城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機(jī)制探析

朱捷

摘要：農(nóng)村土地制度改革以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市作為突破口，打破政府征地供應(yīng)土地模式，以市場化機(jī)制對土地定價(jià)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為資產(chǎn)性要素的自由流動。本文以改革試點(diǎn)四川省郫縣戰(zhàn)旗村掛牌出讓模式實(shí)踐為例，結(jié)合有關(guān)政策規(guī)定，得出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的機(jī)制具有緩解用地矛盾，優(yōu)化土地配置，顯化土地要素價(jià)格，釋放勞動力改善農(nóng)民生活，引資優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，帶動相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套升級的作用，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展。但是要在全國推廣入市模式還存在諸多問題。本文針對土地權(quán)屬不清、用地價(jià)格機(jī)制不明，土地增值權(quán)益分配模糊，土地供需市場不匹配，法律制度不完善等問題綜合戰(zhàn)旗村實(shí)踐提出一些建議。

關(guān)鍵詞：土地制度；入市改革；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；集體經(jīng)營性建設(shè)用地

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 引言：農(nóng)村發(fā)展問題是中國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵問題，消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是中國發(fā)展的必由之路?！?】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程也是城鎮(zhèn)化的過程，其核心問題是土地利用問題。改革開放三十年以來，隨我國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的供求矛盾日漸激化。

在我國現(xiàn)存土地制度下，廣大農(nóng)村集體土地的利用方式以政府低價(jià)征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后高價(jià)賣出的模式為主。這種“強(qiáng)買強(qiáng)賣”的模式既損害了農(nóng)民利益，也割裂了城鄉(xiāng)土地市場，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)用地需求得不到滿足。而對“集體土地使用權(quán)的不得轉(zhuǎn)讓”“國家嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地?cái)?shù)量”的規(guī)定也進(jìn)一步斬?cái)嗔遂`活處置運(yùn)用土地的可能性，可用建設(shè)用地?cái)?shù)量進(jìn)一步減少。無法良好處置土地資源一方面讓農(nóng)民被束縛于土地，勞動力在城鄉(xiāng)之間的流動不暢，另一方面也加大了土地被荒廢棄置的可能性，降低土地資源利用效率。這種結(jié)構(gòu)性供需不平衡矛盾在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下越發(fā)突出，與城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)相背離。

除此之外，現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地制度還存在著產(chǎn)權(quán)界定不明晰、“隱性市場”發(fā)育損害國家利益，土地增值收益分配不合理、土地交易市場機(jī)制不完善、城鄉(xiāng)一體的保障體系力度不夠等一系列問題，這都不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，阻礙了農(nóng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須從土地制度著手，從根本上打破土地二元結(jié)構(gòu)，建立統(tǒng)一的土地市場。

為解決現(xiàn)存土地制度中的問題對城鎮(zhèn)化的阻礙作用，國家對農(nóng)村土地制度進(jìn)行了一系列生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整，通過改革試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)找出適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展的土地制度。2013年11月，政府以土地改革作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的突破點(diǎn)，在十八屆三中全會上明確提出允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。2015年1月中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，在全國三十多個(gè)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，我國農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。截至2017年12月31日，試點(diǎn)地區(qū)都將暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市有關(guān)規(guī)定，探索符合當(dāng)前城鄉(xiāng)現(xiàn)實(shí)需求的創(chuàng)新性路徑，激發(fā)土地潛在價(jià)值，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，推動城鎮(zhèn)化的跨越式發(fā)展。

為此本文在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)階段工作尾聲，以入市試點(diǎn)成都市郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村的實(shí)踐工作為例進(jìn)行分析，研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市給當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)統(tǒng)籌帶來的積極作用，并針對存在的挑戰(zhàn)提出相關(guān)的改進(jìn)措施，助力城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)與發(fā)展。

2 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的基本政策要求

《土地管理法中規(guī)定》農(nóng)村集體土地是指鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村，村民小組等類同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地。本次入市的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是農(nóng)村集體土地的其中一部分，只有在1999年1月1日前形成的現(xiàn)狀用途為工礦、倉儲、商服等三大類用途的土地才能被確定為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。對于整理出來的適宜入市的土地與國有土地相同進(jìn)入土地市場，經(jīng)過對地塊信息的審批核驗(yàn)審議后，對土地進(jìn)行土地評估和底價(jià)審核后招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，簽訂協(xié)議。整個(gè)流程通過市場發(fā)現(xiàn)需求，形成價(jià)格，達(dá)成交易，從而實(shí)現(xiàn)更加高效地土地配置資源。

