重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐及完善建議

李晗 何利輝

重大政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐及完善建議

李晗 何利輝

2014年下半年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)，持續(xù)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)。本文從重大項(xiàng)目完成情況、重大政策落實(shí)情況、簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況、重點(diǎn)資源保障情況等角度，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行匯總分析。對(duì)比以往傳統(tǒng)審計(jì)，此次政策跟蹤審計(jì)具有服務(wù)國(guó)家治理更直接、采用“1+N”審計(jì)方式、實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)、貫徹績(jī)效審計(jì)理念等特點(diǎn)?；诖舜握吒檶徲?jì)的案例分析，提出聯(lián)合審計(jì)、制訂政策跟蹤審計(jì)制度法規(guī)、構(gòu)建政策措施貫徹落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系、進(jìn)一步完善政策跟蹤審計(jì)、構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式等建議。

跟蹤審計(jì)政策執(zhí)行宏觀調(diào)控國(guó)家治理實(shí)踐

一、引言

政府的國(guó)家治理行為及其公共職能通過公共政策來實(shí)現(xiàn)。公共政策是關(guān)于所為和所不為的所有內(nèi)容（托馬斯，2004）。劉家義（2012）提出作為政府權(quán)力活動(dòng)的重要監(jiān)督主體和國(guó)家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)應(yīng)以公共政策執(zhí)行情況監(jiān)督為重要形式和發(fā)展趨勢(shì)。必須發(fā)揮預(yù)防、揭露和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)國(guó)家重大方針、政策和戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施，揭示重大的體制性障礙、制度性缺陷等問題，深化改革，完善制度。通過開展政策跟蹤審計(jì)，保障重大政策政令暢通“落地生根”，糾正執(zhí)行偏差提高施政效果，采集信息為決策提供參考依據(jù)，開展公共政策績(jī)效評(píng)價(jià)提高政府行政績(jī)效，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行推動(dòng)社會(huì)民主。

學(xué)者和專家從不同角度對(duì)政策跟蹤審計(jì)進(jìn)行了研究。從理論研究視角，陳塵肇（2011）就推動(dòng)政策跟蹤審計(jì)提出緊扣政策監(jiān)督著力點(diǎn)，構(gòu)建審計(jì)信息化管理平臺(tái)，上下聯(lián)動(dòng)、點(diǎn)面分析優(yōu)化審計(jì)組織方式，加強(qiáng)審計(jì)成果運(yùn)用，推動(dòng)制度體制完善五項(xiàng)建議。從案例研究視角，盧相君等（2011）對(duì)節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)采用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式進(jìn)行研究，為節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)提供了新的研究思路。譚志武（2012）對(duì)汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)進(jìn)行研究?？苡兰t、呂博（2014）對(duì)財(cái)政扶貧資金績(jī)效審計(jì)進(jìn)行分析并提出改進(jìn)建議。蔣超博、朱立輝（2014）以城鎮(zhèn)保障性安居工程資金績(jī)效審計(jì)為例，提出完善法律法規(guī)、建立指標(biāo)評(píng)價(jià)系統(tǒng)、完善公告制度等完善保障房資金績(jī)效審計(jì)的建議。陳平澤、方寶璋（2015）以審計(jì)署開展的三個(gè)支農(nóng)政策項(xiàng)目資金審計(jì)為案例，提出審計(jì)如何破解政策落實(shí)結(jié)構(gòu)性困境。付忠偉等（2015）對(duì)遼寧省審計(jì)廳2015年?yáng)|北振興政策舉措落實(shí)情況跟蹤審計(jì)進(jìn)行案例研究，提出創(chuàng)新重大政策跟蹤審計(jì)的思路。黑龍江省審計(jì)學(xué)會(huì)課題組（2015）以穩(wěn)增長(zhǎng)政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)踐為基礎(chǔ)，提出強(qiáng)化政策梳理準(zhǔn)備工作，探索風(fēng)險(xiǎn)和質(zhì)量管控的重點(diǎn)環(huán)節(jié)及方式，創(chuàng)新審計(jì)方式，合理區(qū)分審計(jì)責(zé)任與政策措施落實(shí)管理責(zé)任，搭建審計(jì)信息管理平臺(tái)和探索大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式等建議。淄博市審計(jì)局課題組（2016）對(duì)山東省審計(jì)廳安排的“農(nóng)村飲水安全政策跟蹤審計(jì)”進(jìn)行案例研究，從形式、事實(shí)、價(jià)值三維視角對(duì)該項(xiàng)政策的貫徹部署、執(zhí)行落實(shí)、資金績(jī)效、政策目標(biāo)和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)視角，李璐（2013）以美國(guó)ARRA法案資金為例，在借鑒美國(guó)財(cái)政資金的協(xié)同審計(jì)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政資金政策跟蹤審計(jì)的建議。徐震（2012）對(duì)美國(guó)審計(jì)署公共政策審計(jì)評(píng)估進(jìn)行研究，為我國(guó)開展公共政策審計(jì)提出借鑒。李越冬、崔振龍等（2015）對(duì)48個(gè)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)在保障財(cái)政政策可持續(xù)性領(lǐng)域的治理作用進(jìn)行系統(tǒng)研究，對(duì)我國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)開展政策跟蹤審計(jì)提供啟示和借鑒。

