáng)，邀請的對象均為涉及專業(yè)性和科學(xué)性問題方面有較深研究的專家、學(xué)者。在討論過程中，與會(huì)人員一般需要運(yùn)用自己的專業(yè)水平，從可行性和科學(xué)性兩方面對法案內(nèi)容進(jìn)行分析、研究，并就其涉及的專業(yè)領(lǐng)域提出意見和建議。專家論證會(huì)的權(quán)威性和專業(yè)性較強(qiáng)，并對立法決策的影響力更大。在較為常見的公眾參與形式中，座談會(huì)和聽證會(huì)在立法決策中一般體現(xiàn)更多的是立法的民主性；論證會(huì)則體現(xiàn)的更多的是立法的科學(xué)性。

論證會(huì)的特點(diǎn)主要有以下兩個(gè)方面：一是會(huì)議內(nèi)容所涉及的專業(yè)性較強(qiáng)。論證會(huì)所涉及的討論內(nèi)容不是一般性的問題，往往是法案中專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問題。論證會(huì)的與會(huì)人員必須是對法案所涉及的有關(guān)專業(yè)和技術(shù)方面有一定造詣的專家。這些專家從其涉及的專業(yè)研究領(lǐng)域，對法案有關(guān)專業(yè)技術(shù)問題進(jìn)行分析、研究和討論，從科學(xué)性和可行性兩方面進(jìn)行論證。二是會(huì)議的權(quán)威性較高。論證會(huì)所邀請的與會(huì)人員必須是某一行業(yè)、某一領(lǐng)域的專家，具有一定的社會(huì)知名度和認(rèn)可度。其在論證會(huì)上的發(fā)言往往也具備一定的權(quán)威，專業(yè)性和認(rèn)可度較高。因此，論證會(huì)所形成的專家論證意見對立法決策的影響相對更大。一般來說，論證會(huì)所邀請的與會(huì)專家應(yīng)當(dāng)涵蓋各方面的不同意見，以便使論證過程更加全面、公正。論證會(huì)同座談會(huì)一樣，一般也不公開舉行。

（三）聽證會(huì)

根據(jù)我國《行政法規(guī)制定程序條例》中的有關(guān)規(guī)定，若行政法規(guī)涉及有公眾切身利益，立法機(jī)關(guān)可以舉行聽證會(huì)，對重點(diǎn)問題進(jìn)行聽證，聽取公眾意見。從2000年我國立法法公布之日起，我國逐漸從法律的層面認(rèn)可了有關(guān)的聽證程序，規(guī)范了立法聽證過程。

聽證會(huì)的特點(diǎn)主要有以下三個(gè)方面：一是組織形式公開化，透明度較高。聽證會(huì)一般是面向社會(huì)公開舉行，社會(huì)公眾均可報(bào)名參加，并且舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容等方面均會(huì)事先向社會(huì)公布。聽證會(huì)的會(huì)議過程透明化，一般情況下不僅允許社會(huì)公眾旁聽，還允許新聞媒體進(jìn)行采訪和報(bào)道。二是會(huì)議討論注重廣泛性和客觀性。為了使各種不同意見都能得到充分表達(dá)，應(yīng)當(dāng)在報(bào)名參加聽證會(huì)的公民中，選擇持有各種不同意見的代表參加聽證。主持人的作用僅限于介紹聽證內(nèi)容以及對議程的把控等，而不能直接參與討論和發(fā)表意見，以求更加客觀地聽取與會(huì)人員的意見和建議。三是會(huì)議組織有嚴(yán)格的程序性。一般情況下，參加聽證會(huì)的人員數(shù)量較多；為了規(guī)范會(huì)場秩序，提高聽證效率，組織者會(huì)制定嚴(yán)格的會(huì)場組織規(guī)則。會(huì)上，參與論證的代表必須嚴(yán)格按照規(guī)則所要求的順序和時(shí)間進(jìn)行發(fā)言，并于會(huì)后形成聽證報(bào)告，作為會(huì)議成果供立法參閱。相比座談會(huì)、論證會(huì)，聽證會(huì)的舉行更加費(fèi)時(shí)、費(fèi)力，因此除非涉及較多社會(huì)民眾的切身利益，一般的法案很少舉行聽證。