2015年2月十二屆全國人大常委會發(fā)布的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》中明確提出，試點(diǎn)地區(qū)入市必須以符合規(guī)劃、用途管制和依法取得為條件。試點(diǎn)地區(qū)使用存量用地的，下放至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審批，使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級人民政府審批。試點(diǎn)地區(qū)綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，安排被征地農(nóng)民住房、社會保障。

以下分別闡述：

（一）符合規(guī)劃：土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是土地資源利用的藍(lán)圖，是進(jìn)行城市鄉(xiāng)村建設(shè)、對土地進(jìn)行有效管理的依據(jù)。讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊（集鎮(zhèn)）規(guī)劃等剛性規(guī)劃約束，與各類專項(xiàng)規(guī)劃相銜接，有利于探索和構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地利用格局，避免鄉(xiāng)村土地利用的隨意性，提高土地資源配置的效率，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

（二）用途管制：現(xiàn)階段我國主要土地用途管理制度表現(xiàn)為征地審批和轉(zhuǎn)用審批。符合用途管制規(guī)定，有利于堅(jiān)守耕地紅線不突破，實(shí)現(xiàn)對基本農(nóng)田和耕地等資源性土地的長期保護(hù)與發(fā)展，有利于對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體引導(dǎo)把控，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）依法取得：依法要求集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前提必須符合法律規(guī)定，避免損害農(nóng)民利益。

（四）土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定：土地價(jià)格由交易雙方參照土地整理、拆遷、安置成本，政府指導(dǎo)，對比類似地塊成交案例價(jià)格來協(xié)商確定價(jià)格。為了減少市場信息的不對稱對農(nóng)民利益造成損害，政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地區(qū)位條件、基礎(chǔ)設(shè)施配置等具體情況，制定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好監(jiān)督調(diào)控，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場的形成。同時(shí)要尊重農(nóng)民受償意愿，以法律形式落實(shí)補(bǔ)償方式，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，推動新型城鎮(zhèn)化。

由此可知，全面執(zhí)行完善草案中的規(guī)定，一定程度上能夠促進(jìn)土地改革的紅利的釋放，激發(fā)土地潛在的價(jià)值，符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的長遠(yuǎn)利益，有益于實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的良性循環(huán)。

3 成都市郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村入市實(shí)踐

成都市郫縣作為第一批入市改革試點(diǎn)，有良好的前提條件。其中唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村隸屬于全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，是成都市第一批運(yùn)用農(nóng)村新型基層治理機(jī)制典型示范村。2008年起它開展了以“還權(quán)賦能”為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，在2011年全村完成全部確權(quán)工作。此后戰(zhàn)旗村所在縣還建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，完善了城鄉(xiāng)社會配套設(shè)施。在此基礎(chǔ)上戰(zhàn)旗村實(shí)現(xiàn)了四川省第一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的成功案例，也是使用掛牌出讓模式實(shí)現(xiàn)入市的一次成功嘗試。

入市前，戰(zhàn)旗村對本村相關(guān)資料進(jìn)行了收集整理。戰(zhàn)旗村全村共有529戶1704人，耕地面積總計(jì)1930畝。經(jīng)過篩選排除不適宜“入市”的類型選項(xiàng)，包括現(xiàn)狀為合資合作企業(yè)且合約未到期的、現(xiàn)狀為改制企業(yè)的、地塊涉及權(quán)屬糾紛或法律訴訟的、近兩年即將征地或已啟動征地工作等情形的土地，整理出集體經(jīng)營性建設(shè)用地60畝。

在入市中，經(jīng)過對土地進(jìn)行符合入市要求、集體所有、已確權(quán)頒證信息登記、符合村上統(tǒng)一規(guī)劃、經(jīng)集體經(jīng)營組織同意等條件篩選，戰(zhàn)旗村首先選定了村民活動廣場附近一塊面積為13.447畝的土地進(jìn)行盤活。此塊的地塊屬于原村集體所辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會老辦公樓用地，每年以低廉租金出租給部分業(yè)主使用，使用效率低下。在明晰產(chǎn)權(quán)后，經(jīng)村民大會三分之二以上投票表決同意，戰(zhàn)旗村的集體經(jīng)濟(jì)組織將地塊提交土地市場進(jìn)行入市條件審核，經(jīng)過第三方地價(jià)評估，這塊土地在郫都區(qū)國土資源局相關(guān)部門進(jìn)行底價(jià)審核方案設(shè)計(jì)批準(zhǔn)后在郫縣公共資源交易服務(wù)中心正式掛牌。整個(gè)過程依靠市場供求關(guān)系自主定價(jià)，從而規(guī)范價(jià)格機(jī)制形成，促進(jìn)了土地市場交易體系完善，推進(jìn)土地要素價(jià)值實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)過意向性買家實(shí)地考察，了解情況等先行準(zhǔn)備，2015年8月26日，郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村此塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地的40年使用權(quán)以52.5萬/畝，總價(jià)705.9675萬的價(jià)格由四川邁高旅游資源開發(fā)有限公司競得。

