反腐倡廉視角下的村官腐敗制度性問(wèn)題研究

車(chē)東石

摘 要 本文以村兩委干部為主要研究對(duì)象，對(duì)村官腐敗的制度性問(wèn)題進(jìn)行研究。運(yùn)用調(diào)查分析法、系統(tǒng)分析方法等，通過(guò)對(duì)村官腐敗的特征及形成原因進(jìn)行分析，從教育培訓(xùn)、制度完善、問(wèn)責(zé)監(jiān)督各方面提出預(yù)防和治理村官腐敗的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 基層腐敗 村官腐敗 基層治理

在改革開(kāi)放的發(fā)展中，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，在物質(zhì)文明不斷提升的同時(shí)，精神文明建設(shè)也突飛猛進(jìn)，取得顯而易見(jiàn)的進(jìn)步，這在整個(gè)世界范圍內(nèi)都引起了高度的關(guān)注。與此同時(shí)，民主政治建設(shè)不斷拓展，法治思想更具發(fā)展?jié)摿?，逐步深入人們的思想深處，法制建設(shè)成果突出，促使整個(gè)社會(huì)主義發(fā)展體系逐步形成和完善，彰顯規(guī)模性。在取得成績(jī)的同時(shí)，我們也必須時(shí)刻保持清醒，更不能忽視的是關(guān)于村官腐敗的問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；鶎痈瘮?wèn)題關(guān)系黨和國(guó)家的形象，對(duì)此，我們必須予以高度重視。

1 現(xiàn)象

十八大以來(lái)，在反腐倡廉建設(shè)中，中央作了系統(tǒng)的部署。在反腐倡廉道路選擇上，堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路；在健全機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)要規(guī)范權(quán)力的制度體系。經(jīng)過(guò)中央通過(guò)開(kāi)展多輪次、滾動(dòng)式重點(diǎn)監(jiān)督，派往各地巡視組揪出了一大批省部級(jí)“大老虎”，貪腐風(fēng)氣得到了極大的震懾，貪腐分子的氣焰得到了初步的遏制，社會(huì)風(fēng)氣得到了極大的轉(zhuǎn)變，成績(jī)顯著。習(xí)近平指出，對(duì)于黨員干部，甚至是高級(jí)干部，一旦發(fā)生嚴(yán)重違紀(jì)行為，對(duì)其處理需要樹(shù)立端正的態(tài)度，形成堅(jiān)強(qiáng)的決心，保證立場(chǎng)和態(tài)度鮮明，同時(shí)，這種鮮明的立場(chǎng)，不會(huì)因?yàn)槠渌幍牡匚?、所任職的高低而發(fā)生變化。只要是觸犯的法律，就必須受到嚴(yán)厲的懲處，必須增強(qiáng)執(zhí)行力。要從嚴(yán)治黨，針對(duì)懲治的手段，不允許放松。不同層次的犯罪都需要進(jìn)行堅(jiān)決打擊，堅(jiān)決查處領(lǐng)導(dǎo)干部的違法案件，同時(shí)，又要針對(duì)社會(huì)中的不正之風(fēng)進(jìn)行處理。也就是說(shuō)，在黨紀(jì)國(guó)法面前，不存在例外的行為，必須堅(jiān)持查處的徹底性，不允許姑息養(yǎng)奸。

取得輝煌成績(jī)的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)清醒地看到，農(nóng)村基層腐敗問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。對(duì)于村官而言，主要存在于國(guó)家行政干部體制之外，是一種邊緣化的干部類(lèi)型，不在編制內(nèi)部，同時(shí)，不允許脫產(chǎn)，主要包含村委班子的整體人員，是“村黨支部委員會(huì)”和“村民委員會(huì)”的統(tǒng)稱(chēng)。周慶智認(rèn)為，村官腐敗實(shí)際上是官治與民治之間規(guī)則失序問(wèn)題。村民自治的民主管理變成村官或村干部包辦代替，例如，對(duì)于集體土地補(bǔ)償金的收取問(wèn)題，做出決斷的是村官，抑或是村委會(huì)，而村官發(fā)揮的是對(duì)集體財(cái)產(chǎn)處置方案的決策的作用。農(nóng)村基層中，村書(shū)記的權(quán)力過(guò)大，對(duì)村級(jí)事務(wù)的議、決、行可以全程控制，大事小事一人說(shuō)了算，采取種種方式回避監(jiān)督、排斥監(jiān)督，甚至為了小集體、個(gè)人利益隨意突破政策，在村級(jí)重要事項(xiàng)上馬虎大意、把關(guān)不嚴(yán)，甚至濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，導(dǎo)致違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

