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    新形勢下土地利用總體規(guī)劃調整完善探析

    2015-06-15 01:06:38劉波
    安徽農學通報 2015年10期
    關鍵詞:土地規(guī)劃新形勢

    劉波

    摘 要:當前,調整完善現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃勢在必行。該文分析了土地利用總體規(guī)劃面臨的耕地保護形勢嚴峻、不能適應新時期的發(fā)展戰(zhàn)略、與相關規(guī)劃銜接不夠及權威性下降等主要問題,提出了摸清耕地資源家底、適當調整耕地和基本農田保護任務,堅持集約節(jié)約原則、合理安排適應資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設用地指標和空間布局等,同時對探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調銜接的工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機制,推動土地規(guī)劃立法進行了思考。a

    關鍵詞:新形勢;土地規(guī)劃;調整完善

    中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731(2015)10-01-03

    1 引言

    土地規(guī)劃的根本任務,是遵循人口資源環(huán)境相均衡,經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則,統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和生態(tài)保護,科學布局生產空間、生活空間和生態(tài)用地,促進形成合理的土地利用空間格局。20世紀80年代以來,我國已組織開展了三輪全國性土地規(guī)劃編制工作,形成了分類設置、自上而下、分層控制、布局落實的國家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(直轄市只有4級)規(guī)劃體系,鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃以用地布局落實上級下達各類控制指標,實現(xiàn)了由宏觀調控到微觀落實的管理型、實施型規(guī)劃。在新的形勢下,土地利用是否符合規(guī)劃是依法管地用地的重要標準,土地規(guī)劃的能力和水平是土地管理法治化程度的重要標志。新一輪土地規(guī)劃的實施在堅守耕地保護紅線、推進節(jié)約集約用地、保護改善生態(tài)環(huán)境,促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但是,隨著改革發(fā)展深入推進,土地利用和管理面臨許多新情況、新問題,特別是二次土地調查查明的耕地、建設用地等狀況與規(guī)劃修編時對比發(fā)生了較大變化,現(xiàn)行土地規(guī)劃與客觀實際、發(fā)展需求之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調、不適應,影響到規(guī)劃的權威性和嚴肅性,也不同程度影響到了地方的發(fā)展,迫切需要調整完善。

    2 現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃面臨的新問題及原因分析

    2.1 土地資源家底不清,耕地保護形勢嚴峻 新一輪土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)數(shù)據(jù)庫以二次調查成果為基期數(shù)據(jù),而二次調查成果及年度變更調查成果均是以分辨率約3m的遙感衛(wèi)星影像為工作底圖,精度不高,加之外業(yè)成果受業(yè)務能力及工作責任心等人為因素影響,導致對各類土地資源利用現(xiàn)狀及規(guī)劃的執(zhí)行情況掌握得不夠準確。二次調查成果數(shù)據(jù)顯示,全國耕地面積有所增加,但實有耕地面積并未增加。上海、江蘇、廣東等3省市,2013年現(xiàn)狀耕地數(shù)量已經(jīng)低于規(guī)劃目標。由于土地利用還未實現(xiàn)從粗放型向集約節(jié)約型的真正轉變,實際耕地保護面臨的壓力還會進一步加大:一方面,雖然我國實施了“占一補一”的土地政策,但近年來建設占用的耕地,近1/2是水田和菜地,補充耕地中水田和菜地不足1/5,造成實際耕地總體質量下降。另一方面,查明的耕地面積中有部分不符合生態(tài)環(huán)境保護的要求,需要根據(jù)國家生態(tài)退耕工作總體部署逐步調整,這樣一來,適宜穩(wěn)定利用的耕地還會有所減少。