在利益分配上，唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村按照用地區(qū)域位置、區(qū)位條件、使用方向等制定調(diào)節(jié)金繳納比例，第一塊集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓征收調(diào)節(jié)金由受讓方以總價(jià)的15%作為價(jià)外款進(jìn)行繳納。扣除前期成本的剩余收益，20%按股東人數(shù)進(jìn)行現(xiàn)金分配，余下的80%作為集體公積金和公益金，其中50%作為集體資產(chǎn)管理公司唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗資產(chǎn)管理有限公司的公積金，用作村級資產(chǎn)再投資和公共資源配套優(yōu)化，年終進(jìn)行股利分紅；另外30%作為公益金，用于村級公共福利。公司的經(jīng)營以及資產(chǎn)使用分配狀況均應(yīng)按照《暫行辦法》規(guī)定納入農(nóng)村資本資產(chǎn)監(jiān)管平臺公開，接受集體內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管。盡力滿足“土地增值收益分配應(yīng)以兼顧國家、集體、個(gè)人為原則，合理提高農(nóng)民個(gè)人收益”要求。

入市后期，政府部門及村上相關(guān)組織嚴(yán)格執(zhí)行后續(xù)合同監(jiān)管工作，出臺相關(guān)指導(dǎo)意見，確保交易各方按照出讓合同以及監(jiān)管協(xié)議要求依法依規(guī)節(jié)約集約利用土地。對此在政策法規(guī)上，除了遵循中央發(fā)布的相關(guān)文件以外，成都還頒布了包括以下《成都市深化集體建設(shè)用地開發(fā)利用機(jī)制創(chuàng)新實(shí)施方案》《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)2025規(guī)劃》《郫縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配指導(dǎo)意見》在內(nèi)的23項(xiàng)文件。為實(shí)現(xiàn)抵押融資同權(quán)，郫縣再據(jù)此出臺實(shí)施細(xì)則，并建立市縣兩級風(fēng)險(xiǎn)基金，對此類貸款實(shí)施專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)和信貸激勵(lì)。通過相關(guān)政策法規(guī)的完善，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供可以支撐的實(shí)施依據(jù)。

此后郫縣古城鎮(zhèn)中平村通過租賃使用權(quán)，安德鎮(zhèn)紅專村通過協(xié)議出讓等入市方式豐富了入市的模式，檢驗(yàn)了入市可行性。2016年郫縣集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成交量在33個(gè)縣（市、區(qū)）中排名第二，其中“招拍掛”的入市項(xiàng)目數(shù)量居全國第一。

4 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的推動作用

（一）緩和建設(shè)用地供需矛盾，優(yōu)化土地資源配置：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市通過對農(nóng)村現(xiàn)有零散土地進(jìn)行綜合整治，提高土地集約化程度，盤活閑置的留存土地，擴(kuò)寬我國土地供應(yīng)渠道，滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的建設(shè)用地需求。同時(shí)它依照各類年度入市計(jì)劃，有利于健全征地規(guī)范，限定入市土地規(guī)模與范圍，避免部分政府為獲得征地利差失控征地，調(diào)整城鎮(zhèn)化增長速度規(guī)模，提高土地資源利用的合理性，促進(jìn)城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）顯化土地價(jià)格，完善交易機(jī)制：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是指充分考慮土地市場供求現(xiàn)狀以及底價(jià)評估，在設(shè)置合理的交易底價(jià)后直接招、拍、掛出讓土地，以市場競爭的方式確定土地使用權(quán)的歸屬。這個(gè)過程可以以公開性交易平臺作為土地供求雙方交易的銜接點(diǎn)，一方面核實(shí)入市農(nóng)地是否滿足入市基本條件，產(chǎn)權(quán)合法，一方面收集企業(yè)信用資質(zhì)、土地需求、使用用途，及時(shí)高效地整合匹配雙方信息。而通過交易規(guī)則的制定和提供交易場所的集中提供提高交易的可靠性，通過市場機(jī)制顯化土地價(jià)格，做到以人為本，互惠共贏。

