中越邊境越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)的現(xiàn)狀及改善途徑

張戈躍+郭宵星

摘 要：廣西與越南陸地邊境長達1020公里，隨著兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系的深入發(fā)展，越南居民跨境提供勞務(wù)成為廣西邊境勞動力市場重要的組成部分。但越南居民跨境提供勞務(wù)多表現(xiàn)為“非法”，不利于兩國邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會的穩(wěn)定，必須以法治的手段加以改變。本文通過對中越邊境越南居民跨境提供勞務(wù)的調(diào)查，在分析其產(chǎn)生原因基礎(chǔ)上，大膽提出廣西要結(jié)合越南居民跨境提供勞務(wù)實際情況制定出臺地方性法規(guī)，通過建立有效的合作協(xié)調(diào)機制，使越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)合法化、有序化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：中越邊境；越南居民；跨境勞務(wù) ；改善措施

近年來，隨著中越關(guān)系的進一步改善，以及廣西經(jīng)濟發(fā)展迅速，越南邊境地區(qū)的居民越境進入廣西的務(wù)工人員不斷增多，這一方面雖在一定程度上解決了廣西邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的中低端勞動力短缺問題，但另一方面也給中越邊境地區(qū)的社會治安管理帶來一定的壓力和新的挑戰(zhàn)。因此，研究越南居民跨境勞務(wù)的特點，分析跨境勞務(wù)形成的原因，并從法治的角度探尋解決之策，對維護邊境地區(qū)社會的安全穩(wěn)定與發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。

一、越南居民在廣西跨境提供勞務(wù)的現(xiàn)狀及特點

（一）越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)的總體情況

廣西壯族自治區(qū)地處我國西南邊陲，是我國唯一的沿江、沿邊、沿海、沿線省區(qū)，與越南北部4省18縣接壤，有國家級開放口岸5個、地方開放口岸7個、邊境貿(mào)易互市點通道多達37條，各種通道、便道201條，是我國大西南最便捷的出入境通道。隨著“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”及“中越全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”的確立，兩國間經(jīng)貿(mào)往來越發(fā)頻繁，中國也已連續(xù)13年成為越南最大的貿(mào)易伙伴，并在交通、能源、農(nóng)業(yè)、原料加工、旅游、禁毒等合作領(lǐng)域取得顯著成效。隨著邊境地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，廣西邊境地區(qū)勞動密集型行業(yè)勞動力缺口不斷加大，而相鄰的越南卻擁有著巨大的勞動力市場。基于資本的逐利性，廣西邊境用人單位越來越傾向于雇傭廉價的越南勞工。越南與中國山水相連，便利的地理條件、相近的習俗語言、便捷的邊境小道也使越南居民很輕松地進入廣西邊境跨境非法務(wù)工。廣西邊防總隊的數(shù)據(jù)顯示越南居民非法入境

務(wù)工人員呈逐年增多趨勢。并且越南居民提供跨境勞務(wù)不僅僅局限在邊境地區(qū)，有些逐漸深入到我國沿海甚至腹地。近年來抓獲的越南非法入境人員絕大多數(shù)從事低端勞務(wù)，其目的地主要是廣西的防城港、崇左及百色等邊境市及沿海發(fā)達省區(qū)的廣東、福建等，其人數(shù)約占非法入境務(wù)工總?cè)藬?shù)的92.5%，廣西區(qū)內(nèi)其他市縣的越南籍勞工只占很小的比例，約占非法入境務(wù)工人員總數(shù)的7.5%。

（二） 越南居民跨境提供勞務(wù)的特點

從近幾年越南居民跨境務(wù)工的實際情況及調(diào)查分析看，主要有以下一些特點：

1.提供的勞務(wù)行為大多具有非法性。在中國境內(nèi)提供勞務(wù)的越南居民大都是通過非法途徑如邊境小道、界河進入廣西境內(nèi)，在未取得合法就業(yè)身份的情況下從事生產(chǎn)勞動。由于對其監(jiān)管難，導致進入廣西的越南籍務(wù)工人員良莠不齊，對邊境治安環(huán)境產(chǎn)生一定的負面影響。