為促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院在2014年10月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》要求，“對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。為保障審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年12月發(fā)布《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》等相關(guān)配套文件要求，“貫徹執(zhí)行國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署情況，對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋”。為貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院要求，審計(jì)署自2014年8月起組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)，持續(xù)開展穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策跟蹤審計(jì)。

二、跟蹤審計(jì)的“抓手”

近年來，政策跟蹤審計(jì)已有經(jīng)驗(yàn)可循，較為典型的有兩次實(shí)踐案例，一是為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)影響，美國(guó)政府發(fā)布《經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act），制訂總額近8000億美元的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，美國(guó)審計(jì)署對(duì)此開展政策跟蹤審計(jì)并公告。二是為應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)政府安排約4萬(wàn)億投資部署擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)審計(jì)署對(duì)此開展政策跟蹤審計(jì)并公告。

在我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)下，新的問題和矛盾不斷出現(xiàn)。比如，經(jīng)濟(jì)下行壓力的問題，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換的問題，政府職能轉(zhuǎn)變的問題，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，民生需求供給不足的問題，金融債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)積聚的問題，資源環(huán)境約束趨緊的問題等等。2014年下半年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。如推進(jìn)保障性安居工程、重大交通設(shè)施、水利工程等重大工程建設(shè)，通過國(guó)家投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。出臺(tái)財(cái)稅、金融、民生、環(huán)保及區(qū)域開發(fā)等重大政策措施，如“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”、“一帶一路”等國(guó)家發(fā)展及區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略。取消和下放部分行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)商事制度改革，推進(jìn)通關(guān)便利化改革，清理并取消部分收費(fèi)項(xiàng)目和資格許可認(rèn)定，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放市場(chǎng)活力。統(tǒng)籌資金使用，盤活存量資金，貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國(guó)務(wù)院“約法三章”要求，厲行節(jié)約。

審計(jì)署自2014年8月起，組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)開展政策跟蹤審計(jì)。截至2016年2月，共發(fā)布2015年5月、6月、7月、8月、9月、10月、11月及12月共8份政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告。政策跟蹤審計(jì)揭示重大政策措施貫徹落實(shí)過程中存在的問題，剖析制度障礙和體制瓶頸，充分發(fā)揮了審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策跟蹤審計(jì)框架圖如圖1所示。以下我們將從重大項(xiàng)目完成情況、重大政策落實(shí)情況、簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況、重點(diǎn)資源保障情況四個(gè)“抓手”出發(fā)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行匯總分析。

圖1 穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策跟蹤審計(jì)框架圖

（一）重大項(xiàng)目完成情況

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。在此背景下，政府出臺(tái)政策措施，推進(jìn)重大工程建設(shè)，通過國(guó)家投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使國(guó)家積極財(cái)政政策充分及時(shí)發(fā)揮效應(yīng)。審計(jì)署對(duì)保障性安居工程，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口、橋梁等交通設(shè)施建設(shè)，水利工程，農(nóng)村飲水安全工程，污水處理項(xiàng)目，石油、石化、電網(wǎng)、電信工程項(xiàng)目等重大工程建設(shè)情況進(jìn)行政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)，主要關(guān)注重大工程項(xiàng)目的審批立項(xiàng)是否及時(shí)，工程實(shí)施進(jìn)度如何，是否按期竣工，竣工運(yùn)營(yíng)績(jī)效等方面。審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分重大工程項(xiàng)目存在未按時(shí)開工、項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、虛報(bào)開工量或完工量、項(xiàng)目停工閑置等典型問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)具體問題見表1。

