國內(nèi)土地用途管制制度研究

孔祥雨　范建雙

摘要：利用文獻資料法和比較研究法，分析國內(nèi)土地用途管制制度研究的重點和發(fā)展趨勢。研究結(jié)果表明，國內(nèi)的研究主要集中在土地用途管制制度的內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)和國際經(jīng)驗借鑒，以及我國土地用途管制制度的現(xiàn)狀、存在的問題和相關(guān)對策建議等方面，但對土地用途管制制度的內(nèi)容體系缺乏系統(tǒng)研究。建議應(yīng)建立系統(tǒng)的土地用途管制制度內(nèi)容體系，并重視成本效益分析。

關(guān)鍵詞：土地管理，土地用途管制，土地規(guī)劃，綜述

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）09-0038-49 收稿日期：2015-09-02

土地資源作為人類生存和發(fā)展的基本條件之一，其稀缺性恰恰是空間管制的起點。土地用途管制制度始于19世紀末，目前世界上許多國家和地區(qū)對土地利用均采取管制措施，只是由于國情特別是人地關(guān)系的差異，對土地用途管制的強度不同，采取的做法也有一定差異。我國1998年新《土地管理法》確立了以土地用途管制為核心的新型土地管理制度，改變了以往的分級限額審批制度，實現(xiàn)了土地管理方式的根本轉(zhuǎn)變。中國國內(nèi)諸多學者分別從不同角度對土地用途管制的理論和現(xiàn)實問題做了大量研究和探討。筆者通過對這些文獻的梳理和分析，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)對土地用途管制的研究主要集中在其內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、國外經(jīng)驗借鑒、存在的問題和解決對策等方面。

1 土地用途管制制度的概念和內(nèi)涵

1.1 土地用途管制制度的相關(guān)概念

所謂土地用途管制，就是通過行政手段對土地的開發(fā)利用進行統(tǒng)一的分區(qū)規(guī)劃和管理，在國外也稱之為“土地用途分區(qū)管制”“土地規(guī)劃許可制”和“建設(shè)開發(fā)許可制”。其實質(zhì)是國家作為土地所有權(quán)的最高和最終權(quán)力者，對土地占用、使用權(quán)及使用行為實施的強制性計劃管理。

從法律學角度，土地用途管制是國家為了對土地利用實行嚴格控制而制定的一項具有財產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)的法律制度；從管理學角度，土地在公有制國家屬于公共物品。土地用途管制的實質(zhì)就是政府為促進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種方式對土地利用活動進行調(diào)節(jié)控制的過程，是國家管理土地的重要措施。從經(jīng)濟學角度，土地用途管制是指由于市場條件下出現(xiàn)了“市場失靈”，使得社會資源配置失去了效益，社會消費的公正原則遭到破壞，因而采取法制、行政、規(guī)章等各種手段、對公共性活動實行的“規(guī)制”。

1.2 土地用途管制的內(nèi)容

土地用途管制的內(nèi)容包括管制的主體、客體、目標和手段等方面。土地用途管制的主體是政府，客體是已確定用途、數(shù)量、質(zhì)量和位置的土地。土地用途管制的目標包括：保護耕地，控制建設(shè)用地總量；限制不合理利用土地的行為，克服土地利用的負外部效應(yīng)，提高土地利用率；保護和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的合理與可持續(xù)利用和經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。土地用途管制的重點是保護耕地，土地用途管制的難點是用地觀的轉(zhuǎn)變問題、政策措施的協(xié)調(diào)問題、技術(shù)保障問題和法律責任問題。土地用途管制的手段包括：法律手段、經(jīng)濟手段、規(guī)劃手段、分區(qū)手段、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度、規(guī)劃公示制度和信息監(jiān)督制度。

宗仁（1998）、王靜（2001）認為土地用途管制的主要內(nèi)容包括分區(qū)類型劃分和分區(qū)管制規(guī)則制定兩方面。分區(qū)類型按土地的主導用途差異性可將用地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。規(guī)則包括制定每個用途區(qū)內(nèi)土地的限制條件和非限制條件，并對每個用途區(qū)內(nèi)土地的主導用途和允許用途進行規(guī)定。程久苗（2000）提出土地用途管制的直接內(nèi)容包括對土地利用方向、土地用途轉(zhuǎn)換、土地利用程度和土地利用效益四個方面的管制。

