湖北省農(nóng)村土地流轉的問題及政策建議

任怡++龔夢++曹月華

摘要 結合2014—2016年調(diào)研數(shù)據(jù)，從實證角度對湖北省農(nóng)村土地流轉存在的問題展開研究，并就此提出了推動湖北省農(nóng)村土地流轉深入、有序推行的建議，以供參考。

關鍵詞 土地流轉；問題；政策建議；湖北省

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2016）16-0301-02

土地流轉是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的關鍵。在對已有的關于湖北省土地流轉的研究進行歸納分析的基礎上，為進一步了解湖北省農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀、所面臨的問題及影響因素，本課題組于2014—2016年對湖北省武漢、襄樊、宜昌、枝江等4市10鎮(zhèn)38個行政村展開問卷調(diào)查和實地訪談，力圖把握現(xiàn)階段湖北省農(nóng)村土地流轉的發(fā)展態(tài)勢，以為政府制定土地流轉的相關政策提供理論參考與借鑒。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與以往研究相比，湖北省土地流轉的參與率、組織化、市場化、合同化程度均有所提高，但仍存在諸多問題，阻礙湖北省農(nóng)村土地流轉的深入、有序推行。

1 調(diào)查方法與數(shù)據(jù)來源

本次問卷發(fā)放采用分階段隨機發(fā)放的方式，累計發(fā)放問卷500份，實際收回有效問卷446份，有效率為89.2%。其中在武漢市共走訪11個行政村，有效問卷127份，占總收回有效問卷的28.5%；枝江市10個行政村，有效問卷107份，占24%；宜昌市8個行政村，有效問卷116份，占26%，襄樊市9個行政村，有效問卷96份，占21.5%（表1）。數(shù)據(jù)分析和處理，由SPSS20和Excel輔助完成。

2 湖北省土地流轉存在的問題

2.1 土地流轉“非糧化”傾向明顯

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在走訪的38個行政村中有32個行政村參與過土地流轉，其中16個行政村的流轉土地被全部或部分挪作它用而未用于糧食生產(chǎn)，所占比率為50%。對村民的訪談顯示，有6個村的流轉土地轉變?yōu)榻ㄔO用地，用于修建宅基地、道路、工廠、監(jiān)獄、墓地等；5個村的流轉土地被用于林木、果蔬種植；3個村的流轉土地被用于畜牧業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)養(yǎng)殖等；還有2個村的流轉土地則被用于藥材、花卉培育。以上數(shù)據(jù)在某種程度上反映出，湖北省現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉呈現(xiàn)出明顯的“非糧化”傾向。

2.2 土地拋荒現(xiàn)象較為嚴重

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，所有446位受訪農(nóng)戶中有15.9%的人反映周邊存在大面積的土地拋荒，24%的人則反映有部分土地被拋荒，這反映出現(xiàn)階段湖北省土地拋荒現(xiàn)象較為嚴重。而對于土地拋荒的主要原因，調(diào)查顯示為：①農(nóng)民尤其是老年農(nóng)民對土地有著深深的依賴心理，土地被視為“保命田”“活命田”，被視為他們回歸鄉(xiāng)村的退路。在這種心理的支配下，部分老年農(nóng)戶即使已無力耕種也不愿將土地流轉出去；而部分外出務工的農(nóng)戶，由于對土地流轉不信任，擔心轉出土地后無法順利收回[1]，寧愿先將土地拋荒，日后再耕種也不參與土地流轉。②土地流轉信息不暢通。訪談結果顯示，部分務工農(nóng)戶由于無人來承包自己的土地，自己也不了解土地流轉的信息，找不到合適的租賃方，因而在外出務工期間不得不將土地拋荒。③受自然條件及水利、交通等基礎設施不完善的影響，部分農(nóng)戶反映沒有承包商愿意承包自己的土地，而自己無條件或不愿耕種，不得已拋荒土地。