2.務(wù)工人員文化層次偏低，多屬于中低端勞動力。越南勞務(wù)人員大多文化層次低，有的甚至沒有受過任何的教育，如在2016年廣西邊境龍州縣警方辦理的共16批345人的越南居民非法入境務(wù)工案中，讀過越文九年級（相對于我國的初中生畢業(yè)）以上的有52人，讀過越文六年級（相對于我國小學畢業(yè)）的有149人，讀過小學的有82人，不識字的有62人。防城港市人力資源和社會保障廳在2016年的調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，越南籍勞務(wù)人員中小學文化層次約占43%，初中文化層次的約占39%，高中以上文化層次占18%，其中只有17%左右的勞務(wù)人員經(jīng)過相關(guān)技術(shù)培訓。由于文化程度低，沒有相應的技能，越南跨境務(wù)工人員只能從事簡單的建筑、倉儲、物流、餐飲、砍蔗、木材加工等高強度的中低端勞動。

3.女性務(wù)工人員增多，人群逐步固定。盡管越南居民提供跨境勞務(wù)人員的具體數(shù)量無法精確統(tǒng)計，但從實際調(diào)查的情況來看，女性所占比重在逐年提升。崇左市人力資源和社會保障局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也顯示，每年砍蔗女工人數(shù)約占非法入境砍蔗工總?cè)藬?shù)的70%左右。人群結(jié)構(gòu)亦由以往探親、訪友、互市等不確定人群，轉(zhuǎn)化為具勞動能力的特定人群。

4.主要務(wù)工行業(yè)具有一定的季節(jié)性。如廣西邊境城市崇左，素有“糖都”之稱，甘蔗是這里最主要的經(jīng)濟作物，在崇左務(wù)工的越南人，85%是從事砍運甘蔗。每年蔗收季節(jié)，大量的砍蔗工缺口由越南勞工填補，蔗收期結(jié)束，越南人則返回國內(nèi)。

二、越南居民在廣西提供勞務(wù)的成因分析

（一）中越兩國邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡

首先，越南北部屬大石山區(qū)，交通不便，耕作困難，經(jīng)濟落后。越南沒有計劃生育，家庭人口較多，種植農(nóng)作物是家庭主要經(jīng)濟生活來源，但由于糧食產(chǎn)量低，年均收入也就在3000元人民幣左右。而以來廣西崇左市的越南砍蔗工的為例，他們一個月下來收入能達3000—4000元人民幣?；谏娴男枰?，越南居民有著強烈的跨境務(wù)工愿望。其次，兩國工資水平差異大。盡管越南官方鼓勵邊遠山區(qū)居民到其發(fā)達地區(qū)務(wù)工，但對于邊境民眾來說，越過一條小河，翻越一座小山就可以找到掙錢的門路，又何必舍近求遠。越南的工資水平遠低于廣西邊境，如越南居民在本國工資水平僅為人民幣600～1000元/月，而在中國同樣的工作能拿到人民幣1500元/月。最后，資本的逐利性使然。在中越邊境，存在有大量的珠寶玉石紅木加工、建筑雕刻、碼頭搬運、物流托運、甘蔗砍收等行業(yè)需要大量的勞動力，由于收入低，廣西邊境青壯年大多不愿意從事這些工作。越南務(wù)工人員大都能吃苦耐勞，對工資要求不高，很受用人單位的歡迎。