1.3 土地用途管制的實施保障和管制方式

宗仁（1998）提出為了保障土地用途管制制度的順利實施，應(yīng)該建立健全規(guī)劃公示和動態(tài)管理制度、項目立項預(yù)審制、建設(shè)用地規(guī)劃審核制和土地用途轉(zhuǎn)用許可制。黃賢金、王靜、濮勵杰等（2003）指出土地用途管制的主要方式包括直接管制、稅費制度和產(chǎn)權(quán)安排（許可證制度），認為將不同的管制方式結(jié)合起來實施將起到更有效的土地用途管制效果。王靜、程燁、劉康等（2003）也提出應(yīng)該從單一或過多地依賴直接管制方式，轉(zhuǎn)向更多地依賴法律手段、許可證制度和稅費制度等方式。

從土地節(jié)約集約利用、土地資源可持續(xù)利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的要求出發(fā)，我國的土地用途管制制度應(yīng)該以保護耕地為核心，實現(xiàn)土地由粗放型利用向集約型利用轉(zhuǎn)變的同時，也對產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局產(chǎn)生影響，最終實現(xiàn)經(jīng)濟宏觀調(diào)控的目標。雖然土地用途管制的內(nèi)容體系并沒有明確的定義，但筆者認為，土地用途管制的內(nèi)容體系集中反映了一個國家土地用途管制的理念和做法，主要是圍繞“社會、經(jīng)濟、生態(tài)”綜合效益最優(yōu)化而建立起來的用地指標管制、現(xiàn)狀管制、規(guī)劃管制、審批管制、稅費管制、產(chǎn)權(quán)管制和開發(fā)管制體系等。

2 土地用途管制制度的理論基礎(chǔ)

2.1 地租理論

所謂地租，是指土地使用者由于使用土地而向土地所有者支付的報酬。地租是解釋土地價值和人類利用土地資源主要動因的理論基礎(chǔ)，它影響著土地資源在不同人和不同用途間的分配，對土地開發(fā)、利用、保護及土地租賃協(xié)定、稅收政策等方面都有重大影響，反映著土地用途的社會效益。土地的價值與土地用途之間是一種相互影響、互為決定的關(guān)系。不同的用途決定了土地價值的高低，而土地價值又最終決定了土地的利用方式。

在我國現(xiàn)行土地管理制度下，并不存在完全自由的土地市場，土地的利用受到區(qū)劃和規(guī)劃的管制，即土地用途管制。一旦實行用途管制后，處于不同規(guī)劃分區(qū)的土地就具有不同的價值。如建設(shè)用地相對于農(nóng)地產(chǎn)生規(guī)劃管制性增值。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地未來可作建設(shè)用地使用，劃定為基本農(nóng)田和農(nóng)地的只能用于農(nóng)業(yè)用途。規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地相對于區(qū)域外的農(nóng)地也會產(chǎn)生規(guī)劃管制性增值。

土地用途管制在帶來效率、促進土地有效和可持續(xù)利用的同時，也由于土地價值的重新分配而造成了不同地區(qū)土地所有者之間的不平等。有些土地所有者由于處于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)而獲得超額收益，而處于限制開發(fā)區(qū)域的所有者則無法獲得超額收益。分區(qū)管制造成了分配不公，促使政府進一步采取措施對管制缺陷進行改進。

2.2 土地利用的外在性理論

外在性理論認為資源與環(huán)境之所以遭到破壞，主要因為資源與環(huán)境是一種社會物品，大家都可以使用。但是對資源與環(huán)境的破壞所造成的不良后果卻是由使用者和非使用者共同分擔，使用者所得收益大大高于其付出成本，結(jié)果造成對資源與環(huán)境的濫用。

在市場條件下，土地資源的配置主要是通過價格機制進行的，由于土地資源利用決策的分散性和逐利性，使得在無用途限制以及其他要素投入水平條件相當?shù)臈l件下，經(jīng)濟主體總會選擇投資收益率較高的土地用途。但是在土地利用分散決策的情況下會出現(xiàn)很多無法克服的弊端：首先，會導致具有公共效益的農(nóng)用地和生態(tài)用地供給不足。其次，會產(chǎn)生土地利用的“外部不經(jīng)濟”問題（當某一土地的權(quán)利人所采取的土地利用決策對其相鄰用地造成利益損害而不予賠償時，此損害被稱為“外部不經(jīng)濟”）。最后，難以實現(xiàn)國家整體目標和社會公共利益目標，個人利益與社會利益之間的矛盾無法調(diào)和。這就需要政府對土地利用進行必要的干預(yù)。土地用途分區(qū)管制制度是國家針對土地利用的社會性采取的宏觀控制手段，是防止土地利用“外部不經(jīng)濟”問題發(fā)生所采取的干預(yù)性措施，可用于解決“市場失靈”問題，保障國家目標和社會目標的實現(xiàn)。

