環(huán)境公益訴訟的困境及其對(duì)策

呂志偉

摘 要：面對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的巨大壓力，回應(yīng)法治國(guó)家建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的要求，環(huán)境方面的法律法規(guī)必須有所作為，以有效緩解生態(tài)環(huán)境下行的壓力。環(huán)境公益訴訟尚未成熟，在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)存在主體范圍不明確、提起訴訟的相應(yīng)組織匱乏、開(kāi)展環(huán)境行政公益訴訟難度大、司法體制掣肘導(dǎo)致立案難等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約環(huán)境公益訴訟的的順利展開(kāi)。針對(duì)這些問(wèn)題，有必要轉(zhuǎn)變觀念、健全環(huán)境公益訴訟的規(guī)則、政府加大對(duì)社會(huì)環(huán)保組織的支持力度、建立科學(xué)的環(huán)境審判體制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；社會(huì)組織；困境；對(duì)策

1 環(huán)境公益訴訟的概念

“環(huán)境公益訴訟，是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人，對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。在此基礎(chǔ)上，環(huán)境公益訴訟可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，即公民或有關(guān)組織針對(duì)其他公民或組織侵害環(huán)境公共利益的行為，請(qǐng)求法院提供民事性質(zhì)的救濟(jì)的訴訟活動(dòng)。環(huán)境行政公益訴訟則指公民或法人以行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行政行為損害環(huán)境公共利益為由，向法院提起的司法審查之訴?！盵1]

2 環(huán)境公益訴訟面臨的現(xiàn)實(shí)困境

結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，環(huán)境公益訴訟主要存在以下難題。

（一）法律規(guī)定的起訴主體范圍不明確

《民事訴訟法》第55條規(guī)定的提起環(huán)境公益訴訟的主體為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，而沒(méi)有明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的范圍，《環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定了提起公益訴訟的社會(huì)組織應(yīng)具備的條件，對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”則未予規(guī)定。此處如果把“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”限定為行使環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的部門(mén)，則無(wú)疑有縮小提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍之嫌，不利于治理污染和保護(hù)生態(tài)，也不利于維護(hù)社會(huì)公眾的環(huán)境利益；但如果降低公益訴訟的門(mén)檻，擴(kuò)大提起訴訟的主體范圍，則有學(xué)著擔(dān)心會(huì)出現(xiàn)訴權(quán)濫用的情形，無(wú)形中增加了法院受理環(huán)境案件的壓力。

（二）提起訴訟的相應(yīng)社會(huì)組織匱乏

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織需要有以下兩個(gè)條件：一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；二是專門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。而根據(jù)相關(guān)環(huán)境公益訴訟的信息資料統(tǒng)計(jì)，符合以上條件的社會(huì)組織在全國(guó)范圍內(nèi)不過(guò)寥寥幾百個(gè)，而在這幾百個(gè)符合條件的社會(huì)組織中，由于缺乏必要的經(jīng)費(fèi)和專門(mén)法律人才等原因，多數(shù)社會(huì)組織既缺乏提起環(huán)境公益訴訟的相應(yīng)能力，也很少有提起環(huán)境公益訴訟的意愿；有的具有官方性質(zhì)的社會(huì)組織出于政府壓力，提起公益訴訟的可能性又大幅降低。

（三）開(kāi)展環(huán)境行政公益訴訟的難度大

如前所述，在分類上，環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟兩類。環(huán)境民事公益訴訟已被納入民事訴訟體系，而環(huán)境行政公益訴訟則在法律規(guī)定上存在不確定性，實(shí)施起來(lái)難度較大。一方面，從法律規(guī)定來(lái)看，環(huán)境行政公益訴訟的上位概念——行政公益訴訟在相關(guān)法律中尚且沒(méi)有予以明確，更不用說(shuō)環(huán)境行政公益訴訟能有具體的適用規(guī)則?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的的訴訟范圍是否包含行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為而導(dǎo)致生態(tài)破壞和環(huán)境污染的行為，根據(jù)目前的法律規(guī)定難以得出確定的結(jié)論。

（四）司法體制的掣肘導(dǎo)致立案難

目前，司法體制改革尚處于深水區(qū)和攻堅(jiān)期，體制之前內(nèi)在的積弊還不能被有效消除，難免會(huì)對(duì)環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生消極影響。在我國(guó)現(xiàn)有的司法體制下，各級(jí)政府牢牢掌握本級(jí)法院的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)。而另一方面，在多數(shù)情況下，環(huán)境公益訴訟的被告常常是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱企業(yè)，納稅額在政府財(cái)政收入中占據(jù)較大比例，而當(dāng)前政府唯GDP的政績(jī)觀在短期內(nèi)又難以矯正，當(dāng)?shù)卣蚨嗷蛏贂?huì)偏袒被告一方，利益的天平一旦傾向一端，便會(huì)出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟立案難的問(wèn)題，“即使按照現(xiàn)有的改革思路，法院的財(cái)政、人事權(quán)由省級(jí)統(tǒng)轄，也只是地方制約的范圍稍微上提的問(wèn)題，未必能從根本上解決問(wèn)題?！盵2]

