淺議非傳統(tǒng)財(cái)政政策

王桂娟 林淵

淺議非傳統(tǒng)財(cái)政政策

王桂娟 林淵

本文從非傳統(tǒng)財(cái)政政策概念的提出出發(fā)，探討了其內(nèi)涵特征、政策工具和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，分析了其實(shí)踐和效果，提出了非傳統(tǒng)財(cái)政政策的理論與實(shí)踐對(duì)于我國(guó)下一步財(cái)政政策制定的啟示和借鑒意義。

非傳統(tǒng)財(cái)政政策消費(fèi)

2008年全球金融危機(jī)之后，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)普遍面臨著萎靡不振甚至衰退危機(jī)的難題。為了刺激經(jīng)濟(jì)，各國(guó)政府選用多種政策，特別是寬松的貨幣政策①以美國(guó)為例，次貸危機(jī)后美聯(lián)儲(chǔ)多次下調(diào)短期名義利率以刺激經(jīng)濟(jì)，直至2015年12月才啟動(dòng)十年以來首次加息。目前，歐元區(qū)的再融資利率已經(jīng)調(diào)整為0。日本從20世紀(jì)90年代以來，短期名義利率一直維持在接近零的水平。。傳統(tǒng)貨幣政策的連續(xù)使用必然面對(duì)零利率下限（Zero Lower Bound，ZLB）的約束。美國(guó)、歐盟和日本等國(guó)轉(zhuǎn)而通過量化寬松和信貸寬松等非傳統(tǒng)貨幣政策來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)蕭條。但這些貨幣政策使得中央銀行的資產(chǎn)激增并相應(yīng)激增中央銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)②美聯(lián)儲(chǔ)的資產(chǎn)規(guī)模在新政策出臺(tái)后達(dá)到了危機(jī)前的3倍左右，其資產(chǎn)中高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)代替了以往的主要資產(chǎn)——政府債券，占到總資產(chǎn)的一半以上。。在非傳統(tǒng)貨幣政策也不能持續(xù)有效發(fā)揮作用的背景下，美歐等國(guó)普遍出現(xiàn)了更多依賴擴(kuò)張性財(cái)政政策的傾向。不過歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的陰云尚未褪去，一味增加政府支出會(huì)誘發(fā)更多問題。這時(shí)，非傳統(tǒng)財(cái)政政策（unconventional fiscal policy，UFP）逐漸受到關(guān)注。它不僅可以有效避免零利率下限問題的束縛，而且不會(huì)帶來新的債務(wù)，成為各國(guó)政府在多種約束下尋求新經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的選擇之一。本文試圖對(duì)非傳統(tǒng)財(cái)政政策的內(nèi)涵特征進(jìn)行梳理，分析其實(shí)踐和效果，并探討其對(duì)我國(guó)的借鑒意義。

一、非傳統(tǒng)財(cái)政政策的內(nèi)涵和特征

盡管非傳統(tǒng)財(cái)政政策的概念在2013年才首次提出，但其實(shí)踐可追溯到20世紀(jì)90年代的日本。結(jié)合已有研究，本文嘗試梳理非傳統(tǒng)財(cái)政政策的內(nèi)涵與特征。

（一）非傳統(tǒng)財(cái)政政策的提出

Correia等人（2011）首次提出了非傳統(tǒng)財(cái)政政策的概念。他們構(gòu)建了一個(gè)基于新凱恩斯模型的分析框架。在該分析框架下，存在零利率下限約束時(shí)，稅收政策相對(duì)貨幣政策來說更有效。他們發(fā)現(xiàn)，只要是通過名義利率發(fā)揮作用的政策，都可以通過消費(fèi)稅、勞動(dòng)所得稅和資本所得稅三者配合的稅收政策達(dá)到同樣的效果。當(dāng)政策是通過稅收而不是利率起作用時(shí)，零利率下限將不再是政策的約束。他們提出的應(yīng)對(duì)零利率下限約束的稅收政策是：消費(fèi)稅（consumption tax）臨時(shí)降低同時(shí)配合勞動(dòng)所得稅（labor income tax）臨時(shí)增加，使得政策整體保持收入中性，即非傳統(tǒng)財(cái)政政策（UFP）。它能夠刺激經(jīng)濟(jì)，不扭曲生產(chǎn)，而且不會(huì)造成赤字增加，同時(shí)還具有時(shí)間一致性——政策不會(huì)隨意變動(dòng)。