2.3 土地流轉規(guī)模小，產(chǎn)出效益不高

在對村干部及政府工作人員的訪談中了解到，大部分行政村土地流轉的規(guī)模較小，以農(nóng)戶小規(guī)模、碎片化的流轉為主[2]。如武漢市黃陂區(qū)姚集鎮(zhèn)劉塆村僅流轉水田 7.3 hm2，占全村耕地的5.6%，其中個人最大土地流轉面積僅為0.182 hm2。同時，受當前湖北省土地流轉集中化程度不高，未形成規(guī)?；?jīng)營；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場風險大，抗災能力差；農(nóng)業(yè)前期投資大，投資周期長，資金回籠慢，收益低；缺乏金融信貸支持，政府政策激勵手段不強等因素的影響，現(xiàn)階段湖北省農(nóng)村土地流轉的總體產(chǎn)出效益不高。如枝江市百里洲鎮(zhèn)曹家河村的果蔬專業(yè)合作社由于缺乏運轉資金，當?shù)卣植惶峁┺r(nóng)機和資金扶持，現(xiàn)已瀕臨倒閉；武漢市黃陂區(qū)姚集鎮(zhèn)仙姑寨村承包商則反映當前金融信貸難度大、條件苛刻且額度小、期限短；農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品單一，只能投水稻而不能投其他作物，導致其資金投入難，經(jīng)營受災害影響大，產(chǎn)出不高。

2.4 土地流轉程序不規(guī)范

2.4.1 流轉手續(xù)不夠規(guī)范。調(diào)查結果顯示（表2），有27%的農(nóng)戶在進行土地流轉時未簽訂書面合同，僅通過口頭協(xié)議、第三者證明等方式完成流轉，隨意性較大。而在簽訂了合同的農(nóng)戶中，亦有人反映由于協(xié)議中權責不明確，條款不清晰，且未進行過鑒定和公證，致使其合法權益日后受損。這說明，雖然目前湖北省土地流轉的合同化程度較高，但實際

流轉手續(xù)仍不夠規(guī)范[3-5]。

2.4.2 流轉主體不合規(guī)范。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉的實際操作過程中，部分地區(qū)存在村委會等基層組織未咨詢農(nóng)戶意見，越權對外簽訂土地流轉協(xié)議的情況，其合同主體不符合農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》的規(guī)定，人為地造成了土地流轉糾紛。如在襄樊市南漳縣肖堰鎮(zhèn)西泉廟村，該村土地流轉的合同全部由村委會統(tǒng)一代簽，村民從未看到過相關合同證明。有的村組則先將土地承包給湖北文東集團，回頭再找農(nóng)戶辦理租地手續(xù)，這在西泉廟村造成了大量的糾紛。

2.5 農(nóng)戶權益受侵害嚴重

調(diào)查結果顯示，在所有284位參與過土地流轉的農(nóng)戶中，38.5%的人反映自己的權益曾受到過侵害，10.8%的人則表示，不清楚自己的權益是否受到過侵害，50.7%的人表示沒有受到過權益侵害。以上數(shù)據(jù)表明，在現(xiàn)階段湖北省農(nóng)村土地流轉過程中，農(nóng)民的權益未得到有效保障。而根據(jù)調(diào)研結果顯示，農(nóng)戶的土地流轉權益主要受到兩方面的侵害。

2.5.1 承包商侵害農(nóng)戶權益現(xiàn)象較為嚴重。研究發(fā)現(xiàn)，在土地流轉過程中，承包商對農(nóng)戶權益的損害問題較為嚴峻，激起兩者間嚴重的矛盾沖突[6]。這集中表現(xiàn)在以下幾方面：①未咨詢農(nóng)戶意見，擅自將土地挪作它用；②流轉后經(jīng)營不善，且合同到期后不歸還土地；③不愛惜農(nóng)民土地，亂挖溝渠，或在耕地上挖掘魚塘、種植樹木，對農(nóng)民土地破壞較大，且歸還土地后未進行平整；④單方面降低流轉費用，甚至拖欠流轉費用；⑤未經(jīng)農(nóng)戶允許，擅自將土地進行二次流轉，從中賺取差價；⑥以低價承包農(nóng)戶貧瘠土地而閑置荒棄，以騙取國家農(nóng)業(yè)補貼，且不允許農(nóng)民收回土地；⑦以欺騙方式，騙取農(nóng)民土地。

