城市增長(zhǎng)視角下土地利用總體規(guī)劃的效果評(píng)價(jià)

陳哲

摘要：本文使用協(xié)調(diào)度模型，以南京市為例，通過(guò)計(jì)算城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度，表現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的影響。結(jié)果表明本輪土地利用總體規(guī)劃對(duì)于土地利用的調(diào)控方式在延續(xù)了其一貫以來(lái)思路的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)放在了對(duì)用地總規(guī)模和增量的指標(biāo)限定、以及中心城區(qū)范圍劃定兩個(gè)方面，對(duì)城市增長(zhǎng)總量進(jìn)行了有效的控制，同時(shí)增加了兩項(xiàng)效率調(diào)控指標(biāo)，對(duì)城市用地的強(qiáng)度也有明顯的調(diào)控作用。然而，由于欠缺對(duì)城市內(nèi)部土地利用方式的直接調(diào)控措施，影響了規(guī)劃實(shí)施后城市增長(zhǎng)各方面要素的協(xié)同調(diào)控績(jī)效。因此，規(guī)劃今后的修編側(cè)重點(diǎn)應(yīng)放在科學(xué)預(yù)測(cè)城市增長(zhǎng)的規(guī)模、強(qiáng)化增長(zhǎng)邊界內(nèi)的用地管控上，并且在編制和實(shí)施過(guò)程中注重與其他部門聯(lián)動(dòng)管理。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃；城市增長(zhǎng)調(diào)控；績(jī)效評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-0-03

一、引言

城市土地是國(guó)民經(jīng)濟(jì)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體和資源資產(chǎn)[1]，是城市存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，中國(guó)城市的人口與建設(shè)用地規(guī)模都在迅猛增長(zhǎng)，自2000-2013年間，中國(guó)城市化率從36.22%增長(zhǎng)至53.7%，城市建設(shè)用地面積以每年1991km2的速度遞增，城市增長(zhǎng)與土地資源短缺的矛盾日益突出。2015年12月的中央城市工作會(huì)議上，城市的發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變和管理方式的優(yōu)化被重點(diǎn)提出，“精明增長(zhǎng)”、“緊湊城市”理念被強(qiáng)調(diào)，因此，如何在遵循經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的同時(shí)對(duì)城市增長(zhǎng)進(jìn)行有效管控，引導(dǎo)城市土地合理布局、理性擴(kuò)張，已成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)。本研究基于《土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》，探討本輪規(guī)劃修編以來(lái)對(duì)于城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用有多大？能否將我國(guó)城市增長(zhǎng)由增量增長(zhǎng)模式向存量增長(zhǎng)模式進(jìn)行調(diào)整？基于這些問(wèn)題，本文第二部分回顧國(guó)內(nèi)外學(xué)者的主要研究成果，第三部分與第四部分利用協(xié)調(diào)度模型，通過(guò)計(jì)算城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度，表現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的影響，最后提出政策建議。

二、研究方法

1.指標(biāo)設(shè)計(jì)和模型構(gòu)建

土地利用總體規(guī)劃對(duì)于城市增長(zhǎng)的調(diào)控體現(xiàn)在對(duì)于城市用地增長(zhǎng)的速度、數(shù)量、類型、模式和質(zhì)量的控制上[2][3]。其影響具體表現(xiàn)在：有效控制增長(zhǎng)總量，提高增長(zhǎng)強(qiáng)度和效益，以及優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)四個(gè)方面，本研究將其評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)如表1。

（1）綜合評(píng)價(jià)。通過(guò)線性加權(quán)和法計(jì)算分別對(duì)4個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

由于城市增長(zhǎng)包含的4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)之間是不能相互替代的，所以本文采用加權(quán)連乘法計(jì)算4個(gè)指標(biāo)的綜合水平。

（2）評(píng)價(jià)指標(biāo)協(xié)調(diào)程度。通過(guò)分析城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)程度來(lái)評(píng)價(jià)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用，計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的協(xié)調(diào)度指數(shù)[4]。

式中，CD值越大，即Cmin與Cmax越接近，則意味著在這個(gè)時(shí)間斷面上4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的水平彼此越相近，協(xié)調(diào)程度就越高，反之CD值越小，意味著4個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)的水平參差不齊，協(xié)調(diào)程度越低，0< CD<1。

2.總量指標(biāo)