（二）主流觀點對開放邊境勞務(wù)市場持否定態(tài)度

我國政府對于外國人跨境務(wù)工持否定態(tài)度。官方認為：人力資源市場的開放僅僅是對高科技人才和高級技術(shù)人才的開放。這種態(tài)度主要反映在《中華人民共和國勞動法》、《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》及《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》等法律法規(guī)中。根據(jù)這些法律法規(guī)，屬于中低端勞動力的越南居民基本不具備入境務(wù)工條件。國內(nèi)一些學者和實務(wù)工作者也普遍對非法入境務(wù)工持反對態(tài)度，如浙江省人力資源和社會保障廳巡視員王國益認為，開放勞務(wù)市場不僅違反我國出入境、治安管理的法律法規(guī)，而且我違背我國的勞務(wù)政策。中國公安大學的王曉婷認為，“隨著我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，外國人非法就業(yè)呈現(xiàn)蔓延勢頭，已成為‘三非問題中最為突出的問題。……如不及時治理，不僅沖擊國內(nèi)就業(yè)市場，而且給國家和個人財產(chǎn)利益帶來損失，給社會穩(wěn)定帶來危險”。外籍非法務(wù)工人員占用公共福利，導致犯罪和社會不穩(wěn)定的因素增加，在邊境地區(qū)已成為影響地方社會穩(wěn)定的重要因素，“據(jù)此我們應對當前非法移民的危害性保持清醒的認識?！?

（三）跨境勞務(wù)法制建設(shè)滯后

為了規(guī)范外國人的入出境問題，我國于1986年實施了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（2012年廢止），在2012年制定了《中華人民共和國出境入境管理法》，國務(wù)院也據(jù)此于2013年的出臺了《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，但這些法律法規(guī)側(cè)重于歐美等法治意識較強的國家的公民入出我國國境，對于中越邊境越南居民提供跨境勞務(wù)針對性不強。目前，我國針對外國人在華就業(yè)的法規(guī)是1996年實施的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》（2010年修訂，以下簡稱《規(guī)定》）。《規(guī)定》從就業(yè)許可、申請與審批、罰則等方面對外國人在華就業(yè)行為進行了規(guī)定。但《規(guī)定》由于缺乏對來華就業(yè)的外國人的身份、工作性質(zhì)、工作地域、行業(yè)和職業(yè)的界定，不利于執(zhí)法部門在實際工作中的操作。

（四）中越兩國在出入境管理上的困境

首先，越南政府對本國居民跨境務(wù)工往往持默認態(tài)度。越南在2005年實施的《陸地邊境口岸管理規(guī)定》中規(guī)定：“禁止使用假護照、證件，組織、引導、運載人員非法出入境，組織、團體、個人有違反本決議規(guī)定行為的，按法律規(guī)定進行處罰，”表明越南政府在邊境管理上的態(tài)度。越南國內(nèi)也普遍認為勞務(wù)輸出項目“對解決失業(yè)問題是一有效的長期的辦法”。其次，我國在邊境管理上也存在許多難題?！耙簧絻蓢薄ⅰ耙缓觾蓢?、“一村兩國”的現(xiàn)象在中越邊境隨處可見。線長、面廣加上警力不足，邊境管理上難免顧此失彼，存在管控成本大、身份識別難等難題。最后，相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)共享機制還未建立。各相關(guān)部門配合不夠，互相支持、齊抓共管的工作局面尚未形成。邊防檢查站、邊防派出所、公安檢查站、邊境檢查站等單位因互不隸屬，工作中只關(guān)注自身的管理職責，往往在案發(fā)后才單向溝通聯(lián)絡(luò)，信息無法共享，嚴重制約了“情報先導”效能的發(fā)揮。

三、改善越南居民在廣西提供非法勞務(wù)的主要途徑

（一）制定出臺越南居民在廣西跨境務(wù)工的地方性法規(guī)