2 問(wèn)題

2.1 集體財(cái)產(chǎn)易被侵吞

從某種意義上來(lái)說(shuō)，村官存在亦官亦民的兩種身份，來(lái)自政府系統(tǒng)自上而下的授權(quán)和來(lái)自社會(huì)自治體的內(nèi)部選舉。這就照成了身份的模糊，為村官腐敗埋下伏筆。簡(jiǎn)而言之，就是政府放權(quán)，監(jiān)管缺位導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)易被侵吞，而其他村民已經(jīng)失去了制衡村官的能力。面對(duì)集體財(cái)產(chǎn)易被侵吞，村民卻監(jiān)管無(wú)力。集體財(cái)產(chǎn)被侵吞主要有兩種類(lèi)型：如果因?yàn)樽陨硪蛩?，造成監(jiān)督不力的情況，促使資金被套取，直接誘發(fā)集體資產(chǎn)的損失，這種被稱(chēng)為瀆職腐?。蝗绻M(jìn)行資金的私自截留，借助財(cái)務(wù)手段進(jìn)行造假行為，不正當(dāng)挪用集體財(cái)產(chǎn)，甚至出現(xiàn)故意捏造項(xiàng)目套取補(bǔ)助款的情況，造成資金被干部貪污，這種被稱(chēng)為主動(dòng)腐敗，更有甚者與村民合謀套取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助。對(duì)于村集體財(cái)政而言，其主要處于整個(gè)公共財(cái)政資金最末端位置，不容易進(jìn)行資金項(xiàng)目的準(zhǔn)確定位，跟蹤難度較大，集體財(cái)產(chǎn)易被侵吞。由于村官處在與人民群眾接觸的第一線，因此，村官侵吞農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的民怨極大。

2.2 監(jiān)督機(jī)制失靈問(wèn)題

對(duì)于村官而言，其不存在于體制內(nèi)部，不是公務(wù)員或者黨政干部，不處于編制之內(nèi)，因此，不領(lǐng)取國(guó)家薪金，但是，其所執(zhí)行的是干部的職責(zé)，身份本質(zhì)是自治體的農(nóng)民。因此，通過(guò)政府系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)管，在一定程度上容易產(chǎn)生監(jiān)督機(jī)制失靈問(wèn)題。村官職權(quán)沒(méi)有法律依據(jù)，不適用法律規(guī)定的職責(zé)，可操作空間較大，缺乏監(jiān)管，存在貪腐機(jī)會(huì)。村官身份的雙重性帶來(lái)了法律層面的尷尬，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)自治法》不足以約束“村霸”，村官依然存在于政府體制里，導(dǎo)致政府的行政事務(wù)與社會(huì)自治體的事務(wù)分隔不明確，導(dǎo)致村民自治組織的監(jiān)督機(jī)制失靈，影響實(shí)現(xiàn)村莊自治的民主化。

2.3 選舉宗族化與基層黨委領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任弱化

受限于傾向的定勢(shì)選舉，有的地方黨政部門(mén)以求和諧、安定、穩(wěn)定為由，對(duì)一些村級(jí)組織在在著嚴(yán)重的家族化選舉問(wèn)題、矛盾視而不見(jiàn)、聽(tīng)之任之，甚至以某些領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人交情投其所好，盡量在其實(shí)權(quán)派的家族或宗族范圍內(nèi)搞內(nèi)定候選人。從以往的新聞報(bào)道中，我們發(fā)現(xiàn)，個(gè)別的縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)掛鉤駐點(diǎn)的村級(jí)組織，在進(jìn)行民主選舉村官或人大代表時(shí)，故意在同一家庭中推出2個(gè)候選人，為其中1人能繼任村委會(huì)主任撈取政治資本，并放任其家庭成員和宗族勢(shì)力人員采取非法手段保證該人當(dāng)選。這種明顯的家族化選舉，助長(zhǎng)了一些農(nóng)村家族勢(shì)力，破壞了社會(huì)風(fēng)氣，甚至削弱了黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，埋藏了農(nóng)村村級(jí)組織腐敗和社會(huì)治安不穩(wěn)定的隱患。陸益龍認(rèn)為，“從當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)的平?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，后鄉(xiāng)土社會(huì)的政治的基本性質(zhì)屬于村官政治”。在農(nóng)村這樣的“熟人社會(huì)”里，“村官政治”的最大特點(diǎn)在于村干部的素質(zhì)和作風(fēng)對(duì)整個(gè)村的建設(shè)影響巨大。即使當(dāng)今農(nóng)村的封閉性減弱，國(guó)家權(quán)力直接影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生活，但以宗族和家庭為單位的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有本質(zhì)變化，這導(dǎo)致村干部在選舉受當(dāng)?shù)刈谧鍎?shì)力影響較大，也為村官貪腐埋下了伏筆。大學(xué)生村官滿(mǎn)期后離崗率高，能適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境的人寥寥無(wú)幾，真正把守村落大權(quán)的仍是當(dāng)?shù)赝?。在“差序格局”鮮明的村落里，大家族謀私利欺壓百姓很常見(jiàn)。某些村官思想不堅(jiān)定，喪失個(gè)人信念，貪圖一己之私，運(yùn)用權(quán)力為親友謀取不正當(dāng)利益。在一些宗族勢(shì)力較大的地方，每當(dāng)換屆選舉之年，或村黨支部換屆改選時(shí)，宗族勢(shì)力或直接或間接，通過(guò)各種方式插手農(nóng)村選舉，甚至操縱農(nóng)村選舉。為本姓本家族的候選人拉選票時(shí)有發(fā)生，村官競(jìng)選在一定程度上演化成了宗族勢(shì)力間的比拼。