2.3 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論

土地產(chǎn)權(quán)制度是土地制度的核心和基礎(chǔ)。按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，完整、有效的產(chǎn)權(quán)制度必須包括以下要素：一是產(chǎn)權(quán)主體明確；二是產(chǎn)權(quán)的排他性；三是產(chǎn)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓；四是交易成本低；五是產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)范能否法制化。土地產(chǎn)權(quán)的主體狀況在一定程度上決定了經(jīng)濟形式的選擇，進而決定了土地資源配置的方式。土地產(chǎn)權(quán)的變化必然引起土地資源配置格局的變化。

土地用途管制下的土地資源配置雖然不涉及到產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，但是由于其被限定在某一特定用途，因此包含了外部性問題和價值轉(zhuǎn)移問題。為了避免轉(zhuǎn)移成本帶來的經(jīng)濟無效率，則可以通過管制來代替協(xié)商，通過補償來替代損失，這也是土地用途管制在進行土地資源配置時存在的主要依據(jù)。

2.4 土地資源配置理論

土地資源配置是指在一定自然、經(jīng)濟和社會條件下，對人類所需要并構(gòu)成生產(chǎn)要素的、稀缺的、具有開發(fā)利用選擇性的土地資源在時間、空間、用途以及利益主體間的分配和布置。其中，時間維度主要體現(xiàn)為同一利益主體不同時期內(nèi)和代際之間的土地分配問題；空間維度主要體現(xiàn)為土地資源開發(fā)和利用的區(qū)域間分配問題；用途維度主要體現(xiàn)為土地資源的產(chǎn)業(yè)間分配問題；利益主體維度既體現(xiàn)在代表不同利益集團的產(chǎn)業(yè)部門間的分配，又體現(xiàn)在國家、團體（集體）和個人之間的分配。

土地資源配置必須解決幾個基本問題：一是合理地在各競爭性用途之間分配土地資源；二是提高土地資源的利用效益，努力實現(xiàn)經(jīng)濟、生態(tài)和社會效益的統(tǒng)一；三是強調(diào)代際間利益的統(tǒng)一和資源配置的代內(nèi)公平。對于政府來說，必須從全社會的整體利益和長遠利益來考慮土地利用，取得土地利用整體效用最大化，其本質(zhì)就是要達到全社會土地利用結(jié)構(gòu)的最優(yōu)化，即土地在不同用途之間的有效合理分配。

根據(jù)經(jīng)濟學原理，在土地資源配置與市場需求完全吻合時，經(jīng)濟效益達到最優(yōu)狀態(tài)。在完全市場條件下，由于無法對破壞環(huán)境功能的利用行為進行調(diào)節(jié)，無法自主地使使用者造成的外部成本內(nèi)部化，即市場失靈。這種情況下的土地資源配置不可能達到最優(yōu)狀態(tài)。因而，我國的土地利用總體規(guī)劃作為一種公共干預(yù)正是著眼于消除由于社會成本存在而導致的資源配置扭曲。土地利用規(guī)劃干預(yù)土地資源配置的方式主要是通過土地用途管制來進行的，直接干預(yù)對象是具體土地使用者的利用行為。

2.5 可持續(xù)發(fā)展理論

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展理論的要求，土地資源必須實行可持續(xù)利用，使有限的土地持續(xù)地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求，即達到土地供求的持續(xù)平衡。土地資源可持續(xù)利用就是在維持和保護生態(tài)環(huán)境的前提下，在滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要的同時，保護和合理利用土地資源，降低土地利用可能帶來的風險，實現(xiàn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國土地用途管制的目標之一就是保護土地資源，進行生態(tài)保護，妥善處理耕地保護、經(jīng)濟建設(shè)與環(huán)境保護之間的關(guān)系，實現(xiàn)資源、環(huán)境與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過實施土地用途分區(qū)管制，嚴格規(guī)定和限制各用途土地的利用方式，能夠優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，使得耕地和環(huán)境敏感區(qū)得到有效保護，非農(nóng)建設(shè)用地得到控制，土地質(zhì)量、土地利用效率逐步提高，從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效保護和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的社會目標。

上述文獻為完善我國土地用途管制制度提供了重要的理論指導。盡管不同國家和地區(qū)的土地用途管制模式各具特色，但是均有其共同的基礎(chǔ)和價值趨向：效用最大化原則、可持續(xù)發(fā)展原則、公平與效率原則等。筆者認為，土地用途管制的實施是需要付出一定成本的，如行政成本、管理成本等，應(yīng)將其與管制效益進行比較。只有當管制效益高于管制成本時，才能說明管制是有效的。