表1 重大項(xiàng)目完成情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（二）重大政策落實(shí)情況

在此次國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署中，除了傳統(tǒng)的投資拉動(dòng)政策之外，同時(shí)注重大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新等新引擎的培育，貫徹打造“雙引擎”的思路。政府出臺(tái)了財(cái)稅、金融、民生、環(huán)保及區(qū)域開發(fā)等重大政策措施，改造升級(jí)傳統(tǒng)引擎，培育打造新引擎，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，邁向中高端水平。審計(jì)署對(duì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，中小企業(yè)融資，農(nóng)業(yè)發(fā)展，社會(huì)保障，環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等重大政策落實(shí)情況進(jìn)行政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)，主要關(guān)注重大政策是否及時(shí)推進(jìn)實(shí)施，是否有效貫徹落實(shí)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分重大政策執(zhí)行不到位、審核把關(guān)不嚴(yán)、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等典型問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)具體問題見表2。

表2 重大政策落實(shí)情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（三）簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況

簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府重要的改革舉措，通過取消和下放部分行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)商事制度改革，推進(jìn)通關(guān)便利化改革，清理并取消部分收費(fèi)項(xiàng)目和職業(yè)資格許可認(rèn)定，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放市場(chǎng)活力。審計(jì)署對(duì)行政審批、商事制度、通關(guān)便利化、清理收費(fèi)項(xiàng)目、職業(yè)資格許可認(rèn)定等簡(jiǎn)政放權(quán)改革推進(jìn)情況進(jìn)行政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)，主要關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)改革是否落到實(shí)處。審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分應(yīng)清理并取消的行政審批、收費(fèi)項(xiàng)目、職業(yè)資格許可認(rèn)定未按規(guī)定清理，商事制度改革、通關(guān)便利化改革推進(jìn)緩慢等典型問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)具體問題見表3。

表3 簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總表

（四）重點(diǎn)資源保障情況

在經(jīng)濟(jì)下行壓力和轉(zhuǎn)型升級(jí)挑戰(zhàn)并存的狀況下，在財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的新常態(tài)下，通過統(tǒng)籌資金使用，盤活存量資金，貫徹中央八項(xiàng)規(guī)定精神和國(guó)務(wù)院“約法三章”要求，厲行節(jié)約，規(guī)范管理，真正做到將資源用于發(fā)展急需的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，有效支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。審計(jì)署對(duì)資金使用合規(guī)、資金使用績(jī)效、土地管理等重點(diǎn)資源保障情況進(jìn)行政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)，主要關(guān)注財(cái)政資金的使用安全，合理配置，存量盤活，運(yùn)營(yíng)績(jī)效。審計(jì)發(fā)現(xiàn)虛假騙取、擠占挪用、資金沉淀等典型問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)具體問題見表4。

表4 資金及土地使用情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題匯總表

三、跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)

此次穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策跟蹤審計(jì)是我國(guó)歷史上第二次政策跟蹤審計(jì)。早在2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)影響，我國(guó)政府安排約4萬(wàn)億元投資部署擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策措施，審計(jì)署對(duì)中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策措施貫徹落實(shí)、重點(diǎn)資金管理使用、重大投資項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，并在2009年5月發(fā)布《審計(jì)署關(guān)于中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實(shí)的審計(jì)情況公告》，在2009年12月發(fā)布《關(guān)于1981個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目建設(shè)管理和資金使用情況的審計(jì)調(diào)查結(jié)果公告》。2014年下半年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。審計(jì)署自2014年8月起，組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)開展政策跟蹤審計(jì)，并在2015年9月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》。截至目前，此次政策跟蹤審計(jì)仍在持續(xù)進(jìn)行。無(wú)論在審計(jì)署制訂的2015年度審計(jì)工作重點(diǎn)還是2016年度審計(jì)工作重點(diǎn)中，重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)都排在審計(jì)工作重點(diǎn)的首位。和以往傳統(tǒng)審計(jì)相比，此次政策跟蹤審計(jì)具有以下特點(diǎn)：