3 解決環(huán)境公益訴訟難題的對(duì)策

我國(guó)進(jìn)入了進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期，強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的必要性，在法律的軌道上解決各方面問(wèn)題。針對(duì)前述幾個(gè)突出問(wèn)題，有必要從以下幾個(gè)方面予以改進(jìn)。

（一）正確看待環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟雖然是對(duì)傳統(tǒng)訴訟關(guān)系的一種突破，但是應(yīng)該看到，這一訴訟制度的目的是關(guān)注影響公共利益的環(huán)境問(wèn)題，體現(xiàn)的是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮之下的理性回歸。環(huán)境公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴的憂慮完全是多余的，從國(guó)外成熟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，尚沒(méi)有發(fā)生濫訴的情況；從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，即使有相關(guān)社會(huì)組織有意愿提起訴訟，也會(huì)由于缺乏專門(mén)人才和經(jīng)費(fèi)而乏力，有的地方設(shè)立公益訴訟基金和專門(mén)的環(huán)保法庭，但是環(huán)境公益訴訟仍然沒(méi)有出現(xiàn)大規(guī)模爆發(fā)之態(tài)勢(shì)。而認(rèn)為該類訴訟會(huì)影響政府和企業(yè)效率，影響社會(huì)穩(wěn)定的心理也是沒(méi)有必要的，設(shè)立環(huán)境公益訴訟制度的初衷就是發(fā)揮大眾在環(huán)境保護(hù)中的監(jiān)督作用，以彌補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督不到位、不充分的漏洞，如果政府和企業(yè)依法作為，當(dāng)然不會(huì)成為該類訴訟的被告。相反，建立環(huán)境公益訴訟制度，為人民大眾提供有序表達(dá)合理利益訴求的渠道，促使政府落實(shí)監(jiān)督管理職責(zé)、企業(yè)依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

（二）健全環(huán)境公益訴訟的規(guī)則

有法可依是依法治國(guó)的前提和題中之義，但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，我國(guó)在環(huán)境公益訴訟的立法上仍然留有很大的空白，為將依法治國(guó)落到實(shí)處，針對(duì)這一問(wèn)題，有必要借助立法和司法解釋的手段對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出細(xì)致的規(guī)定，不致使人民法院在適用法律時(shí)產(chǎn)生錯(cuò)亂不一的局面。此外，有必要建立一系列規(guī)則，比如：“1.環(huán)境公益訴訟可以由環(huán)境污染或生態(tài)破壞發(fā)生地、造成公眾環(huán)境權(quán)益損害地的中級(jí)人民法院集中管轄；2.社會(huì)組織和公民起訴應(yīng)不受危害行為或侵害結(jié)果發(fā)生的地域限制，環(huán)保行政機(jī)關(guān)或其他具有法定職責(zé)的機(jī)關(guān)起訴可以基于職責(zé)范圍應(yīng)主要限于所轄地域范圍內(nèi)；3.訴訟請(qǐng)求可以包括禁令之訴、給付之訴、損害賠償之訴、回復(fù)原狀之訴、修復(fù)環(huán)境之訴等不同種類；4.在因果關(guān)系證明上，適用舉證責(zé)任倒置和因果關(guān)系推定規(guī)則；5.原告勝訴的由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用，原告敗訴的應(yīng)免收訴訟費(fèi)或由政府設(shè)立的環(huán)保公益基金支付訴訟費(fèi)用；6.勝訴判決可以拘束其他未起訴主體，敗訴判決則不得妨礙其他主體就同一公益訴訟請(qǐng)求起訴?！盵3]

（三）推進(jìn)司法體制改革

要想突破現(xiàn)有的司法制度對(duì)環(huán)境公益訴訟的限制，使這一新型訴訟制度在保護(hù)環(huán)境中發(fā)揮強(qiáng)大后盾作用，有必要從如下幾個(gè)方面進(jìn)行改革，營(yíng)造有利的司法環(huán)境?！笆紫龋⒍嘣沫h(huán)境案件立案監(jiān)督機(jī)制，使法院內(nèi)部監(jiān)督、檢察監(jiān)督、人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督等多種形式的監(jiān)督有機(jī)結(jié)合；其次，全面推進(jìn)環(huán)境司法的專門(mén)化與專業(yè)化，科學(xué)設(shè)立環(huán)境資源審判組織，集中審理各類環(huán)境與資源保護(hù)案件；其三，建立跨行政區(qū)域的司法審判組織，比如區(qū)域性法院、流域性法院等，以排除地方利益、地方保護(hù)對(duì)環(huán)境司法的干擾。”[4]完善環(huán)境公益訴訟的司法環(huán)境不是一蹴而就的，它需要各個(gè)方面的協(xié)調(diào)和相互配合，多管齊下，形成體系效應(yīng)，為環(huán)境公益訴訟的有效開(kāi)展提供強(qiáng)有力的制度保障。

參考文獻(xiàn)

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[3]肖建國(guó)，黃忠順.環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題研究[J].法律適用，2014，（4）.

[4]肖建國(guó)，黃忠順.環(huán)境公益訴訟基本問(wèn)題研究[J].法律適用，2014，（4）.