3 主要國家（地區(qū)）土地用途管制制度與面臨的主要問題

3.1 主要國家（地區(qū)）土地用途管制制度

土地用途分區(qū)管制制度起源于德國，最初用于對工廠工人的公寓進行分區(qū)，便于工人接近工廠。德國的土地用途管制權(quán)力在地方政府，具體實施在市鎮(zhèn)村進行，主要依據(jù)市鎮(zhèn)村一級建設(shè)管理計劃。美國也是較早實施土地用途分區(qū)管制的國家，其土地用途管制主要源于民法的地權(quán)限制，主要以限制土地開發(fā)密度和容積、控制城市規(guī)模不斷擴大和保護農(nóng)地為核心。英國的土地用途管制比較成功，集中體現(xiàn)在其不斷完善的土地利用規(guī)劃體系。同時根據(jù)形勢的發(fā)展變化進行不斷地調(diào)整和修訂。加拿大主要通過制定計劃來對土地用途進行管制，其土地利用規(guī)劃主要分為國家級（土地利用指南）、省級（政策宣言）、地區(qū)級（土地利用大綱）和市級（土地分區(qū)管理法）。法國與德國的土地用途管制體系類似，也是由市鎮(zhèn)村來單獨制定各自的土地使用規(guī)劃，該規(guī)劃是落實土地用途管制的最主要依據(jù)。日本的土地用途分區(qū)管制建立在科學的土地用途區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)上。與歐美國家不同，日本是先有分區(qū)，后有土地利用規(guī)劃。日本的《國土利用計劃法》將全國土地劃分為城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、森林地區(qū)、自然公園地區(qū)和自然保護區(qū)等5種土地利用類型區(qū)進行管理，并先后制定了《城市規(guī)劃法》《農(nóng)用土地法》和《農(nóng)地調(diào)整法》等相應(yīng)法律來規(guī)范土地的使用和管理。韓國的土地管理政策與日本有諸多相似之處。韓國頒布的《國土利用管理法》和《城市規(guī)劃法》對相應(yīng)地域內(nèi)的土地有非常嚴格的管理和限制。我國臺灣地區(qū)土地用途管制方式主要包括土地使用分區(qū)管制、土地使用變更管制以及禁建與分期分區(qū)發(fā)展3種。主要分為4個層次：國家綜合開發(fā)計劃；區(qū)域計劃；縣、市綜合發(fā)展計劃；縣、市轄區(qū)內(nèi)都市土地使用計劃和非都市土地使用計劃。各國（地區(qū)）對土地用途管制制度的實質(zhì)并無根本分異，但側(cè)重點和政策措施有所不同（見表1）。

3.2 主要國家（地區(qū)）土地用途管制制度存在的問題

土地用途管制制度是一把雙刃劍，在提高土地利用效率的同時，也產(chǎn)生了一些負面影響。盡管發(fā)達國家（地區(qū)）已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，但是在管制實施過程中仍然存在一定的問題。

3.2.1 利益分配問題

土地用途分區(qū)管制中，由于不同使用分區(qū)的劃定及其使用性質(zhì)等方面的管制，往往造成利益相關(guān)者權(quán)益受損或獲利不公。我國臺灣地區(qū)在實施土地用途管制制度以后，使得土地資源被重新分配的同時，土地價值也被重新分配，造成了某些土地獲利（如劃定為商業(yè)用地）而某些土地損失（如劃定為保護區(qū)）的不公平結(jié)果。

3.2.2 規(guī)劃方面的問題

首先是土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接問題。如日本土地利用基本規(guī)劃對各種地域的土地利用起著綜合調(diào)控和間接管理作用。但是日本的其他規(guī)劃如城市規(guī)劃、森林規(guī)劃等要先于土地利用基本規(guī)劃，這些規(guī)劃所劃定的地域在空間上存在交叉重疊，增加了規(guī)劃協(xié)調(diào)的難度。日本土地利用基本規(guī)劃其中一項主要內(nèi)容就是制定重復(fù)地域土地利用調(diào)整規(guī)劃，其次是規(guī)劃制定和實施的有效性問題。

3.2.3 管制方面的問題

首先是土地管制政策與其他宏觀政策缺乏互動。以我國臺灣地區(qū)為例，由于土地用途管制與經(jīng)濟發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相脫節(jié)，導致諸多行業(yè)由于多種經(jīng)營需跨區(qū)域使用受到限制，妨礙了經(jīng)濟的發(fā)展空間。