    2.2 規(guī)劃前瞻性不夠科學,不能適應新時期的發(fā)展戰(zhàn)略 部分地區(qū)土地利用總體規(guī)劃對土地資源的供應與經(jīng)濟發(fā)展需要研究不夠,造成規(guī)劃科學性不足。浙江、河北、江蘇、福建、山東等5省經(jīng)濟發(fā)展過快,集約節(jié)約用地不夠,導致2013年新增建設用地指標已接近或突破規(guī)劃目標?!笆濉睍r期,是經(jīng)濟轉型升級的爬坡期、實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)期、生態(tài)文明建設的提升期、建設法治社會的關鍵期,從中央到地方作出的一系列發(fā)展戰(zhàn)略調整部署倒逼土地利用總體規(guī)劃的急需調整完善。如黨中央提出的“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟帶,有利于中西部產業(yè)升級、東中西平衡協(xié)調發(fā)展、打造中國經(jīng)濟升級版和中國夢的實現(xiàn),勢必將影響這些區(qū)域的土地規(guī)劃調整。再如重慶按照全市整體功能最大化、人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的要求,將全市劃分為都市功能核心區(qū)、都市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)五個功能區(qū)域;5大功能區(qū)的劃分將對各區(qū)縣土地規(guī)劃產生新的影響。另外,國務院辦公廳印發(fā)的《國民旅游休閑綱要(2013-2020)》、農業(yè)部辦公廳印發(fā)的《關于加快發(fā)展都市現(xiàn)代農業(yè)的意見》等文件的執(zhí)行將對旅游產業(yè)發(fā)展、農村建設用地布局帶來新的影響。

    2.3 相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃間協(xié)調銜接不緊密 目前,與土地利用總體規(guī)劃聯(lián)系最緊密的法定規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃,與國土管理共同涉及到城鄉(xiāng)空間的管理,空間規(guī)劃對資源要素的配置均是實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標的物質空間載體。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃的基本指導思想是“以供給定需求”,屬于剛性規(guī)劃控制模式,其核心是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡,注重城鎮(zhèn)用地和其他類用地之間的協(xié)調,由國土部門管理;城鄉(xiāng)規(guī)劃中較成熟的是城市總體規(guī)劃,城市總體規(guī)劃是一種以定性、定位為基礎的土地利用整體空間規(guī)劃,規(guī)劃模式相對更具有彈性,主要基于對城市發(fā)展多種因素全面綜合分析,按照市場經(jīng)濟條件下的發(fā)展規(guī)律,提出規(guī)劃期內的發(fā)展目標和設想,由規(guī)劃部門管理從規(guī)劃編制方法上,城市總體規(guī)劃中建設用地規(guī)模是通過預測規(guī)劃期內的人口及城市化水平,并結合國家制定的建設用地標準來預測;用地功能分區(qū)是根據(jù)城市的整體發(fā)展對各類用地的實際需求來確定的,不同層次規(guī)劃間、上下級規(guī)劃間沒有嚴格的控制關系,只需要相互之間協(xié)調和銜接,因此規(guī)劃彈性突出,甚至有時候失之于過度變通。城市總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)用地規(guī)模及范圍常常大于土地利用總體規(guī)劃的管控方案,難以在用地數(shù)量、位置、性質等方面實現(xiàn)規(guī)劃有效銜接。

    其他各級各類規(guī)劃中,與土地利用相關的規(guī)劃主要有能源、交通、水利等基礎設施規(guī)劃,林業(yè)、生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃等。由于這些規(guī)劃大多數(shù)規(guī)劃內容僅限于指導思想、規(guī)劃原則和目標,未落實具體空間用地布局,且規(guī)劃種類多,規(guī)劃的部門和行業(yè)色彩濃厚,難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發(fā)體系[1],影響了土地利用總體規(guī)劃對各類建設用地的指標安排及合理布局。新形勢下生態(tài)保護紅線的劃定又為土地規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃的銜接帶來了新的課題。

    2.4 土地規(guī)劃法定規(guī)范的權威性下降 根據(jù)《土地管理法》第四條“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地?!保诙l“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃,應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)模?!薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接?!薄秶临Y發(fā)〔2012〕2號》“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,具有法定效力,任何單位和個人不得違反。”,可看出土地利用總體規(guī)劃的法律效力和強制力。但由于沒有細化土地規(guī)劃的條例,實際工作中,地方經(jīng)濟發(fā)展中的利益驅動、領導強制意志導致“用途隨項目”走的現(xiàn)象時常發(fā)生;甚至一屆領導一個規(guī)劃,違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的問題仍較突出,土地規(guī)劃立法亟待加強。

    3 調整完善土地利用總體規(guī)劃的主要舉措

    3.1 摸清耕地資源家底,適當調整耕地和基本農田保護任務 一是上下結合,做好各級土地規(guī)劃耕地保護的評估,摸清實有耕地包括基本農田在內的數(shù)量、質量、坡度及分布狀況,分析耕地保護存在的問題及其耕地補充的潛力,為規(guī)劃目標確定提供科學依據(jù)。二是嚴格按《國土資源部 農業(yè)部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》(國土資發(fā)〔2014〕128號)文件要求,在已有劃定永久基本農田工作的基礎上,將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質耕地優(yōu)先劃為基本農田,實行永久保護。三是進一步細化耕地占卜平衡任務,新增建設用地占用耕地達到占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的硬性要求。