其實(shí)，F(xiàn)eldstein（2002）就提出：低利率環(huán)境下，一些財(cái)政政策比貨幣政策能夠更好地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。比如，可以通過提前公布（pre-announced）的增值稅加稅，以產(chǎn)生消費(fèi)者價(jià)格通貨膨脹預(yù)期，從而通過跨期替代的途徑增加私人部門的消費(fèi)支出。通過與所得稅配合，財(cái)政政策不會(huì)提高充分就業(yè)狀態(tài)下的赤字。Feldstein認(rèn)為傳統(tǒng)財(cái)政政策一般通過收入效應(yīng)發(fā)揮作用，隨之而來的是預(yù)算赤字。在通常情況下財(cái)政政策不如貨幣政策有效，但是當(dāng)處于經(jīng)濟(jì)低迷、利率低下、價(jià)格不斷有下降趨勢(shì)的環(huán)境下，相機(jī)抉擇的財(cái)政政策將比貨幣政策更有效。

D’Acunto等（2016）驗(yàn)證了非傳統(tǒng)財(cái)政政策的作用途徑。他們針對(duì)德國(guó)2005年宣布的一項(xiàng)政策設(shè)計(jì)實(shí)驗(yàn)，驗(yàn)證了非傳統(tǒng)財(cái)政政策是通過影響通脹預(yù)期，形成跨期替代效應(yīng)而增加消費(fèi)的。

基于上述分析，本文將非傳統(tǒng)財(cái)政政策界定為，政府通過財(cái)政政策的配合變動(dòng)（例如消費(fèi)稅與勞動(dòng)所得稅的反向變動(dòng)），在收入中性的前提下，刺激消費(fèi)者產(chǎn)生通脹預(yù)期，帶動(dòng)居民消費(fèi)，從而刺激經(jīng)濟(jì)。

（二）非傳統(tǒng)財(cái)政政策的特點(diǎn)

1.通過政策組合實(shí)現(xiàn)收入中性。非傳統(tǒng)財(cái)政政策不同于傳統(tǒng)財(cái)政政策直接加稅或減稅以影響政府收入。它在針對(duì)一項(xiàng)稅收減稅的同時(shí)，會(huì)相應(yīng)地增加另外一項(xiàng)稅收，以保持稅收收入在政策前后不發(fā)生變動(dòng)，從而不會(huì)造成赤字增加（Feldstein，2002；Correia等，2011）。

2.通過跨期替代效應(yīng)，影響人們的當(dāng)期支出。Correia等（2011）認(rèn)為，非傳統(tǒng)財(cái)政政策可通過臨時(shí)突然降低消費(fèi)稅（以后會(huì)再恢復(fù)原值），使人們產(chǎn)生通脹預(yù)期，從而增加當(dāng)期消費(fèi)。非傳統(tǒng)財(cái)政政策不同于財(cái)政刺激和稅收返還，不依賴于收入效應(yīng)，而是通過跨期替代效應(yīng)，減少儲(chǔ)蓄，增加當(dāng)期消費(fèi)（Feldstein，2002；Correia等，2011；D’Acunto等，2016）。D’Acunto等（2016）驗(yàn)證了提高增值稅會(huì)讓人們產(chǎn)生通脹預(yù)期，增加當(dāng)期的耐久品消費(fèi)。

3.對(duì)消費(fèi)者價(jià)格發(fā)揮作用，不改變生產(chǎn)者價(jià)格，從而不會(huì)扭曲經(jīng)濟(jì)（Correia等，2011）。這一點(diǎn)非常關(guān)鍵。非傳統(tǒng)財(cái)政政策通過改變流轉(zhuǎn)稅影響消費(fèi)者價(jià)格。而對(duì)于可能發(fā)生的生產(chǎn)者價(jià)格變動(dòng)，由于勞動(dòng)所得稅的調(diào)節(jié)或者歐元區(qū)的特殊貨幣政策處境，生產(chǎn)者價(jià)格不會(huì)改變。這保證了政策是有效分配的，而且保持了收入中性。

4.具有時(shí)間一致性。在零利率下限約束的條件下，非傳統(tǒng)財(cái)政政策是能夠保證有效分配的，決策者不會(huì)輕易改變這個(gè)政策。因此，一旦政策被宣布，將保持不變，使得人們能夠預(yù)期到未來的通貨膨脹確實(shí)會(huì)發(fā)生。這也增加了政府的信譽(yù)。