從土地資源利用的角度來(lái)看，衡量城市增長(zhǎng)總量變化主要涉及到城市土地利用變化的絕對(duì)數(shù)值，即城市建成區(qū)的規(guī)?？偭亢蛿U(kuò)張速度的變化。此外，針對(duì)不同人口規(guī)模的城市，可以采用城市擴(kuò)展系數(shù)（Urban Expansion Coefficient）作為衡量城市增長(zhǎng)規(guī)模的變量指標(biāo)，即為城市增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率的比值，衡量標(biāo)準(zhǔn)值一般采用城市擴(kuò)展系數(shù)為1. 12的國(guó)際臨界標(biāo)準(zhǔn)[5]。若該系數(shù)大于1.12，表示該城市的土地利用呈現(xiàn)粗放利用模式，用地增長(zhǎng)速度超出了城市擴(kuò)展的合理范圍；若該系數(shù)小于1.12，則表示該城市的土地利用呈現(xiàn)集約節(jié)約利用模式，屬于精明增長(zhǎng)的范疇。

3.強(qiáng)度指標(biāo)

在城市土地利用過(guò)程中，增長(zhǎng)總量體現(xiàn)了城市土地利用水平方向的發(fā)展，而增長(zhǎng)強(qiáng)度體現(xiàn)了土地利用垂直空間方向的開發(fā)利用程度[6]。城市增長(zhǎng)強(qiáng)度的衡量標(biāo)準(zhǔn)為城市容積率（Urban Floor Area），是指城市房屋總建筑面積與城市建設(shè)用地的比值。城市容積率則體現(xiàn)的是城市區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度。一般而言，城市容積率越大，表明城市增長(zhǎng)強(qiáng)度越高；城市容積率越小，表明城市增長(zhǎng)強(qiáng)度越低。

4.效益指標(biāo)

效益評(píng)價(jià)是衡量城市增長(zhǎng)是否高效的重要標(biāo)準(zhǔn)。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)效益包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益[7][8]，本研究選取了4項(xiàng)衡量指標(biāo)，分別對(duì)土地利用規(guī)劃實(shí)施后，城市土地利用數(shù)量的變化及其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)產(chǎn)出做出判斷。其中，地均二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值和地均財(cái)政收入2項(xiàng)指標(biāo)表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)效益；地均二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的社會(huì)效益；人均綠地面積表達(dá)城市用地增長(zhǎng)的生態(tài)效益。在各效益指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)上，計(jì)算指標(biāo)的綜合熵值可以體現(xiàn)城市用地增長(zhǎng)的效益。

5.結(jié)構(gòu)指標(biāo)

城市增長(zhǎng)調(diào)控應(yīng)該有利于城市緊湊度的提高，而城市緊湊度可以通過(guò)城市土地利用結(jié)構(gòu)信息熵表示[3]。假定一個(gè)城市的建設(shè)用地面積總量為A，根據(jù)職能分為N種地類，每種地類面積為Ai（i=1，2，…，N），則可以得出各類土地面積的比例為：Pi=Ai/A=Ai/，顯然，土地利用結(jié)構(gòu)的信息熵為：

熵值的大小反映城市土地職能類型的多少和其面積分布的均勻程度。一般而言，熵值越高，土地構(gòu)成種類越齊全，各類用地面積的差別越小。當(dāng)A1=A2=…=AN=A/N時(shí)，最大熵為：Hm=logN。

基于信息熵公式，定義城市土地利用構(gòu)成的均衡度（又可稱集中度）：

測(cè)算出土地利用規(guī)劃實(shí)施前后土地利用結(jié)構(gòu)的均衡度，可以間接反映土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控績(jī)效，均衡度越高，表明城市增長(zhǎng)越緊湊 [9]。

三、評(píng)價(jià)結(jié)果分析：以南京市為例

本研究選取土地利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互作用最為強(qiáng)烈的典型地區(qū)南京作為案例城市，選取自2005年到2014年規(guī)劃實(shí)行的9年間城市增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益與土地利用結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析《南京市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）對(duì)南京城市增長(zhǎng)的影響。