2.5.2 政府、村委會侵害農(nóng)民權益，違背農(nóng)民流轉意愿。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶普遍贊同中央所制定的土地流轉政策，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會，則普遍存在意見，認為其違背國家政策，侵害了自身權益，不尊重自己的流轉意愿[7]。政府、村委會侵害農(nóng)民權益集中表現(xiàn)為：①克扣農(nóng)民的流轉收益以牟取私利；②與承包商串通刻意壓價，從中賺取流轉差價；③主導流轉土地后不受理農(nóng)民合理利益訴求，不關照老年失地農(nóng)民的生活保障問題；④濫用權力，對抗拒“命令”的所謂“釘子戶”采取強制手段，或刻意進行打擊報復，激起農(nóng)民公憤；⑤以強調(diào)村集體對農(nóng)村土地的所有權為名，對農(nóng)戶的土地使用權隨意進行調(diào)整或撤銷，并從中切出“機動田”由村集體甚至村干部個人掌握，變相剝奪農(nóng)戶土地。

2.6 土地流轉市場化運作機制不健全

2.6.1 價格機制和收益增長機制不完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在土地流轉過程中，部分地區(qū)的土地管理部門并未根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、土地產(chǎn)出和物價變動等因素為土地流轉確立價格評估標準與收益增長機制，土地流轉的價格主要由承包商和農(nóng)戶自主協(xié)商確定，而農(nóng)戶由于市場信息不暢通和法律意識淡薄，在流轉土地中易受到壓價侵害，在部分村鎮(zhèn)的土地流轉中，流轉期限在10年以上的土地，多5年調(diào)整1次流轉費用，部分地區(qū)甚至規(guī)定保持流轉價格一直不變，這引起了農(nóng)戶極大的不滿。如武漢市黃陂區(qū)姚集鎮(zhèn)劉塆村的農(nóng)戶便反映，本村土地已流轉10年，但承包費仍是之前的270元。

2.6.2 市場準入機制不健全。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分受訪村鎮(zhèn)在進行土地流轉前，未對土地流轉的受讓主體——專業(yè)大戶、企業(yè)等的經(jīng)營資格、經(jīng)營能力進行審查和評估，這導致部分承包商在經(jīng)營虧損后將損失轉移給農(nóng)戶，拖欠農(nóng)戶流轉費用，甚至拋棄土地一走了之，嚴重損害了農(nóng)戶的權益[8]。如在武漢市黃陂區(qū)姚集鎮(zhèn)八里村便有農(nóng)戶反映，承包商承包土地種植樹木，在經(jīng)營虧損后不但未付農(nóng)民流轉費用，甚至不再露面，而原有土地因種植了樹木無法再繼續(xù)耕種，既損害了農(nóng)民的利益又造成了巨大的資源浪費。

2.6.3 市場化運作平臺構建不完善。大多數(shù)鎮(zhèn)一級土地流轉服務機構形同虛設，村級土地流轉機構亦普遍沒有建立，由鎮(zhèn)政府創(chuàng)辦的流轉信息網(wǎng)基本閑置，網(wǎng)頁長期不更新，這導致多數(shù)村鎮(zhèn)土地流轉的供求信息流通不暢。調(diào)查顯示有37.6%的農(nóng)戶不容易知道周邊關于土地流轉的信息，而部分承包商也不得不靠進村走訪來獲取流轉信息，致使有轉包意愿的農(nóng)戶不容易找到合適的租賃者，有轉入土地愿意的人也不容易找到合適的土地資源，土地流轉效率低下[9]。

3 推動湖北省土地流轉的建議

3.1 促進土地流轉深入推行的建議

3.1.1 推動農(nóng)戶轉出土地的建議。調(diào)查結果顯示，社會保障體系不完善，不了解土地流轉的相關政策、信息是阻礙農(nóng)戶轉出土地的主要原因[10]。對此，要促使農(nóng)民轉出土地，推動湖北省農(nóng)村土地流轉的深入推行，這要求：①加強以社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置為主要內(nèi)容的社會保障體系，逐漸弱化土地的社會保障功能，減輕農(nóng)民對土地的依賴性；②對尚有能力從事其他行業(yè)工作的農(nóng)民進行職業(yè)培訓，促使其實現(xiàn)再就業(yè)，而對已無法從事其他工作的農(nóng)戶，政府不僅應加大對其保障力度，還可與承包商協(xié)商，考慮雇傭失地農(nóng)戶繼續(xù)耕種，使其具有穩(wěn)定的收入來源，以調(diào)動農(nóng)戶的流轉積極性；③加大對土地流轉工作的宣傳普及力度，委派地方農(nóng)村經(jīng)營管理人員下鄉(xiāng)宣傳講解《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》等相關的法規(guī)政策，并積極設立村務宣傳欄，以加深農(nóng)戶對土地流轉的認識，解除農(nóng)民對土地流轉不必要的顧慮；④提高農(nóng)村土地流轉信息化服務水平，各地區(qū)應根據(jù)實際需要，組織各村委會設立站點，負責收集本村土地轉出信息，在鎮(zhèn)鄉(xiāng)一級單位設立土地流轉信息平臺，負責發(fā)布本地土地轉出信息，并及時將外界承包信息反饋到各村站點，使農(nóng)戶及時獲取租賃信息。