其次是土地監(jiān)督檢查制度難以落實。按我國臺灣現(xiàn)行法令規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)公所對違反規(guī)定用途土地使用者只有查報權(quán)而無處置權(quán)，由此使得土地用途管制制度難以發(fā)揮應(yīng)有的管制效果。

從各國（地區(qū)）的土地用途管制制度來看，都是建立在強有力的法律支撐體系基礎(chǔ)上的，并積極采用金融、稅收等各種誘導性政策來輔助土地用途管制政策的實施。盡管如此，還是在利益分配、規(guī)劃和管制方面存在一定的問題。我國的土地用途管制制度尚不成熟，還有很多問題亟待解決，這直接影響了土地用途管制的效果。因此，當務(wù)之急是要賦予土地用途管制制度以法律效力，同時避免其他國家（地區(qū)）土地用途管制中類似問題的出現(xiàn)。

4 我國土地用途管制制度存在的問題

4.1 規(guī)劃問題

4.1.1 土地用途分區(qū)規(guī)劃的交易成本過高，實際操作難度大

首先，由于合理的分區(qū)劃定必須以完備的土地信息為前提，而獲取完備信息的成本是非常昂貴的；其次，合理的規(guī)劃也需要強有力的技術(shù)和人才支撐，而實際中的技術(shù)水平和人員素質(zhì)難以適應(yīng)規(guī)劃的高要求；最后，現(xiàn)行的“分區(qū)+使用規(guī)則”模式難以達到土地用途管制的預(yù)期目的。

4.1.2 現(xiàn)行的土地用途分區(qū)規(guī)劃缺乏彈性，編制依據(jù)不充分

首先，現(xiàn)行的規(guī)劃方法是一種靜態(tài)規(guī)劃，很難與動態(tài)變化的區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)；其次，僵硬的土地使用分區(qū)及嚴格的管制與經(jīng)濟發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化相脫節(jié)，以致許多行業(yè)由于多種經(jīng)營需跨區(qū)使用受到限制；再次，現(xiàn)階段土地利用規(guī)劃編制所采用的自上而下、上下結(jié)合的方法沒有考慮當?shù)氐膶嶋H，分區(qū)類型基本相似，使得規(guī)劃缺乏應(yīng)變能力；從次，縣鄉(xiāng)規(guī)劃編制人員的素質(zhì)不高，導致分區(qū)普遍過于零碎，規(guī)劃的靈活性較差；最后，規(guī)劃改動隨意性大，編制程序不完善，導致規(guī)劃的嚴肅性和科學性不夠。

4.1.3 規(guī)劃體系不完善，規(guī)劃的高度和權(quán)威性不足

首先，土地利用總體規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃在層次、職能上不協(xié)調(diào)，缺乏權(quán)威性；其次，缺乏對土地利用規(guī)劃具有宏觀指導作用的國土資源綜合開發(fā)整治規(guī)劃；最后，規(guī)劃的內(nèi)容不夠具體，如具體案例規(guī)劃中的規(guī)定有些無法適用。

4.2 經(jīng)濟問題

4.2.1 忽視了利益相關(guān)者的權(quán)利和經(jīng)濟補償訴求

征地問題較突出，實施過程難度大，主要涉及安置補償費用偏低、計算不合理和征地資金籌集難度大等問題。張鵬（2011）提出在實施土地用途管制的過程中要重視對權(quán)利主體的利益保護和補償問題，并認為土地用途管制政策是土地發(fā)展權(quán)的直接來源。

4.2.2 對微觀執(zhí)行主體的公平性缺乏考慮

由于不同用途分區(qū)的劃定及其使用強度等方面的管制，往往造成權(quán)益受損或獲利不公，引起不同種類土地的增值速率與額度差別極大。

4.3 體制問題

4.3.1 建設(shè)用地的審批機制不健全

首先，建設(shè)用地審批程序復(fù)雜，效率低，管理難度大，效果也不好。其次，導致尋租行為的發(fā)生。土地用途管制作為政府界定土地財產(chǎn)權(quán)的政策工具，限制了土地財產(chǎn)權(quán)人或者投資開發(fā)者以自身利益最大化的方式使用土地資源的自由度。土地財產(chǎn)權(quán)人若想獲取更大的開發(fā)利用權(quán)限，則須與政府協(xié)商以改變土地用途管制模式，擴大自身的權(quán)利范圍，尋租行為的產(chǎn)生便不可避免。