越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)關(guān)系中越兩國國家利益及人民福祉，必須加強兩國的外交磋商，通過國家層面簽訂相關(guān)兩國有關(guān)協(xié)定來加以解決。在此基礎(chǔ)上廣西壯族自治區(qū)人大也要抓緊制定出臺相應的地方性法規(guī)，明確越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)許可的條件，做到越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)的合法化、規(guī)范化。由于我國是國際勞工組織（ILO）締約國，所以在制定越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)許可的條件時，雖不能簡單套用國際人權(quán)公約標準，但也要努力向有關(guān)的國際人權(quán)公約看齊，給予越南務(wù)工人員對等待遇。具體條件包括務(wù)工人員要達到一定的用工年齡、具備一定的專業(yè)技能、在我國無犯罪記錄、有相關(guān)證明或許可證等。此外，還要明確辦理證件所需的條件，如越南居民應持合法入境證件、健康證，到人力資源和社會保障部門申領(lǐng)《越南居民提供跨境勞務(wù)登記證》。持合法入境證件、《健康證》、《越南居民提供跨境勞務(wù)登記證》及聘用合同向公安機關(guān)申領(lǐng)《廣西壯族自治區(qū)越南居民提供跨境勞務(wù)臨時居留證》。越南居民設(shè)立個體經(jīng)濟組織除應辦理《健康證》、《越南居民提供跨境勞務(wù)登記證》、《廣西壯族自治區(qū)越南居民提供跨境勞務(wù)臨時居留證》外，還須到當?shù)毓ど绦?、稅?wù)管理等部門辦理《營業(yè)執(zhí)照》和《稅務(wù)登記證》等手續(xù)。廣西邊境用人單位聘用越南居民的，要向人力資源和社會保障部門提交相關(guān)資質(zhì)證明及聘用意向申請《聘用越南居民用工登記證》。通過辦理許可證的方式，使中越邊境越南居民在廣西提供跨境勞務(wù)從無序到有序，從不合法到逐漸被認可。

（二）創(chuàng)新管理模式，提高越南居民提供跨境勞務(wù)管理水平

建立綜合性、常規(guī)性的管理是解決當前越南居民提供跨境勞務(wù)管理的關(guān)鍵。首先，應該按照“一納入即管理、先管理后上崗、邊管理邊完善、以完善促規(guī)范”、“誰用人、誰管理、誰負責”及“一線放開、二線管住”的原則。對于進入廣西邊境地區(qū)的越南跨境務(wù)工人員登記建檔，建立越南跨境務(wù)工人員信息管理共享系統(tǒng)，及時更新數(shù)據(jù)。建立對越南居民跨境務(wù)工人員的動態(tài)跟蹤管理制度，并對有不良記錄的越南跨境務(wù)工人員進行重點防控；務(wù)工范圍限定在邊境一線，堅決禁止務(wù)工人員深入中國腹地。其次，要給予跨境越南務(wù)工人員的適當?shù)娜宋年P(guān)懷。要關(guān)注他們進入中國后的困難，幫組其解決在工作遇到的一些問題。用人單位要及時為所聘用的越南跨境務(wù)工人員購買意外傷害和工傷等商業(yè)保險，以降低用工風險。為聘用一定規(guī)模（10人以上）的用人單位提供“一站式”上門服務(wù)；相關(guān)部門還要對越南跨境務(wù)工人員進行必要的勞動技能培訓，幫助解決其就醫(yī)及子女入學問題等。對于越南勞務(wù)人員居住的密集社區(qū)要進行遵守中國法律、政策的宣傳和教育，讓其了解我國邊境管理規(guī)定和辦理出入境手續(xù)的程序。最后，對于越南跨境勞務(wù)人員的管理需要各相關(guān)部門的配合，在外事部門的協(xié)調(diào)配合下，人力資源和社會保障、出入境管理、檢驗檢疫、疾病預防控制等相關(guān)部門要各司其責，要探索建立工作聯(lián)動及信息共享機制，做到齊抓共管，定期召開聯(lián)席會議，進行常態(tài)化、細節(jié)化管理。