（一）服務(wù)國(guó)家治理更直接

國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署是實(shí)施國(guó)家治理的途徑和手段，政策措施和宏觀調(diào)控有效貫徹落實(shí)，國(guó)家治理才能進(jìn)入良治軌道。反之，如果國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署出臺(tái)后，第一公里出不了，中梗阻嚴(yán)重，最后一公里到不了位，政策傳遞過程沒有形成完整的鏈條，將會(huì)制約國(guó)家治理的實(shí)施效果。政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，審計(jì)部門實(shí)時(shí)跟蹤政策執(zhí)行的全過程，最先一公里是不是落實(shí)，中間是不是通暢，最后一公里是不是到位，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促整改問責(zé)，從而保障重大政策“落地生根”。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的相關(guān)信息是國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署制訂的重要依據(jù)，同時(shí)也是評(píng)判其實(shí)施效果的重要尺度。政策跟蹤審計(jì)通過真實(shí)、全面、深入地采集和提供相關(guān)信息，反饋國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署執(zhí)行中存在的情況和問題，為決策層提供正確的判斷和科學(xué)的參考，輔助頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃的優(yōu)化完善。因此，和以往傳統(tǒng)審計(jì)相比，政策跟蹤審計(jì)更直接地服務(wù)國(guó)家治理，更直接地發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和重要保障作用。

（二）采用“1+N”審計(jì)方式

政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，審計(jì)署創(chuàng)新采取“1+N”審計(jì)方式，目的是提升審計(jì)效率，推動(dòng)審計(jì)效果，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量。“1”就是政策跟蹤審計(jì)這個(gè)項(xiàng)目，“N”就是重大工程建設(shè)審計(jì)、城鎮(zhèn)保障性安居工程審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、節(jié)能減排項(xiàng)目審計(jì)等其他審計(jì)項(xiàng)目的融合。和傳統(tǒng)審計(jì)相比，它不是對(duì)單項(xiàng)政策的審計(jì)，而是對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)一攬子綜合政策的實(shí)施情況進(jìn)行審計(jì)，內(nèi)容更加廣泛豐富深入。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》，此次政策跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)任務(wù)包括促進(jìn)重大政策有效落實(shí)，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目加快推進(jìn)，促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金整合和統(tǒng)籌使用，促進(jìn)盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益，促進(jìn)閑置土地有效利用，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)防范風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)健全完善制度規(guī)定等方面。同時(shí)，審計(jì)對(duì)象更加廣泛，包括穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)一攬子綜合政策的執(zhí)行者，既有行政事業(yè)單位，又有企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人，這在以往傳統(tǒng)審計(jì)中是罕見的。

（三）實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)

我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)全過程跟蹤審計(jì)的探索始于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)。2008年汶川地震發(fā)生以后，我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)關(guān)口前移，提前介入，創(chuàng)新性地對(duì)抗震救災(zāi)款物使用情況進(jìn)行全程跟蹤審計(jì)。截至2012年4月，共發(fā)布4份《汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》、5份《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計(jì)結(jié)果》、1份《汶川地震抗震救災(zāi)“特殊黨費(fèi)”跟蹤審計(jì)結(jié)果》、1份《汶川地震社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果》，整個(gè)全過程跟蹤審計(jì)跨度4年之久。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》規(guī)定，“持續(xù)組織對(duì)國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)”，同時(shí)根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》規(guī)定，“各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要按月上報(bào)跟蹤審計(jì)結(jié)果，重大情況要隨時(shí)報(bào)告”。因此，此次政策跟蹤審計(jì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、持續(xù)性、常態(tài)化的工作，伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)的變化調(diào)整審計(jì)思路和重點(diǎn)。截至2016年2月，審計(jì)署共發(fā)布8份政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，基本保持了按月、持續(xù)發(fā)布政策跟蹤審計(jì)結(jié)果的節(jié)奏。此次政策跟蹤審計(jì)的抽查情況見表5。