（三）非傳統(tǒng)財(cái)政政策的政策工具

經(jīng)過梳理，我們認(rèn)為非傳統(tǒng)財(cái)政政策的政策工具可以分為預(yù)期型和當(dāng)期型，二者的核心區(qū)別在于其對(duì)財(cái)政政策（如稅率）的改變是即時(shí)的還是延后的。

預(yù)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策是指政府宣布在一段時(shí)間后采取非傳統(tǒng)財(cái)政政策，如調(diào)高消費(fèi)稅收的同時(shí)調(diào)低勞動(dòng)所得稅。典型例子是Feldstein（2002）提出的使用增值稅配合勞動(dòng)所得稅的政策組合。他提出，日本處于經(jīng)濟(jì)停滯狀況時(shí)，可以采用增值稅與所得稅配合的政策刺激經(jīng)濟(jì)。比如每一個(gè)季度增值稅增加1%，所得稅相應(yīng)減少以保持財(cái)政收入不變，保持這樣的稅收政策7年左右，直至增值稅率為20%。D’Acunto等驗(yàn)證的提前告知財(cái)政政策也是預(yù)期型財(cái)政政策，通過提前告知政府將提高增值稅來影響消費(fèi)者預(yù)期，產(chǎn)生跨期替代作用，增加消費(fèi)支出。

當(dāng)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策是指在當(dāng)期即時(shí)采取非傳統(tǒng)財(cái)政政策，如調(diào)低消費(fèi)稅的同時(shí)臨時(shí)調(diào)高勞動(dòng)所得稅。Correia等在2011年構(gòu)建了非傳統(tǒng)財(cái)政政策的理論框架，并提出當(dāng)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策概念。他們分析指出，消費(fèi)稅與勞動(dòng)所得稅臨時(shí)變動(dòng)的政策組合，能夠?qū)οM(fèi)起到促進(jìn)作用。當(dāng)消費(fèi)稅突然臨時(shí)降低（在未來一段時(shí)間后將回升到原來水平），消費(fèi)者價(jià)格預(yù)期將出現(xiàn)上升壓力，消費(fèi)者將增加當(dāng)期消費(fèi)，消費(fèi)稅的降低將會(huì)減少企業(yè)的邊際成本，使企業(yè)產(chǎn)生降低售價(jià)的意愿。此時(shí)若同時(shí)提高勞動(dòng)所得稅，將使企業(yè)保持產(chǎn)品售價(jià)不變。兩個(gè)稅種一減一增也使政府免受財(cái)政收入降低的壓力。

圖1 預(yù)期型、當(dāng)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策示例

（四）非傳統(tǒng)財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

無論是預(yù)期型還是當(dāng)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策都是通過跨期替代作用讓消費(fèi)者將消費(fèi)提前。非傳統(tǒng)財(cái)政政策對(duì)消費(fèi)者的影響可以從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度加以理解。

行為經(jīng)濟(jì)學(xué)家Thaler在1985年正式提出心理賬戶理論（mental accounting），也稱心理核算理論。該理論認(rèn)為，人們根據(jù)財(cái)富的來源不同，將其歸入不同的心理賬戶內(nèi)，不同的心理賬戶之間具有非替代性（Ran K，1999；李愛梅等，2004），即不同賬戶的資金不能簡(jiǎn)單相互替代。

以消費(fèi)稅和所得稅增減配合的非傳統(tǒng)財(cái)政政策為例，對(duì)消費(fèi)者來說，一般存在兩個(gè)心理賬戶：正常工資收入賬戶和意外所得收入賬戶。正常工資收入賬戶中的資金，被消費(fèi)者用于日常開支、家庭建設(shè)與發(fā)展等。意外所得收入賬戶中的資金一般會(huì)用來享樂消費(fèi)或者儲(chǔ)蓄。消費(fèi)稅增稅將會(huì)減少日常消費(fèi)所能支配的資金，造成了正常工資收入賬戶的損失。而本應(yīng)該被征收、但是卻因?yàn)橐馔鉁p稅而增加的這部分收入，則相當(dāng)于意外所得，計(jì)入意外所得收入賬戶。消費(fèi)者的一得一失分別計(jì)入兩個(gè)賬戶，不能抵消。