4.3.2 城鄉(xiāng)二元土地管理體制使得土地用途管制實施受到限制

郝敬良、張國良、張紹良（2003）通過對徐州市的調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，新《土地管理法》實施以來，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，使得農(nóng)民集體利益難以得到保障。韋亞平、王紀武 （2008） 研究發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的土地用途管制制度未能清晰界定誰絕對擁有集體土地的城市轉(zhuǎn)化權(quán)利，交錯的土地利用管制盡管有利于城市的快速增長，但在很大程度上回避了空間的規(guī)劃整合問題。這是導致中國大城市空間增長中城市外拓和地方城鎮(zhèn)蔓延同時并存的制度因素。

4.3.3 中央和地方土地管理權(quán)限不明確

中央和地方權(quán)利不清，造成地方實際上幾乎擁有全部土地的處置權(quán)利，地方政府在利益誘導下，常常對土地進行破壞性開發(fā)。

4.4 法律問題

新《土地管理法》明確提出中國實施土地用途管制制度，但土地用途管制分區(qū)的劃分和管制規(guī)則的制定、修訂、審批、實施等環(huán)節(jié)未在法律上做出具體規(guī)定。由于我國在行政訴訟上存在受案范圍小和訴訟條件的限制，致使許多污染和破壞土地資源的案件難以進入到司法程序，使違法使用土地的行為逃脫了法律的制裁，弱化了法律的效力。

自1998年新《土地管理法》實施以來，我國的土地用途管制取得了重大進展，但同時也存在較多問題，集中反映在4個方面：規(guī)劃體系不完善、經(jīng)濟補償和利益分配機制不健全、土地用途管制制度有缺陷和管制法律效力的缺失。這些問題如果不能得到很好的解決，必將影響土地用途管制的效果，甚至影響到區(qū)域經(jīng)濟的健康和可持續(xù)發(fā)展。

5 我國土地用途管制制度研究綜述

國內(nèi)學者針對我國土地用途管制的內(nèi)涵、制度實施過程中存在的問題、對策建議做了大量研究工作，這些研究對推進我國土地用途管制制度建設(shè)、完善土地管理制度起到了積極的推動作用。但是相比正在進行的土地管制實踐，理論研究有所欠缺。

5.1 土地用途管制制度的內(nèi)容體系缺乏系統(tǒng)的研究

現(xiàn)有研究對土地用途管制內(nèi)容的研究很多，關(guān)系制度層面的也不少，對我國土地用途管制中存在的問題進行了較為全面的剖析，也提出了有針對性的解決對策。但是對土地用途管制制度進行深入研究的不多，在已有的研究中主要從土地利用分區(qū)、土地用途轉(zhuǎn)換、土地利用程度和土地利用效益等微觀角度進行分析，各個問題相對獨立，缺乏對土地用途管制制度從土地來源到使用者獲得土地全過程的制度安排的全面和系統(tǒng)探討。而土地用途管制制度是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的歷史選擇，是解決“市場失靈”的土地制度，目前缺乏與宏觀經(jīng)濟發(fā)展相銜接的整體性研究。

5.2 當前的研究缺乏基于戰(zhàn)略性思維的長遠規(guī)劃和設(shè)計

學術(shù)界關(guān)于我國土地用途管制制度的建設(shè)與完善已做了大量的政策研究，提出了不少建議。但已有的研究多數(shù)集中于基于現(xiàn)實問題的改進建議研究，還缺乏對土地用途管制體系的戰(zhàn)略定位研究和基于戰(zhàn)略性、前瞻性視角的長遠規(guī)劃和政策設(shè)計研究。還缺乏基于中國國情的土地用途管制制度與機制的創(chuàng)新，而這些研究必須經(jīng)過充分的事前調(diào)研（包括對利益相關(guān)者意愿的調(diào)查研究）、科學的預(yù)測、政策模擬試驗與政策設(shè)計、政策試點選擇與實施效果評價、跟蹤調(diào)查與反饋、政策校正等多個環(huán)節(jié)。

6 完善我國土地用途管制體系與機制的建議

由于政府對土地管制效果雙重性的存在，因此面對市場失靈，現(xiàn)實的選擇并不是非此即彼，而應(yīng)該是實現(xiàn)政府管制與市場的權(quán)衡。王文剛、龐笑笑、宋玉祥（2012）提出建立市場增進型土地用途管制制度，即區(qū)域間土地利用功能置換。同時，應(yīng)該將土地用途管制與其他方式結(jié)合起來，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