（四）貫徹績(jī)效審計(jì)理念

在審計(jì)署2009年開展的政策跟蹤審計(jì)中，主要是對(duì)中央擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策措施貫徹落實(shí)、重點(diǎn)資金管理使用、重大投資項(xiàng)目建設(shè)情況進(jìn)行傳統(tǒng)意義上的合法合規(guī)審計(jì)。在本次政策跟蹤審計(jì)中，體現(xiàn)了合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)并重的思路，通過審計(jì)問效、問績(jī)、問責(zé)。審計(jì)全過程貫徹績(jī)效審計(jì)理念，把財(cái)政資金投入與重大工程項(xiàng)目進(jìn)展、重大政策落實(shí)和宏觀調(diào)控目標(biāo)統(tǒng)籌考慮，綜合評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、政府職能轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、社保民生改善、金融信貸風(fēng)險(xiǎn)遏制。密切跟蹤預(yù)算管理、項(xiàng)目申報(bào)審批、資金支付、項(xiàng)目實(shí)施、投產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，密切關(guān)注財(cái)政資金的存量和增量，減少資金沉淀，盤活存量資金，推動(dòng)資源合理配置。審計(jì)發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，項(xiàng)目閑置，重大政策推進(jìn)緩慢，商事制度改革、通關(guān)便利化改革推進(jìn)緩慢，資金沉淀等績(jī)效問題。

表5 穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)抽查情況

四、建議

無(wú)論在審計(jì)署制訂的2015年度審計(jì)工作重點(diǎn)還是2016年度審計(jì)工作重點(diǎn)中，重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)都排在審計(jì)工作重點(diǎn)的首位。2015年7月在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院、審計(jì)署辦公廳和審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司聯(lián)合主辦的“穩(wěn)增長(zhǎng)政策跟蹤審計(jì)專家論壇”中，審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司司長(zhǎng)郝書辰提出此次政策跟蹤審計(jì)面臨的若干難題。為了推動(dòng)政策跟蹤審計(jì)更好發(fā)揮在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用，結(jié)合對(duì)此次穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策跟蹤審計(jì)的案例分析，我們提出以下建議：

（一）將國(guó)務(wù)院政策措施落實(shí)情況督查與審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)合二為一

聯(lián)合審計(jì)，既是合力，也是融智，更是簡(jiǎn)政。無(wú)論在中央還是地方層面，聯(lián)合審計(jì)都有著成功的經(jīng)驗(yàn)積累，例如財(cái)政部、審計(jì)署聯(lián)手專項(xiàng)整治“小金庫(kù)”，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合開展會(huì)計(jì)監(jiān)督，保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)檢查等。聯(lián)合審計(jì)有助于共享資源信息，形成監(jiān)管合力，提升監(jiān)管成效，更為重要的是，聯(lián)合審計(jì)也是簡(jiǎn)政的要求和體現(xiàn)，從而避免監(jiān)管重疊、重復(fù)檢查對(duì)被查單位造成的負(fù)擔(dān)。2014年下半年以來，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)出臺(tái)了一系列重大政策措施和宏觀調(diào)控部署。截至2016年1月，國(guó)務(wù)院先后派出8個(gè)督查組，兩次對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施落實(shí)情況開展全面督查。同時(shí)，審計(jì)署組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況開展八次跟蹤審計(jì)。審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司司長(zhǎng)郝書辰2015年7月在“穩(wěn)增長(zhǎng)政策跟蹤審計(jì)專家論壇”中提出此次政策跟蹤審計(jì)面臨的難題之一就是“審計(jì)人員的專業(yè)性和政策跟蹤審計(jì)的宏觀性還存在著一定的差異”。因此，我們建議將國(guó)務(wù)院政策措施落實(shí)情況督查與審計(jì)署政策跟蹤審計(jì)合二為一，國(guó)務(wù)院督查組與審計(jì)機(jī)關(guān)開展聯(lián)合審計(jì)。將國(guó)務(wù)院督查組的宏觀性和審計(jì)人員的專業(yè)性充分結(jié)合并發(fā)揮，形成監(jiān)管合力，放大監(jiān)管成效，避免監(jiān)管重疊，開展長(zhǎng)期性、持續(xù)性、常態(tài)化的政策跟蹤聯(lián)合審計(jì)。

（二）制訂政策跟蹤審計(jì)制度法規(guī)