    3.2 堅持集約節(jié)約原則,合理安排適應資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的各類建設用地指標和空間布局 以省市(區(qū))為單元,結合全國地理國情普查,充分利用二次調查、國土資源遙感監(jiān)測等成果,及時開展資源環(huán)境承載力評價研究,掌握區(qū)域資源稟賦,明確區(qū)域國土資源合理開發(fā)利用承載潛力和方向。建設用地布局的調整,要體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展,遵循國家產業(yè)政策和供地政策,綜合考慮資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間情況,統(tǒng)籌安排各地規(guī)劃建設用地規(guī)模和布局,優(yōu)化建設用地比例結構。具體而言,一是嚴格控制特大城市、大城市建設用地規(guī)模,以布局優(yōu)化為主,促進串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城式發(fā)展。二是嚴控城市新區(qū)“攤大餅”式無序擴張,確需設立城市新區(qū)的,人口密度、尤其是用地產出強度等必須達到相關標準。三是適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和新農村建設需要,結合農村土地綜合整治,因地制宜、量力而行,在具備條件的地方對農村建設用地按規(guī)劃進行土地整治、產權置換,促進農村農民住宅向集鎮(zhèn)、中心村集中。四是安排部分預期性指標,保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地,優(yōu)先安排社會民生、扶貧開發(fā)、戰(zhàn)略性新興產業(yè),以及國家扶持的健康和養(yǎng)老服務業(yè)、文化產業(yè)、旅游業(yè)、生產性服務業(yè)發(fā)展用地。

    3.3 探索完善有利于各類空間規(guī)劃協(xié)調銜接工作路徑、編制規(guī)范和協(xié)作機制,推動土地規(guī)劃立法 在堅持統(tǒng)籌安排的基礎上,突出幾個重點。一是推進劃定“三線”(永久基本農田、城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護紅線)。以現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為基礎,與城市規(guī)劃等相關規(guī)劃充分協(xié)調,做好資源環(huán)境承載力和建設用地適宜性、限制性評價,避讓永久基本農田和生態(tài)保護紅線,避開蓄滯洪區(qū)、地質災害高危險地區(qū)、礦產采空區(qū)等,充分利用線型基礎設施和自然地物邊界綜合確定。在現(xiàn)有規(guī)劃的禁止建設區(qū)基礎上,將自然保護區(qū)核心區(qū)、風景名勝核心區(qū)、水源地一級保護區(qū)、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等,劃入生態(tài)保護紅線,嚴格用地管控。二是探索有條件地區(qū)建立“多規(guī)合一”國土資源空間規(guī)劃體系。進一步加強土地規(guī)劃用地分類與新版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》(GB50137-2011)的銜接,規(guī)范標準,共享數(shù)據(jù)。城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋,完善交通、市政、水利設施、公共服務設施、生態(tài)旅游等與空間布局密切相關的專業(yè)、專項規(guī)劃,并將相關控制要求落實到法定規(guī)劃中,形成國土資源空間規(guī)劃一張圖。三是將土地規(guī)劃入法,形成機制。細化土地規(guī)劃條例,對規(guī)劃的編制、管理、實施等加以約束與規(guī)范,形成規(guī)劃編制協(xié)調機制、審批信息反饋機制、規(guī)劃實施評估機制、動態(tài)更新維護機制。

    4 結語

    土地利用總體規(guī)劃調整完善是適應新形勢的現(xiàn)勢要求,方式上需上下結合、橫向銜接、技術保障,組織上需國土部門牽頭、政府重視、相關部門通力配合、專家評審、公眾廣泛參與。對新時期土地規(guī)劃提出了新的更高要求,同時也對相關規(guī)劃起到了推到完善作用。而真正的“一本規(guī)劃”不僅僅是“一張圖”,而是成系統(tǒng)的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃[2]。在這過程中,落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度是根本要求,由粗放型向集約型轉變,推動經(jīng)濟發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是必然選擇。

    參考文獻

    [1]樊林京,李麗娟,白世強.相關規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索[J].安徽農業(yè)科學,2014,42(9):2750-2751.

    [2]沈遲.我國“多規(guī)合一”的難點及出路分析[J].環(huán)境保護,2015,43(3):17-19. (責編:徐煥斗)

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