（三）建立越南居民跨境勞務(wù)合作協(xié)調(diào)機制

對于越南居民提供跨境勞務(wù)問題，目前最根本的問題就是要解決常態(tài)化的管控機制。這種機制應該是制度性的、綜合性的，不僅注重管理更要注重服務(wù)和引導，根據(jù)需要建立中越跨境勞務(wù)合作三級協(xié)調(diào)機制。首先，廣西可以與相鄰的越南廣寧、河江、高平、諒山、廣寧等省建立越南居民跨境務(wù)工聯(lián)席會議制度，簽訂勞務(wù)合作備忘錄，使越南居民在勞務(wù)合作的框架內(nèi)合法有序從事勞務(wù)活動。其次，建立口岸城市所在地方政府協(xié)調(diào)機制。地方政府對于邊境口岸地區(qū)的經(jīng)濟、文化、政策、地理等情況掌握得最為具體詳細。中越跨境勞務(wù)合作中核心主導力量還是在于地方政府，因此，建議在口岸城市成立跨境勞務(wù)合作管理委員會，委員會主要成員包括口岸所在地地方政府、海關(guān)、檢疫、出入境管理等部門。其主要職責在于對跨境勞務(wù)合作開展的情況進行匯總分析，針對合作中存在的問題提供解決方案，提交沿邊開放口岸城市跨境勞務(wù)合作評價報告，為自治區(qū)決策提供參考。最后是微觀主體間的協(xié)調(diào)機制。在中越跨境勞務(wù)合作中企業(yè)將會是未來的主要微觀活動主體，因此，建立起各行業(yè)間跨境勞務(wù)合作協(xié)調(diào)機制能夠促進勞動力合理流動。也可以借助口岸地區(qū)各行業(yè)媒體平臺，建立跨境勞務(wù)合作行業(yè)內(nèi)溝通協(xié)調(diào)機制。如在廣西的憑祥市，每年的中越紅木產(chǎn)業(yè)交流座談會，就可以發(fā)展成為紅木加工產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域跨境勞務(wù)合作的信息交流平臺。

（四）積極探索勞務(wù)合作模式，構(gòu)建中越跨境勞務(wù)合作示范區(qū)

在中央加快沿邊開放步伐和睦鄰周邊的外交戰(zhàn)略大背景下，我們必須充分利用越南勞動力“紅利”，創(chuàng)新勞務(wù)合作模式，加快建立中越跨境勞務(wù)合作示范區(qū)，為未來中越跨境勞務(wù)深入合作提供參考。云南的德宏州、紅河州為規(guī)范本地緬籍人員的務(wù)工行為，積極構(gòu)建跨境勞務(wù)合作區(qū)，取得了良好效果。廣西應積極展開調(diào)研，學習云南經(jīng)驗，積極打造中越跨境勞務(wù)合作區(qū)，可以選擇經(jīng)貿(mào)合作往來較為頻繁、基礎(chǔ)設(shè)施、交通條件相對較好的口岸城市如東興市或憑祥市，將其打造成為對越跨境勞務(wù)合作的示范區(qū)。示范區(qū)建設(shè)需要國家給予一系列先行先試的優(yōu)惠政策，如涉及越南居民跨境務(wù)工的服務(wù)與管理、越南居民跨境務(wù)工持《臨時居留證》和務(wù)工許可期限等問題上給予特殊的政策支持。也可以授權(quán)邊境城市與越南邊境省簽訂跨境務(wù)工管理協(xié)議等措施，探索建立國際勞務(wù)服務(wù)管理中心或跨國勞務(wù)公司等新型管理模式，開發(fā)外籍人員管理信息系統(tǒng)，建立了企業(yè)用工平臺等措施，保證跨境勞務(wù)合作示范區(qū)最大限度的發(fā)揮其探索功能。

總之，越南居民提供跨境勞務(wù)有著一定的歷史背景，它植根于中越邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需要，是中越兩國人民情誼的歷史見證。解決越南居民提供跨境勞務(wù)問題應結(jié)合廣西邊境經(jīng)濟社會的發(fā)展和中越經(jīng)貿(mào)合作的發(fā)展，要放在經(jīng)濟全球化、一體化的全局進行考量。一方面既要完善相關(guān)法律法規(guī)，進行制度創(chuàng)新，同時也要加大服務(wù)和引導力度，增強管理的實效性和針對性，以管理有效樹法治權(quán)威，促進邊境地區(qū)經(jīng)濟社會和諧發(fā)展?！?/p>

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