審計(jì)改革，制度先行。繼2009年擴(kuò)內(nèi)需、促增長(zhǎng)政策跟蹤審計(jì)之后，本次審計(jì)是我國(guó)歷史上第二次大規(guī)模的政策跟蹤審計(jì)。為了指導(dǎo)本次政策跟蹤審計(jì)，審計(jì)署2015年5月發(fā)布《國(guó)家重大政策措施和宏觀調(diào)控部署落實(shí)情況跟蹤審計(jì)實(shí)施意見（試行）》，2015年9月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策措施落實(shí)的意見》，上述文件為政策跟蹤審計(jì)建立了基本的制度基礎(chǔ)。區(qū)別以往開展的傳統(tǒng)審計(jì)，此次政策跟蹤審計(jì)具有服務(wù)國(guó)家治理更直接、采用“1+N”審計(jì)方式、實(shí)施全過程跟蹤審計(jì)、貫徹績(jī)效審計(jì)理念等特點(diǎn)，無(wú)論在審計(jì)目標(biāo)、范圍、執(zhí)行方式都較以往審計(jì)有了顯著的改革和創(chuàng)新，從某種意義上說算是國(guó)家審計(jì)中的新生事物。政策跟蹤審計(jì)是全國(guó)聯(lián)動(dòng)審計(jì)，具有宏觀性高、政策面廣、專業(yè)性強(qiáng)等執(zhí)行難度，各個(gè)審計(jì)部門在理解、執(zhí)行、處理方面也會(huì)存在差異，明確可操作性強(qiáng)的制度規(guī)范體系可以使不同審計(jì)部門在開展政策跟蹤審計(jì)時(shí)步調(diào)一致，裁量統(tǒng)一，提升聯(lián)動(dòng)審計(jì)的形象和效果。同時(shí)，構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)制度規(guī)范體系，不僅是對(duì)本次政策跟蹤審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也為將來開展同樣的政策跟蹤審計(jì)提供指導(dǎo)、規(guī)范和參考。因此，我們建議加強(qiáng)政策跟蹤審計(jì)的制度法規(guī)建設(shè)，制訂明確可操作性強(qiáng)的審計(jì)制度、規(guī)范及質(zhì)量控制體系。

（三）構(gòu)建政策措施貫徹落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

與以往審計(jì)以合規(guī)審計(jì)為主不同，在本次政策跟蹤審計(jì)中，體現(xiàn)了合規(guī)審計(jì)和績(jī)效審計(jì)并重的思路。在重大項(xiàng)目完成方面，主要關(guān)注重大工程項(xiàng)目的審批立項(xiàng)是否及時(shí)，工程實(shí)施進(jìn)度如何，是否按期竣工，竣工運(yùn)營(yíng)績(jī)效等方面。在重大政策落實(shí)方面，主要關(guān)注重大政策是否及時(shí)推進(jìn)實(shí)施，是否有效貫徹落實(shí)。在簡(jiǎn)政放權(quán)推進(jìn)方面，主要關(guān)注簡(jiǎn)政放權(quán)改革是否落到實(shí)處。在重點(diǎn)資源保障方面，主要關(guān)注財(cái)政資金的使用安全，合理配置，存量盤活，運(yùn)營(yíng)績(jī)效。在合規(guī)審計(jì)中，問題往往是“板上釘釘”的，比較容易定性和裁量。但在政策跟蹤審計(jì)中，尚未構(gòu)建政策措施貫徹落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系。某一項(xiàng)政策是短期利好，還是長(zhǎng)期利好，政策措施貫徹落實(shí)情況是優(yōu)、良、中還是差，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么，如何評(píng)價(jià)，不同審計(jì)部門和人員在理解、執(zhí)行、處理方面也會(huì)存在困難和差異。建議以此次政策跟蹤審計(jì)為契機(jī)，探索構(gòu)建政策措施貫徹落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為審計(jì)執(zhí)行提供穩(wěn)定的參照物。

（四）進(jìn)一步完善政策跟蹤審計(jì)

本次審計(jì)是我國(guó)歷史上第二次大規(guī)模的政策跟蹤審計(jì)，其開拓意義不言而喻。我們建議從以下兩方面進(jìn)一步完善政策跟蹤審計(jì)：一是加強(qiáng)對(duì)政策跟蹤審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用。本次政策跟蹤審計(jì)結(jié)果公告主要披露了審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題以及典型案例，在審計(jì)建議、問責(zé)及整改方面顯得不足，和國(guó)務(wù)院政策措施落實(shí)情況督查及審計(jì)署以往常規(guī)審計(jì)形成對(duì)比。建議在審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，提出審計(jì)建議，加強(qiáng)問責(zé)，督促整改，切實(shí)發(fā)揮政策跟蹤審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。二是根據(jù)審計(jì)結(jié)果公告，本次政策跟蹤審計(jì)對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生四個(gè)方面的政策措施貫徹落實(shí)關(guān)注較多，對(duì)防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)關(guān)注較少。我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)主要是金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)以及產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)等，黨中央、國(guó)務(wù)院圍繞防風(fēng)險(xiǎn)先后出臺(tái)了一系列重大政策措施，建議對(duì)上述防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)與公告。