（三）解放勞動力，增加農(nóng)民收入：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以通過土地確權(quán)、整理將土地交于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行專業(yè)性運(yùn)作，農(nóng)民擺脫土地約束可以自由選擇進(jìn)城務(wù)工或是留村發(fā)展，自由選擇一二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)方向，有利于加快人口轉(zhuǎn)移步伐，讓土地城市化和人口城市化同步推進(jìn)。農(nóng)民對繳納土地可以以股份制形式參與分紅，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

（四）用地單位準(zhǔn)入門檻引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級：用地單位準(zhǔn)入門檻和用途管制，可以引導(dǎo)引進(jìn)有前瞻性的產(chǎn)業(yè)集群，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)鏈的延伸參與農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，消除落后污染性產(chǎn)業(yè)入駐的隱患【2】，推動城市產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，縮小城鄉(xiāng)土地價(jià)值差距，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（五）增加農(nóng)村資金引入：根據(jù)2016年6月3日，中國銀監(jiān)會、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》規(guī)定，允許國家確定的15個(gè)入市改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）地區(qū)開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款。集體經(jīng)營性建設(shè)用地資產(chǎn)價(jià)值顯化，抵押融資可以實(shí)現(xiàn)土地資源到資產(chǎn)的自如轉(zhuǎn)換，有利于減輕投入主體的資金壓力，推動對重點(diǎn)企業(yè)的引入，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。入市所得資金可用來進(jìn)行農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，推動實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素從城市向農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以資金、產(chǎn)業(yè)等要素激活農(nóng)村發(fā)展活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

（六）改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)：通過產(chǎn)業(yè)帶資入駐進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè)帶動改善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的建設(shè)，改善農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)條件。而良好的基礎(chǔ)條件和發(fā)展?jié)摿?，也將反作用于產(chǎn)業(yè)的引入和人才的聚集，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)。

（七）帶動相應(yīng)的改革：集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市在深化土地制度改革的同時(shí)，將會帶動農(nóng)村戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育制度的改革，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與社會效應(yīng)的良性互動。

5 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的挑戰(zhàn)

（一）用地權(quán)能確定。我國大部分農(nóng)村地區(qū)尚未完成確權(quán)工作，權(quán)屬的不明晰容易造成土地?zé)o主或利用途中對他人所有者產(chǎn)權(quán)的侵犯產(chǎn)生糾紛，也導(dǎo)致農(nóng)民集體在土地市場之中市場主體地位無法明確。而部分農(nóng)村地區(qū)閉塞落后不成文規(guī)定與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，政治運(yùn)動、政府征收、村落重分配等長期歷史遺留問題難以理清，農(nóng)民外出打工等原因都導(dǎo)致土地確權(quán)困難，短期內(nèi)難以完成全部確權(quán)工作，影響集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的進(jìn)程，延緩城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。因此要加快土地確權(quán)進(jìn)程，明晰現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，完成農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記，保障入市土地權(quán)屬都能清晰無爭議，避免權(quán)屬糾紛。同時(shí)還要加強(qiáng)入市后土地產(chǎn)權(quán)的登記工作，及時(shí)依據(jù)現(xiàn)狀更新權(quán)屬關(guān)系?！?】

（二）用地價(jià)格機(jī)制尚未形成。由于配套的法律法規(guī)政策不夠完善，農(nóng)村金融市場發(fā)育不夠成熟【4】，在很多方面集體經(jīng)營性建設(shè)用地未能真正實(shí)現(xiàn)與國有建設(shè)用地同權(quán)，多數(shù)企業(yè)對于當(dāng)前入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地持觀望態(tài)度，導(dǎo)致集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地市場上競價(jià)不夠充分，流轉(zhuǎn)協(xié)商確定交易價(jià)格。部分地區(qū)甚至存在直接以政府指定的最低保護(hù)價(jià)作為成交價(jià)格的狀況。這種普遍缺乏地價(jià)參考標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)讓土地市場上“招拍掛”流于形式，無法真正反映市場供需的狀況，實(shí)現(xiàn)土地作為資源和資產(chǎn)的真實(shí)價(jià)格。對此要加快對配套政策的完善，真正實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”。要基于當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定完善的地價(jià)評估規(guī)程，建立相關(guān)的指標(biāo)評估體系，請有資質(zhì)的地價(jià)評估公機(jī)構(gòu)對不同區(qū)域不同用途的宗地進(jìn)行基準(zhǔn)定價(jià)，落實(shí)實(shí)行電子化備案完善土地估價(jià)報(bào)告?zhèn)浒钢贫?，保證土地成交價(jià)格合理公正。【5】

