公共危機(jī)預(yù)防績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)探析

田博遠(yuǎn)　楊繼飛

摘要：基于國(guó)外公共危機(jī)管理審計(jì)的實(shí)踐，我國(guó)亟待開展事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)。本文在明確事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及生態(tài)性審計(jì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，從企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況、安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況等兩個(gè)方面設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期對(duì)事故災(zāi)難預(yù)防工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：事故災(zāi)難預(yù)防；績(jī)效審計(jì)；審計(jì)目標(biāo)；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

0.引言

人類社會(huì)的發(fā)展過程就是不斷應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等各種公共危機(jī)事件挑戰(zhàn)的過程，頻發(fā)的公共危機(jī)事件給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來巨大損失。在各種公共危機(jī)事件發(fā)生之前，各國(guó)政府機(jī)關(guān)及國(guó)際組織開展了大量的公共危機(jī)預(yù)防績(jī)效審計(jì)，如地震預(yù)防績(jī)效審計(jì)（加拿大審計(jì)署，1997）、禽流感、極端海洋污染和危險(xiǎn)化學(xué)品應(yīng)急預(yù)防系統(tǒng)功能評(píng)估（愛沙尼亞國(guó)家審計(jì)署，2007）、城市災(zāi)難預(yù)防工作績(jī)效審計(jì)（洛杉磯城市控制辦公室，2008）等。

我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共危機(jī)事件也采取了積極的應(yīng)對(duì)措施。在汶川地震中，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)整合全國(guó)的審計(jì)力量開展全過程跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正了援助款物管理各環(huán)節(jié)中存在的問題。但是，我國(guó)的公共危機(jī)管理審計(jì)僅針對(duì)危機(jī)發(fā)生后的援助款物開展財(cái)務(wù)收支審計(jì)，在審計(jì)時(shí)間上屬于事后審計(jì)，在審計(jì)類型上屬于財(cái)務(wù)審計(jì)，鮮有開展事前績(jī)效審計(jì)的實(shí)例。全國(guó)人大常委會(huì)2014年8月31日表決通過了新《安全生產(chǎn)法》，新法確立了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理的安全生產(chǎn)工作“十二字方針”，其中的“預(yù)防為主”要求把安全生產(chǎn)工作的重心放在預(yù)防上，強(qiáng)化隱患排查治理，“打非治違”，從源頭上控制、預(yù)防和減少生產(chǎn)安全事故。因此，如何借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，貫徹風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效觀念，盡快開展事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)，即在審計(jì)時(shí)間上開展事前審計(jì)，在審計(jì)類型上開展績(jī)效審計(jì)，對(duì)于充分發(fā)揮政府在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中的作用具有重要意義。因此，本文在界定事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)預(yù)防績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為開展事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)奠定基礎(chǔ)。

1.事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)

績(jī)效審計(jì)的核心為“3E”審計(jì)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，近些年，生態(tài)性和公平性在加拿大、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的審計(jì)實(shí)踐中逐漸被推行，由此形成“5E”審計(jì)。結(jié)合事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)內(nèi)容多、范圍廣、系統(tǒng)性強(qiáng)的特征，績(jī)效審計(jì)目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和生態(tài)性四個(gè)方面。對(duì)于企事業(yè)單位而言，防范事故災(zāi)難的發(fā)生主要體現(xiàn)在安全生產(chǎn)管理方面。因此，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和生態(tài)性為審計(jì)目標(biāo)，從企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況、安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況等兩個(gè)方面設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

2.1績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)依據(jù)

事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定依據(jù)種類繁多、專業(yè)性強(qiáng)，而且分布比較分散，缺乏系統(tǒng)性。按照制度規(guī)范的層級(jí)關(guān)系，制定依據(jù)主要包括：（1）法律層面，包括由全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等；（2）行政法規(guī)層面，包括由國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)家安全生產(chǎn)事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》、《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案管理工作的通知》等；（3）部門規(guī)章層面，包括由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的《企業(yè)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理九條規(guī)定》、《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)公告六條規(guī)定》、《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急處置評(píng)估暫行辦法》、《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急平臺(tái)體系建設(shè)的意見》等。

2.2績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)原則

設(shè)置事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，需要遵從以下原則：（1）相關(guān)性。指標(biāo)體系需要與績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)相聯(lián)系，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、生態(tài)性四個(gè)方面評(píng)價(jià)事故災(zāi)難預(yù)防工作的績(jī)效；（2）可操作性。指標(biāo)體系將定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，要求便于操作、易于度量。定量指標(biāo)易于取得，在缺乏數(shù)據(jù)的情況下可以采用調(diào)查數(shù)據(jù)取代；定性指標(biāo)可以根據(jù)語(yǔ)義差別分析法加以判斷；（3）獨(dú)立性。指標(biāo)體系需要按照其層級(jí)關(guān)系細(xì)分，彼此之間互相獨(dú)立，既不存在包含關(guān)系，也不互相重疊；（4）全面性。指標(biāo)體系應(yīng)盡可能全面地代表績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，避免重大遺漏。