相對(duì)于收益，損失往往更被消費(fèi)者看重。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，消費(fèi)者具有損失規(guī)避（loss aversion）的心理，對(duì)于同樣數(shù)額的收入和損失，收入帶來的良好心理感受無法抹平損失帶來的糟糕心理感受，消費(fèi)者更傾向于規(guī)避損失（Tversky A，Kahneman D，1991）。因此消費(fèi)者為了避免正常工資收入賬戶因?yàn)橥ㄘ浥蛎浭艿綋p失，會(huì)在當(dāng)期消費(fèi)。消費(fèi)者因所得稅減稅獲得的收益，計(jì)入意外所得的心理賬戶后，被用來儲(chǔ)蓄或者消費(fèi)。由此得知，消費(fèi)者并不會(huì)因?yàn)橐辉鲆粶p的稅收變動(dòng)保持消費(fèi)不變，而是會(huì)整體上增加當(dāng)期消費(fèi)。

二、非傳統(tǒng)財(cái)政政策的實(shí)踐

非傳統(tǒng)財(cái)政政策的“非傳統(tǒng)性”并不意味著這些政策以前不存在。相反，日德等國(guó)都曾運(yùn)用非傳統(tǒng)財(cái)政政策解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，只是當(dāng)初運(yùn)用時(shí)尚未使用非傳統(tǒng)財(cái)政政策的概念。

1999年德國(guó)在進(jìn)行生態(tài)稅改革時(shí)，對(duì)礦物能源、天然氣、電等特定能源加征生態(tài)稅（且采用提前預(yù)告、分階段提高稅率的方式），同時(shí)降低雇員和雇主交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，保持收入中性。日本也在上世紀(jì)90年代和2013年進(jìn)行過兩次典型的非傳統(tǒng)財(cái)政政策實(shí)踐。下面就以日本為例探討非傳統(tǒng)財(cái)政政策對(duì)消費(fèi)的影響。

（一）日本的兩次非傳統(tǒng)財(cái)政政策實(shí)踐

日本在20世紀(jì)90年代就陷入了零利率下限約束下的經(jīng)濟(jì)衰退深淵，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，利率持續(xù)低迷①利率在1996年左右已經(jīng)下降到1%以下，且長(zhǎng)期保持低利率。，政府財(cái)政也面臨巨大壓力。1994年9月，村山內(nèi)閣出臺(tái)了一個(gè)稅制改革大綱，其中包括將在1997年提高消費(fèi)稅稅率至5%，在1995年降低所得稅。1996年6月，橋本內(nèi)閣決定按計(jì)劃實(shí)施村山內(nèi)閣制定的稅制改革。村山內(nèi)閣的稅制改革中，所得稅減稅額約為3.7萬億日元，消費(fèi)稅加稅額約為4萬億日元。從政策制定來說，這一稅收組合設(shè)計(jì)是中性的。經(jīng)濟(jì)對(duì)政策的反應(yīng)可以從圖2窺得一斑：從1994年第一季度到1997年第一季度，日本耐用品的消費(fèi)量持續(xù)攀升。

圖2 1993年第四季度—1998年第四季度耐用品零售額

2013年1月，安倍內(nèi)閣推出一組強(qiáng)力的經(jīng)濟(jì)政策，包括在2014年4月（提高至8%）和2015年10月（提高至10%）兩次提高消費(fèi)稅；增稅的同時(shí)降低所得稅。2014年如期加稅之后，第二次加稅延遲。從公布增稅到2014年4月第一次正式增稅，耐用品零售量也出現(xiàn)了如1994年稅制改革同樣的變化（圖3）。

圖3 2012年第一季度—2015年第一季度耐用品零售額

（二）效果評(píng)析

日本的這兩次稅收政策，都如同上文中提到的預(yù)期型非傳統(tǒng)財(cái)政政策一樣，采取提前告知的方式，在消費(fèi)類稅收正式增稅前有一段間隔期。在這段間隔期，人們有充分的時(shí)間對(duì)未來的增稅信息進(jìn)行發(fā)酵，決定是否增加消費(fèi)。日本政府在兩次宣布增稅的同時(shí)，還進(jìn)行了所得稅減稅，使得稅收收入總體持平，力求收入中性。

從圖2和圖3來看，在宣布稅收政策，到正式實(shí)施這段時(shí)間內(nèi)，消費(fèi)者消費(fèi)耐用品的量有一段連續(xù)的增加。到正式實(shí)施時(shí)，消費(fèi)量反而下降；實(shí)施后，消費(fèi)量要在一段時(shí)間內(nèi)才能勉強(qiáng)恢復(fù)到加稅前的水平。從消費(fèi)者的耐用品購(gòu)買意愿來看，消費(fèi)者在政府政策推出時(shí)，耐用品購(gòu)買意愿上升，但是到正式加稅前，消費(fèi)者購(gòu)買耐用品的意愿會(huì)急劇降低。正式加稅后，雖然消費(fèi)者購(gòu)買耐用品的意愿會(huì)慢慢有所上升，但是很難回升到加稅前較高的水平。這與消費(fèi)量的變化是一致的。