6.1 規(guī)劃手段

6.1.1 科學編制規(guī)劃

首先，正確分析土地用途的供給量，科學預(yù)測各產(chǎn)業(yè)用地的需求量；其次，通過綜合協(xié)調(diào)來對土地用途進行定量定位；再次，詳細制定不同用途土地的使用和管制規(guī)則；最后，規(guī)劃的內(nèi)容必須詳細、可操作性強。

6.1.2 建立與新形勢相適應(yīng)的土地規(guī)劃體系

我國的土地規(guī)劃體系應(yīng)由國土資源綜合開發(fā)整治規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、各類專項規(guī)劃構(gòu)成，不同規(guī)劃類型根據(jù)其目的，再按行政區(qū)域分為全國規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃。進而明確各級各類土地利用規(guī)劃和專項規(guī)劃的目標和功能，并正確處理國家規(guī)劃與地方規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。

6.1.3 土地利用規(guī)劃制定的過程應(yīng)突出科學性和公開性

加強土地利用規(guī)劃的理論體系和方法體系研究，同時加強土地利用規(guī)劃標準體系的研究，提高土地利用規(guī)劃的規(guī)范性、科學性和實用性。

同時，在我國土地利用規(guī)劃的編制、實施過程中，應(yīng)增加土地利用規(guī)劃的參與、公示、聽證程序，使該過程具有交互式的特點，這樣既能吸收來自公眾實踐中的意見，同時又讓公眾在參與中受到教育，從而提高規(guī)劃的透明度和社會可接受性。

6.1.4 土地規(guī)劃的制定要面向可持續(xù)發(fā)展

應(yīng)高度重視國土資源和生態(tài)環(huán)境的保護，站在可持續(xù)發(fā)展的高度，將當前利益與長遠利益相結(jié)合，經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)效益相結(jié)合，科學合理地制訂土地利用分區(qū)規(guī)劃。

6.2 技術(shù)和經(jīng)濟手段

6.2.1 構(gòu)筑土地用途管制的經(jīng)濟約束機制

重視土地用途管制的成本效益分析，將土地占用的外部性成本納入地價體系，從而提高土地占用成本，抑制土地占用行為；科學實施土地稅收制度，促進土地利用；建立健全區(qū)域農(nóng)業(yè)用地市場流轉(zhuǎn)機制和土地交易監(jiān)視區(qū)制度；稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)簡化，完善和嚴格土地增值稅條例，合理分配土地收益，確保公平與效益。

6.2.2 充分考慮利益相關(guān)者的利益保護和經(jīng)濟補償

土地使用管制本身是有成本的。由于管制而給有關(guān)主體造成的影響可通過稅、費或者補償?shù)姆绞接枰栽僬{(diào)整，以維護社會公平，并達到特定的社會目標。

6.2.3 充分調(diào)動地方政府的積極性

首先，正確處理中央政府與地方政府、國家與農(nóng)民集體之間的利益分配關(guān)系是順利實施土地用途管制的關(guān)鍵。因此應(yīng)建立合理的租稅費體系。其次，建立保護耕地的激勵機制。將用于土地保護的經(jīng)費與土地出讓、土地征用等脫鉤，改為與耕地保護、土地整理、復(fù)墾開發(fā)等掛鉤，并強化激勵機制。除了將經(jīng)濟發(fā)展作為地方政府政績考核指標外，還應(yīng)增加保護耕地和環(huán)境改良等指標。

6.2.4 加強土地用途分區(qū)管制的技術(shù)投入

如盡快研究并建立科學合理的土地質(zhì)量評價標準和土地利用分類指標體系，建立土地用途變更動態(tài)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)體系，建立全國航、衛(wèi)片監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立耕地保護預(yù)警系統(tǒng)。

6.2.5 加大土地管理相關(guān)專業(yè)教育經(jīng)費投入

提高現(xiàn)有土地管理人員的法學、經(jīng)濟學、規(guī)劃學水平以及遙感、計算機技能是順利實施土地用途管制的重要保證。

6.3 管理手段

6.3.1 加強產(chǎn)權(quán)管理

首先，根據(jù)管制的目的和規(guī)則，分別確定不同區(qū)域土地用途類型區(qū)土地的權(quán)能結(jié)構(gòu)，明確界定農(nóng)村土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)化；其次，實施土地產(chǎn)權(quán)的實效條款，并強化制度的執(zhí)行力；最后，設(shè)立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度，并建立制度創(chuàng)新平臺。

6.3.2 制定區(qū)域土地用途管制的等級差異

根據(jù)土地用途分區(qū)類型實施具有一定等級差異的管制。如在土地適宜性評價或農(nóng)地分等定級的基礎(chǔ)上根據(jù)土地利用比較優(yōu)勢的原則，對于糧食生產(chǎn)具有很強適宜性的土地實施嚴格管制，將其嚴格限制于糧食生產(chǎn)用途；而對于比較優(yōu)勢不顯著，并存在多種適宜性的土地資源則實行限制性管制。