3.1.2 推動農(nóng)村土地承包的建議。在對承包商和政府工作人員的訪談中了解到，農(nóng)村基礎設施的完善程度，自然條件，農(nóng)業(yè)金融服務體系、風險保障機制的完善程度是影響農(nóng)村土地承包的主要因素[11]。因此，要推動湖北省農(nóng)村土地承包工作的深入開展，就要求：①政府應根據(jù)實際情況，積極投資農(nóng)村水利、交通、電力等基礎設施建設，并同時推動土地平整工作的開展，創(chuàng)造有利于土地流轉的硬環(huán)境[12]，以調(diào)動承包商承包土地的積極性，加速土地流轉，促進土地的規(guī)?；⒓谢?jīng)營；②政府應積極改善農(nóng)業(yè)金融服務環(huán)境，適當降低農(nóng)業(yè)貸款條件，提高貸款額度，延長貸款期限，并提供一定利率優(yōu)惠。同時，在農(nóng)業(yè)保險上，亦應適當降低保險條件，擴大保險對象，改變部分地區(qū)農(nóng)業(yè)保險對象單一，只投保高經(jīng)濟效益作物的現(xiàn)狀。

3.2 促進土地流轉有序推行的建議

調(diào)查顯示，在當前湖北省農(nóng)村土地流轉推行過程中，存在土地流轉程序不規(guī)范；市場準入機制、價格機制不健全；基層政府、承包商侵害農(nóng)戶流轉權益；土地轉入方擅自更改流轉土地用途等亂象，這嚴重阻礙了湖北省農(nóng)村土地流轉工作的有序推行[13]。對此，要規(guī)范湖北省農(nóng)村土地流轉，促進土地流轉的有序推行，這要求：①全面推行農(nóng)村土地流轉合同管理制度，規(guī)定凡流轉期限在1年以上均需簽訂流轉合同，對于前期未簽訂合同的流轉，需責成當事人補簽合同。合同的簽訂需在專業(yè)服務機構提供合同指導，清晰合同條款，明確各方權責后，在村集體或農(nóng)村經(jīng)營管理組織的監(jiān)督、指導下進行，并交由村集體或農(nóng)村經(jīng)營管理組織備份。②建立農(nóng)村土地流轉價格指導機制，加強對土地流轉價格信息的統(tǒng)計、分析和監(jiān)測，并通過信息平臺向廣大農(nóng)戶提供土地流轉價格信息，而對于部分有條件的地區(qū)，還應根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、土地產(chǎn)出和物價變動等因素為土地流轉確立價格評估的標準；③建立土地流轉市場準入機制，在土地流轉前應由基層政府或集體組織對承包商的經(jīng)營資格、經(jīng)營方案、經(jīng)營能力，在流轉后對其經(jīng)營效果等進行審查、評估；④完善法律法規(guī)，加強對基層政府行為的監(jiān)督約束，明確基層政府和集體組織在土地流轉中的職責、地位[14]，使其做到充分尊重農(nóng)戶流轉意愿，保障農(nóng)戶流轉主體地位，不得搞強制執(zhí)行。同時，對于承包商侵害農(nóng)民權益的行為，一方面應健全相關流轉機制，規(guī)范承包商行為，另一方面應給予查處，保護農(nóng)民流轉利益；⑤規(guī)范流轉土地用途，堅持保護基本農(nóng)田原則，嚴禁從事非農(nóng)建設，破壞土地耕作層等危害農(nóng)民長遠利益及我國糧食生產(chǎn)穩(wěn)定的行為發(fā)生。

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