不過，非傳統(tǒng)財(cái)政政策有其自身的局限性。首先，通過跨期替代起作用的非傳統(tǒng)財(cái)政政策，如果沒有持續(xù)的刺激，將主要表現(xiàn)為消費(fèi)的提前。從長(zhǎng)期看，如果經(jīng)濟(jì)社會(huì)沒有實(shí)質(zhì)性的改革，那么總需求終將再次低落下去。其次，收入中性的前提要求財(cái)政政策工具的松緊搭配，相關(guān)政策要有操作的空間。例如消費(fèi)稅增稅與所得稅減稅的配合，若該國(guó)的所得稅原本就不重、沒有減稅的空間，那么這種政策調(diào)整就不適用。

三、對(duì)中國(guó)的啟示和借鑒意義

非傳統(tǒng)財(cái)政政策的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)下一步財(cái)政政策制定具有一定的啟示和借鑒意義。

（一）財(cái)政政策應(yīng)當(dāng)與結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合

貨幣政策和財(cái)政政策通常都只能階段性解決總需求問題。當(dāng)面對(duì)零利率下限約束傳統(tǒng)貨幣政策失效后，中央銀行轉(zhuǎn)而依靠量化寬松、信貸寬松等非傳統(tǒng)貨幣政策。當(dāng)傳統(tǒng)財(cái)政政策操作空間受限時(shí)，政府轉(zhuǎn)而尋求非傳統(tǒng)財(cái)政政策的幫助。但這些宏觀調(diào)控政策往往很難解決經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性增長(zhǎng)所面臨的深層次問題，結(jié)構(gòu)性問題仍然需要結(jié)構(gòu)性改革才能攻克。非傳統(tǒng)財(cái)政政策如果能與結(jié)構(gòu)性改革搭配運(yùn)用，則能夠發(fā)揮更大的作用。例如，日本降低所得稅、德國(guó)降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率，都意在緩解本國(guó)勞動(dòng)力成本過高的問題。

（二）收入中性的財(cái)政政策仍然可以起到刺激總需求的作用

非傳統(tǒng)財(cái)政政策通過松緊財(cái)政政策的搭配使用，中和了擴(kuò)張性與緊縮性，從財(cái)政收支規(guī)模上講保持了中性。理論和實(shí)踐證明，這種中性的財(cái)政政策，如果搭配合理，仍能起到刺激總需求的作用，不管是消費(fèi)者購(gòu)買意愿還是實(shí)際消費(fèi)量都得到了提升，從而起到緩解經(jīng)濟(jì)衰退陣痛的目的。如果能與其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革結(jié)合起來，還能實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）既要警惕零利率下限約束，又要控制政府債務(wù)的過度膨脹

在貨幣政策使用方面，應(yīng)避免零利率下限問題的出現(xiàn)。貨幣當(dāng)局如果對(duì)利率政策使用過度，陷入到零利率下限的泥淖中，傳統(tǒng)貨幣政策將面臨失效的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政政策的使用則要高度重視政府債務(wù)問題。在主權(quán)債務(wù)危機(jī)陰云尚未消散時(shí)，不應(yīng)對(duì)運(yùn)用財(cái)政政策解決長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)問題抱有太過樂觀的態(tài)度。即使運(yùn)用非傳統(tǒng)財(cái)政政策也應(yīng)遵循審慎原則。成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家稅率的修改一般都是通過法案的形式確定下來，為保持稅法的嚴(yán)謹(jǐn)性，對(duì)稅率的調(diào)整可以結(jié)合提前公布的做法，且不宜過于頻繁。

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作者單位：財(cái)政部政策研究室
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究生部

（責(zé)任編輯：董麗娟）

更正

刊登在我刊2017年第4期的《財(cái)政投入科技專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)績(jī)效預(yù)算改進(jìn)研究》一文作者應(yīng)更正為：全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍行政事業(yè)5期學(xué)員課題組。

《財(cái)政科學(xué)》編輯部

Discussion on Unconventional Fiscal Policy

Wang GuijuanLin Yuan

This article embarks from the concept of unconventional fiscal policy,discusses its features,policy tools and economics theoretical basis,analyzes its practice and effect,and puts forward the enlightenment and reference of unconventional fiscal policy for China's fiscal policy making.

Unconventional;Fiscal Policy;Consumption

F812.0

A

2096-1391（2017）05-0068-06