（五）構(gòu)建政策跟蹤審計(jì)大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式

大數(shù)據(jù)技術(shù)無(wú)論在加強(qiáng)審計(jì)資源統(tǒng)籌整合還是創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方面均有顯著效用，能較大地提高審計(jì)能力、質(zhì)量和效率，擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度。在政策跟蹤審計(jì)中，公共資金因其資金流轉(zhuǎn)的可溯性成為最容易構(gòu)建大數(shù)據(jù)審計(jì)工作模式的區(qū)域。在公共資金收入方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)保障資金應(yīng)收盡收，及時(shí)入庫(kù)，遏制擠占挪用資金等問題。在公共資金支出方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)從政策要求、預(yù)算安排、資金撥付一直追蹤到項(xiàng)目、追蹤到個(gè)人，保障資金合理配置、高效使用。在公共資金結(jié)余方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)設(shè)置資金結(jié)余動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，關(guān)注資金的存量和增量，促進(jìn)減少資金沉淀，盤活存量資金。

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［14］李越冬，崔振龍.最高審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)政政策長(zhǎng)期可持續(xù)性領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)與啟示——基于48個(gè)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)踐［J］.審計(jì)研究，2015（3）：9-14.

［15］審計(jì)研究編輯部.《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》學(xué)習(xí)筆談紀(jì)要［J］.審計(jì)研究，2015（1）：12-19.

［16］國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站.2015年5月、6月、7月、8月、9月、10月、11月穩(wěn)增長(zhǎng)促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生防風(fēng)險(xiǎn)政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果［Z］.網(wǎng)址http：//www.audit.gov.cn/n5/n950/index.html.

［17］陳塵肇.關(guān)于加強(qiáng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相關(guān)政策執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督的思考［J］.審計(jì)研究，2011（4）：14-18.

［18］李晗，張立民.非營(yíng)利組織公共危機(jī)救助活動(dòng)審計(jì)制度安排與創(chuàng)新——中國(guó)紅十字基金會(huì)抗震救災(zāi)審計(jì)的案例研究［J］.審計(jì)研究，2009（3）：3-8.

［19］劉家義.關(guān)于績(jī)效審計(jì)的初步思考［J］.審計(jì)研究，2004（6）：3-34.

作者單位：廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院
中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院

（責(zé)任編輯：董麗娟）

《財(cái)政研究》擴(kuò)版簡(jiǎn)介與選題范圍

《財(cái)政研究》秉持“面向前沿、面向現(xiàn)代和面向世界”的辦刊宗旨，從多角度、多層次反映中國(guó)財(cái)經(jīng)理論研究和實(shí)踐方面的新成果、新動(dòng)向、新經(jīng)驗(yàn)和新知識(shí)。應(yīng)廣大作者與讀者需求，自2015年3月版面由多年來的80頁(yè)擴(kuò)版至112頁(yè)（大16開），在提高刊物質(zhì)量的同時(shí)，增加了刊載量。

作為中國(guó)財(cái)政理論研究成果的專業(yè)傳播平臺(tái)，《財(cái)政研究》具備學(xué)科領(lǐng)域的理論高度和國(guó)際視野，著眼于中國(guó)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的深層次問題，反映財(cái)政學(xué)學(xué)科理論的最新研究成果，以及理論與實(shí)踐相結(jié)合的前瞻性分析，突出學(xué)術(shù)性、前沿性和創(chuàng)新性。

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Chinese Policy Tracking Audit Practice and Recommendations

Li HanHe Lihui

s:Since 2014,Chinese central government has implemented a series of policies for stimulating growth, promoting reform,adjusting structure,benefiting livelihood and preventing risk.National Audit Office hasimplemented tracking audit on relatedpolicies.From the perspectives of significant project construction,major policy implementation,decentralization promotion,key resources supply,this paper makes a meta-analysis of problemsfoundinaudit.Compared with previous national audit,this policy tracking audit has its own characteristics. Based on above case study,we make related suggestions.

Policies Tracking Audit;Policy Implementation;Macroeconomic Regulation;State Governance; Practice

F239.41

A

2096-1391（2017）05-0112-10