2.3績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

目前學(xué)術(shù)界并未建立事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這不但影響了審計(jì)人員的工作效率，也影響了審計(jì)效果。本文依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)原則，從企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況、安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況兩個(gè)方面設(shè)計(jì)2個(gè)一級(jí)指標(biāo)，然后再依次設(shè)計(jì)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)和13個(gè)三級(jí)指標(biāo)。這些指標(biāo)既有定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，又有定量分析指標(biāo)，各評(píng)價(jià)指標(biāo)相互獨(dú)立、相互制約，形成完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

（一）企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況

安全是企業(yè)生存和發(fā)展的根本，需要提高企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)各項(xiàng)制度的認(rèn)知程度，普及安全生產(chǎn)法律法規(guī)和安全知識(shí)，提升安全生產(chǎn)責(zé)任意識(shí)、事故防范意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)。企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況建立的二級(jí)指標(biāo)包括：（1）安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況；（2）企業(yè)管理層和員工對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況。在第一個(gè)二級(jí)指標(biāo)下面需要設(shè)置三級(jí)指標(biāo)包括：①安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)安全生產(chǎn)法規(guī)及政策的認(rèn)知情況；②安全生產(chǎn)監(jiān)管部門對(duì)安全生產(chǎn)重要性的認(rèn)知情況。在第二個(gè)二級(jí)指標(biāo)下面需要設(shè)置的三級(jí)指標(biāo)包括：①企業(yè)管理層和員工對(duì)安全生產(chǎn)法規(guī)及政策的認(rèn)知情況；②企業(yè)管理層和員工對(duì)安全生產(chǎn)重要性的認(rèn)知情況。

（二）安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況

為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金使用管理，促進(jìn)各行各業(yè)開展安全生產(chǎn)工作，引導(dǎo)社會(huì)資金加大對(duì)安全設(shè)施的投資，各省、自治區(qū)、直轄市政府設(shè)立了安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金，由地方政府財(cái)政局、安監(jiān)局負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)資金的管理工作。安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金重點(diǎn)用于地方安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管項(xiàng)目、地方安全生產(chǎn)隱患整治、重大危險(xiǎn)源監(jiān)控項(xiàng)目、安全生產(chǎn)技術(shù)改造項(xiàng)目、安全生產(chǎn)信息平臺(tái)建設(shè)、安全生產(chǎn)的宣教等方面。安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況建立的二級(jí)指標(biāo)包括：①安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金落實(shí)情況；②安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金使用情況；③安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理情況。在第一個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置三級(jí)指標(biāo)包括：①資金到位率=實(shí)際撥付資金/計(jì)劃投入資金；②配套資金到位率=實(shí)際到位配套資金/計(jì)劃配套投入資金；③財(cái)政投入乘數(shù)=財(cái)政投入后帶動(dòng)其他資金投入金額/財(cái)政投入；④金額資金到位及時(shí)性：專項(xiàng)資金是否按照項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)到位；在第二個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置三級(jí)指標(biāo)包括：①資金使用率=實(shí)際使用金額/實(shí)際撥付金額；②資金購(gòu)置安全設(shè)施利用率=實(shí)際在用安全設(shè)施固定資產(chǎn)/購(gòu)入安全設(shè)施固定資產(chǎn)；③資金使用的合規(guī)性：是否符合預(yù)算要求以及?？顚Ｓ?。在第三個(gè)二級(jí)指標(biāo)下設(shè)置三級(jí)指標(biāo)包括：①專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理制度的健全性：是否有項(xiàng)目資金管理辦法，包括重大支出是否經(jīng)過評(píng)估論證、資金的撥付是否有完整規(guī)范的審批程序和手續(xù)；②專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)管理制度的有效性：項(xiàng)目資金管理辦法是否得到有效執(zhí)行。

綜上所述，在明確事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和生態(tài)性審計(jì)目標(biāo)基礎(chǔ)上，從企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任方對(duì)安全生產(chǎn)的認(rèn)知情況、安全生產(chǎn)專項(xiàng)資金支出情況兩個(gè)方面設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以期對(duì)事故災(zāi)難預(yù)防工作進(jìn)行總體評(píng)價(jià)，為事故災(zāi)難預(yù)防績(jī)效審計(jì)的實(shí)務(wù)工作提供理論參考。