（四）向社會(huì)公開征求意見

向社會(huì)公開征求意見主要是利用中央主要媒體以及中國政府法制信息網(wǎng)等途徑，由立法機(jī)關(guān)將法律草案或者行政法規(guī)草案的全文或者其中的一部分內(nèi)容予以公布，面向社會(huì)公眾公開征求意見和建議。我國立法法規(guī)定：“行政法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求意見，但是經(jīng)國務(wù)院決定不公布的除外”。國務(wù)院于2013年3月印發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》中規(guī)定：“完善政府立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾參與，除依法需要保密的外，所有行政法規(guī)和部門規(guī)章的草案都要公開征求意見”。在《國務(wù)院法制辦公室法律法規(guī)草案公開征求意見暫行辦法》中，對法律法規(guī)草案向社會(huì)公開征求意見做了進(jìn)一步的明確規(guī)定：“行政法規(guī)草案除涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會(huì)公開征求意見的外，原則上都應(yīng)當(dāng)通過中國政府法制信息網(wǎng)向社會(huì)公開征求意見”。目前，向社會(huì)公開征求意見已經(jīng)成為行政立法程序中的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)。

行政立法向社會(huì)公開征求意見主要有以下兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是程序和形式相對固定。一般來說，中國政府法制信息網(wǎng)是固定的官方發(fā)布平臺(tái)。除了涉及國家秘密、國家安全、匯率和貨幣政策確定等不宜向社會(huì)公開征求意見的以外，原則上所有的行政法規(guī)、規(guī)章草案都應(yīng)當(dāng)通過該平臺(tái)向社會(huì)公開征求意見。另外，一些特殊的公開征求意見的法律法規(guī)項(xiàng)目，在中國政府法制信息網(wǎng)上公布的同時(shí)，也可以通過一些中央主要媒體向社會(huì)公布。公眾提交意見有三種途徑，除了可以通過中國政府法制信息網(wǎng)的“法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)”提交意見外，還可以通過電子郵件和普通信件的形式提交意見。二是面向的公眾范圍廣，具有廣泛性。向社會(huì)公開征求意見面向的對象是全社會(huì)的民眾，既可以是專家學(xué)者，也可以是普通百姓。也就是說，全社會(huì)的公民無論是何身份、是何學(xué)歷、是何年齡，都可以針對公開征求意見的法規(guī)規(guī)章草案提出自己的意見和建議。公民提意見可以實(shí)名，也可以匿名。負(fù)責(zé)公開征求意見的工作人員將會(huì)對征求到的意見進(jìn)行歸納整理，作為立法參考。因此，相比其他公眾參與的形式，向社會(huì)公開征求意見所面向的對象最為廣泛，能夠在最大范圍內(nèi)反映公民的意愿。

三、需要注意的幾個(gè)問題

公眾參與行政立法不僅能夠?yàn)榭茖W(xué)決策提供有力的保證，還能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，進(jìn)而促進(jìn)依法行政以及法治政府的建立，對政府決策的公開、透明有重要的推動(dòng)作用。但是，在現(xiàn)行的立法程序和公眾參與的實(shí)際過程中還存在有一些尚待完善的地方，需要我們進(jìn)一步注意。在公眾參與行政立法的實(shí)際過程中，需注意以下幾個(gè)方面的問題：

（一）有關(guān)規(guī)定缺乏強(qiáng)制性效力的問題

我國現(xiàn)行法律中有關(guān)公眾參與立法的規(guī)定缺乏強(qiáng)制性。例如我國立法法規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人民代表大會(huì)代表和社會(huì)公眾的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。這里，采取聽證方式的規(guī)定是“可以”而不是“必須”。因此，立法行政機(jī)關(guān)對是否需要聽證環(huán)節(jié)具有決定性的話語權(quán)，而且聽證方式并不是行政立法中公眾參與的唯一方式和必然選擇。另外，在我國《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等行政法規(guī)中，對“切身利益”和“重大分歧”等概念的描述過于原則，具體哪些是屬于需要公眾參與的情形，其界定還不夠清晰。正是由于這些缺乏程序性的規(guī)則，使得立法行政機(jī)關(guān)有了較大的自由裁量權(quán)。而這些沒有具體操作標(biāo)準(zhǔn)的原則性的規(guī)定，使得公眾的立法參與權(quán)實(shí)際上受到了一定的限制。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)決定了在行政立法過程中是否采取公眾參與的環(huán)節(jié)以及采取何種參與形式。