（三）土地增值權(quán)益分配方式。當(dāng)前地方政府財(cái)政高度依賴土地出讓金收入，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將打破原有利益分配機(jī)制，在缺乏理論標(biāo)準(zhǔn)、上位法的支撐、政策指導(dǎo)的情況下，改革的推行會收到利益既得團(tuán)體的阻攔，或利用法律政策漏洞胡亂分配致使農(nóng)民潛在利益受損【6】。入市土地增值收益應(yīng)該參照國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓收益征繳、分配比例，因地制宜，考慮經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)實(shí)條件，建立兼顧國家、集體、個(gè)人三方利益的收益分配方式。在更根本上解決農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置、權(quán)屬關(guān)系不清，土地流轉(zhuǎn)制度不完善的問題，建立有效的制度保障，構(gòu)建良性的利益相容機(jī)制?！?】

（四）土地要素供需不平衡：當(dāng)前部分地方政府可能為尋求征地利差擴(kuò)大財(cái)政收入，大量征用農(nóng)村集體建設(shè)用地，土地資源供過于求，導(dǎo)致建設(shè)用地供應(yīng)失控增長。對此要統(tǒng)籌土地市場土地的供需狀況，縮小農(nóng)村集體建設(shè)用地征地范圍，利用市場高成本倒逼縮減征地范圍，動態(tài)調(diào)整土地使用權(quán)基價(jià)及價(jià)格補(bǔ)貼【8】，避免供過于求導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)，集體資產(chǎn)受損。

（五）法律法規(guī)沖突，監(jiān)管體制不完善：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與當(dāng)前《物權(quán)法》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并、破產(chǎn)等情況下可以依法流轉(zhuǎn)”“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)集體土地必須政委國有后才能有償出讓”的法規(guī)條例相沖突，要加快完善相應(yīng)的法律法規(guī)制度，為“入市”農(nóng)地制度的推行提供制度的支持。針對現(xiàn)在監(jiān)管不完善的現(xiàn)狀，要?jiǎng)?chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，明確權(quán)力清單和責(zé)任清單，完善行政決策程序，通過強(qiáng)化規(guī)劃布局、完善標(biāo)準(zhǔn)制定、加強(qiáng)信息公示、建立誠信制度、開展隨機(jī)抽查等方式，同步跟進(jìn)落實(shí)后續(xù)監(jiān)管。

（六）退出機(jī)制：根據(jù)《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》規(guī)定，為試點(diǎn)提供便利而暫停實(shí)施現(xiàn)行的法律法規(guī)的政策將在2017年12月31日截止。制度的可實(shí)施性和是否推廣性，要在試點(diǎn)期限結(jié)束后根據(jù)實(shí)施效果而定。對于試點(diǎn)實(shí)施期間簽訂的合同在試點(diǎn)結(jié)束后是否繼續(xù)有效暫且沒有明文的規(guī)定。對此國家應(yīng)該完善相應(yīng)的退出機(jī)制，保障參與人員的合法權(quán)益。

結(jié)語：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是面臨當(dāng)先經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢提出來的對上層建筑的革新，通過土地市場的價(jià)格機(jī)制能達(dá)到彌補(bǔ)當(dāng)前政府征地模式的缺陷，提高農(nóng)村土地要素的配置效率，創(chuàng)新利益分配方式，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，推動農(nóng)民和成產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間的自由流動，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級，推動配套設(shè)施與服務(wù)體系完善，成為推動進(jìn)一步城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有效手段。但與此同時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過程中也出現(xiàn)了一系列的問題。對此政府和市場要正視這些問題，從現(xiàn)行土地管理制度政策的入手，強(qiáng)化明晰權(quán)屬關(guān)系，健全土地市場機(jī)制，理清利益分配方式，完善相關(guān)保障制度，聯(lián)合行政部門與公眾加強(qiáng)全線監(jiān)管，保障入市環(huán)節(jié)有序推進(jìn)，釋放改革的紅利，從而推進(jìn)中國現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

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