6.3.3 要有與土地用途管制制度相適應(yīng)的土地管理體制

應(yīng)實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理體制，如瞿志印、陳江強（2008）提出應(yīng)該取消集體土地所有制，確立全部土地國家所有。嚴金明、王晨（2011）提出了基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的土地管理體制改革創(chuàng)新的7種模式。

6.3.4 明確中央政府和地方政府的土地管理權(quán)限

要限制地方政府對土地管理的權(quán)利，明確只有中央具有調(diào)控新增建設(shè)用地的權(quán)力，地方負責保護和合理利用土地以及盤活存量建設(shè)用地，不能“變通執(zhí)行”規(guī)劃和任意新增建設(shè)用地；全國土地管理機構(gòu)設(shè)置必須統(tǒng)一，實現(xiàn)國家和省（市）兩級管理、省級以下垂直領(lǐng)導的管理體制。

6.4 法制手段

建立和完善我國的土地用途管制制度，要加強土地用途管制制度的法制建設(shè)，為分區(qū)管制提供法律保障，制定和完善規(guī)劃實施管理的配套法規(guī)和規(guī)章，有必要對土地利用規(guī)劃的編制、修訂、審批、實施等環(huán)節(jié)從法律上做出具體規(guī)定，保障法律部門間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

6.4.1 完善土地利用規(guī)劃制度，使其具有法律效力

各地土地利用規(guī)劃應(yīng)該由人大常委會通過，經(jīng)上一級政府批準，賦予法律效力，明確各部門專業(yè)規(guī)劃必須在土地利用總體規(guī)劃所確定的行業(yè)用地規(guī)模布局內(nèi)進行。

6.4.2 建立土地用途轉(zhuǎn)變許可與建設(shè)項目用地審批相結(jié)合的審批制

在法律上明確規(guī)定耕地轉(zhuǎn)用的嚴密程度和審批權(quán)限，依據(jù)規(guī)劃轉(zhuǎn)變土地用途必須經(jīng)過預(yù)審、審核、批準，才能發(fā)放許可證。

6.4.3 建立土地用途的執(zhí)法監(jiān)督制度

建立嚴密的土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，定期或不定期檢查土地利用總體規(guī)劃實施情況，將總體規(guī)劃和用途管制實施的監(jiān)督檢查納入有關(guān)法規(guī)的監(jiān)督檢查內(nèi)容，監(jiān)督的對象包括單位、個人和政府。

6.4.4 健全訴求機制和違法行為懲戒機制

要建立健全訴求機制，為修復(fù)受損社會秩序提供保障，對不按規(guī)定用途使用者所應(yīng)負的法律責任應(yīng)有明確的規(guī)定，并加大違法懲處力度。

6.4.5 建立區(qū)域土地用途轉(zhuǎn)換預(yù)評價制度

建立一套規(guī)范的區(qū)域土地用途轉(zhuǎn)換預(yù)評價制度體系，從而為土地用途轉(zhuǎn)換提供決策依據(jù)。體系中的主要指標包括經(jīng)濟、社會、生態(tài)、環(huán)境等板塊。同時，這一評價也要反映不同區(qū)域?qū)哟紊系牟町愋浴?/p>

6.4.6 建立區(qū)域農(nóng)業(yè)用地休耕制度

可以實行類似于美國的“土壤銀行”政策，有步驟、有計劃、有補償?shù)貙嵤﹨^(qū)域農(nóng)業(yè)用地休耕制度。

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作者簡介：

孔祥雨，山東省鄒城市住房委員會辦公室，博士。

范建雙，浙江工業(yè)大學經(jīng)貿(mào)管理學院副教授，博士。

基金項目：

教育部人文社科項目青年基金項目 （13YJCZH036）；浙江省自然科學基金青年基金項目（LQ12G03017）。

Abstract：The purpose of the paper is to analyze the highlight on the research of land use regulation system and development tendency.Methods employed include documentation and comparative analysis.The result suggests that the study on land use regulation system is focusing on the meaning， theoretical basis，international experience reference，and the problems of land use regulation in present as well as advance relevant policies and suggestions.But there is little study on the contents system comprehensively.It is concluded that the comprehensive land use regulation contents system should be found and the cost benefit analysis should be put more emphasis.

Keywords：Land management，Land use regulation，Land planning，Review

陳品祿/責任編輯