（二）傳統(tǒng)習(xí)慣和思想帶來的影響

一方面，部分公民受傳統(tǒng)習(xí)慣和思想的影響較重，對法律法規(guī)的了解不夠，對法律法規(guī)的重視不足，在法律調(diào)整中往往處于一種被動(dòng)地位。尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，大家更喜歡按照民間習(xí)慣處理問題，而相對容易忽略法律的作用，甚至感覺法律離自己比較遙遠(yuǎn)。在這種情況下，他們很少會(huì)去關(guān)注國家的立法動(dòng)態(tài)。而且這些地方對信息的獲取也往往相對落后，很少有機(jī)會(huì)能夠了解國家的法律動(dòng)態(tài)，以致對立法的參與意識(shí)很弱。尤其是在涉及一些專業(yè)性強(qiáng)的行政立法中，除了專家論證過程外，有興趣參與的社會(huì)公眾很少。正是這種薄弱的參與意識(shí)，致使行政立法過程中公眾參與的普及性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。另一方面，在社會(huì)實(shí)踐中人們對問題的解決往往更傾向于求助“信訪”等非法律渠道，而對法律救濟(jì)的途徑要么不甚了解，要么覺得成本太高，要么不加信任。正是由于這種信“訪”而不信法的思想，導(dǎo)致人們將立法參與的權(quán)利當(dāng)做一條上訪的途徑。在法律法規(guī)草案向社會(huì)公開征求意見期間，在收到的公眾意見當(dāng)中，常常有很大一部分內(nèi)容是上訪性質(zhì)的信件和郵件。這不僅無助于立法質(zhì)量的提高，而且還浪費(fèi)了大量的公共資源和人力資源，影響了公眾參與過程的嚴(yán)肅性和有效性。

（三）行政機(jī)關(guān)對待公眾參與制度的態(tài)度問題

受傳統(tǒng)行政文化觀念的影響，部分行政機(jī)關(guān)在一定程度上還表現(xiàn)出對公眾意見不夠重視的問題。有些時(shí)候，這些行政機(jī)關(guān)往往是迫于客觀情況而把公眾參與當(dāng)成一種形式。由此，他們在選擇公眾參與的形式方面，往往會(huì)選擇座談會(huì)、論證會(huì)等容易組織的形式。在這種情況下，公眾參與的過程也就成了一種過場。一般來說，專家、學(xué)者的觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的客觀性和說服力，能夠得到行政機(jī)關(guān)的足夠重視。但是，有時(shí)專家、學(xué)者們的觀點(diǎn)會(huì)具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)性質(zhì)，具體的操作性可能不高，在實(shí)際中也無法采納，這樣也容易使這種參與流于形式。而立法行政機(jī)關(guān)在選擇參與的人員時(shí)，也有可能會(huì)帶有一定的偏向性，使得公眾參與機(jī)制的作用會(huì)受到一定的局限性。另外，由于對公眾意見的收集、整理均為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，對公眾意見收集的反饋及監(jiān)督機(jī)制尚不健全，再加上行政機(jī)關(guān)工作人員在收集公眾意見時(shí)可能帶有一定的偏向性，有可能導(dǎo)致有的公眾意見并不能夠準(zhǔn)確反映到立法決策當(dāng)中。

四、結(jié)語

目前，在我國立法決策過程中，民主觀念日趨增強(qiáng)。從越來越多的立法實(shí)例中，我們能夠看到民主的精神，也有越來越多的公眾參與到立法公告、征求意見、討論論證等整個(gè)立法過程中。從我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及立法工作的實(shí)際過程來看，公眾參與已經(jīng)成為我國行政立法工作的一項(xiàng)重要制度，有著一定的程序要求。這有利于保障公民權(quán)益，有利于推動(dòng)立法質(zhì)量的提高，有利于立法預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，我們在現(xiàn)行的立法程序和公眾參與的實(shí)際過程中能夠看到，我國行政立法公眾參與制度還存在有一些尚待改進(jìn)的地方，如公眾參與度還不夠高、相關(guān)制度及監(jiān)督機(jī)制尚不夠完善等。針對這些問題，需要我們進(jìn)一步加大公眾參與形式的擴(kuò)展與宣傳，在公眾參與的廣泛性上下功夫，同時(shí)要從制度上進(jìn)一步健全公眾參與環(huán)節(jié)的保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，確保公眾參與的有效性，以使立法工作更加符合民情、反映民意、集中民智，進(jìn)一步推動(dòng)立法質(zhì)量的提高。

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