通過(guò)測(cè)算南京市城市用地增長(zhǎng)總量、強(qiáng)度、效益和用地結(jié)構(gòu)的綜合得分，并計(jì)算四者之間的協(xié)調(diào)度，分析《規(guī)劃》實(shí)施的9年間對(duì)城市增長(zhǎng)的調(diào)控作用，結(jié)果表明：（1）《規(guī)劃》通過(guò)總量、增量和效率指標(biāo)，對(duì)于城市增長(zhǎng)過(guò)程中用地規(guī)模的控制和用地強(qiáng)度的提高有著強(qiáng)有力的促進(jìn)作用，并對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展也有一定的積極影響；（2）隨著土地對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來(lái)越大，《規(guī)劃》對(duì)于南京城市增長(zhǎng)的調(diào)控，間接的影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益的增加，且這種影響呈現(xiàn)明顯遞增趨勢(shì)；（3）觀察協(xié)調(diào)度得分可見，本輪《規(guī)劃》對(duì)于土地利用的調(diào)控方式延續(xù)了土地利用總體規(guī)劃一貫以來(lái)思路的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)放在了對(duì)用地總規(guī)模和增量的指標(biāo)限定、以及中心城區(qū)范圍劃定兩個(gè)方面，對(duì)城市增長(zhǎng)總量進(jìn)行了有效的控制。同時(shí)增加了兩項(xiàng)效率調(diào)控指標(biāo)（人均城鎮(zhèn)工礦用地和二三產(chǎn)業(yè)增加值耗地量），對(duì)城市用地的強(qiáng)度也有明顯的調(diào)控作用。然而，本輪規(guī)劃依舊欠缺對(duì)城市內(nèi)部土地利用方式的直接調(diào)控措施，影響了《規(guī)劃》實(shí)施后城市增長(zhǎng)各方面要素的協(xié)同調(diào)控績(jī)效。

四、結(jié)論和討論

根據(jù)對(duì)實(shí)證城市的研究分析，對(duì)土地利用總體規(guī)劃今后修編提出以下建議：

1.科學(xué)預(yù)測(cè)城市增長(zhǎng)的規(guī)模，強(qiáng)化用地增長(zhǎng)邊界的管控作用

科學(xué)的預(yù)測(cè)土地需求，充分考慮城市增長(zhǎng)可能帶來(lái)的各種土地問(wèn)題，包括交通、住房等與土地利用有關(guān)的問(wèn)題，并根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)承載力加以考慮，安排一定時(shí)期內(nèi)合理的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，以此為基礎(chǔ)在規(guī)劃圖上劃定具有控制意義的城市增長(zhǎng)邊界。強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)于城市中心城區(qū)的控制，將中心城區(qū)的管理變?yōu)槌鞘性鲩L(zhǎng)邊界的管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模和空間范圍，根據(jù)用途最佳、效率最高、效益最大的原則統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)資源的配置與利用。

2.增強(qiáng)對(duì)城市用地增長(zhǎng)強(qiáng)度和結(jié)構(gòu)的管控措施，通過(guò)優(yōu)化布局、盤活存量等手段統(tǒng)籌安排增長(zhǎng)邊界內(nèi)部各類建設(shè)用地、解決發(fā)展用地

一方面，規(guī)劃劃定功能分區(qū)，實(shí)行差別化土地管理政策，提高存量土地的保有成本，適時(shí)提高城鎮(zhèn)土地使用稅標(biāo)準(zhǔn)，迫使低效用地單位主動(dòng)退出土地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展能力的提升，轉(zhuǎn)變土地利用方式；另一方面，規(guī)劃中加強(qiáng)對(duì)土地立體開發(fā)模式的探索，拓展資源利用空間，實(shí)現(xiàn)從地表向地下延伸，鼓勵(lì)地下空間合理利用。

3.促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃與其他各部門相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)

推動(dòng)傳統(tǒng)規(guī)劃模式向協(xié)商型規(guī)劃轉(zhuǎn)變 [10]，由政府牽頭，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”，突破國(guó)土部門單一管理局面，推動(dòng)城市用地相關(guān)各政府部門共同參與，形成多部門聯(lián)動(dòng)的土地利用管理體系。將“多規(guī)融合”的核心放在增長(zhǎng)邊界的劃定上，強(qiáng)化邊界管控和用途管制，優(yōu)化邊界內(nèi)部的用地格局，將城鎮(zhèn)建設(shè)控制在增長(zhǎng)邊界內(nèi)。

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作者簡(jiǎn)介：陳 哲，講師，博士，主要從事區(qū)域規(guī)劃與城市管理研究。