3 對(duì)策

強(qiáng)化基層反腐工作的運(yùn)行，齊抓共管，針對(duì)基層腐敗所產(chǎn)生的突出問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新機(jī)制體制，從根本上遏制基層腐敗。我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織選舉過(guò)程中出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，究其原因，主要是與普法力度不夠、領(lǐng)導(dǎo)決策不力、政策導(dǎo)向失誤、選舉機(jī)制不健全和日常管理松懈等因素。因此，必須多管齊下，共同努力，標(biāo)本兼治。

3.1 通過(guò)制度建設(shè)減少腐敗機(jī)會(huì)

在集體資金使用趨勢(shì)以及項(xiàng)目建設(shè)中，如果監(jiān)督不到位，就會(huì)發(fā)生滯后、缺失和錯(cuò)位的問(wèn)題。如果改革步伐不積極，就會(huì)誘發(fā)機(jī)制出現(xiàn)不足和漏洞，甚至誘發(fā)深層次的弊端。為了切實(shí)解決這些問(wèn)題，需要重視對(duì)典型案例的宣傳，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治的效果，有效降低農(nóng)村集體腐敗現(xiàn)象的發(fā)生幾率，實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)制的不斷健全和完善，有效遏制腐敗的發(fā)生。對(duì)于農(nóng)村集體工作而言，其復(fù)雜性較為突出，涉及諸多環(huán)節(jié)，地區(qū)差異性較大，為此，需要在制度的引導(dǎo)下強(qiáng)化監(jiān)督，以工作程序?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)流程進(jìn)行嚴(yán)密性操作，建設(shè)腐敗的機(jī)會(huì)。另外，在監(jiān)督方面，有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層紀(jì)委的作用，同時(shí)，強(qiáng)化職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任。立足農(nóng)村腐敗問(wèn)題，需要重視兩個(gè)方面，首先，要促使日常財(cái)務(wù)工作的公開(kāi)性增強(qiáng)。針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的處理，需要增強(qiáng)信息公開(kāi)化，同時(shí)，要留有痕跡。其次，嚴(yán)厲查處腐敗案件，鼓勵(lì)舉報(bào)，提供線索，提升懲治效率。

3.2 監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)

對(duì)于監(jiān)督工作而言，需要下大力度進(jìn)行強(qiáng)化，這也是對(duì)待腐敗現(xiàn)象的重要問(wèn)題。要發(fā)揮縣鎮(zhèn)監(jiān)督主體性，重視群眾監(jiān)督舉報(bào)作用，同時(shí)，要對(duì)集體項(xiàng)目進(jìn)行公示，尤其是資金處理之前，可以采取保證人制度，目的是強(qiáng)化監(jiān)督。對(duì)于集體項(xiàng)目而言，驗(yàn)收工作體現(xiàn)的是事后監(jiān)督，需要強(qiáng)化隨機(jī)性，對(duì)核查結(jié)果進(jìn)行公示，實(shí)現(xiàn)多種方式的有機(jī)結(jié)合，將腐敗扼殺在萌芽。執(zhí)行紀(jì)律十分重要，是針對(duì)扶貧領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的打擊方式。尤其是出于基層的人員，面對(duì)的環(huán)境更加復(fù)雜，因此，要強(qiáng)化基層黨組織自覺(jué)性，這在整個(gè)基層反腐工作中不容忽視。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育

《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》在農(nóng)村地區(qū)宣傳貫徹不落實(shí)，相當(dāng)一部分村民民主自治的法律意識(shí)淡薄，使村官選舉過(guò)程中出現(xiàn)違法違紀(jì)行為有滋生的條件和土壤。因此，防止和治理村官換屆選舉及人大代表民主選舉出現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，要認(rèn)真抓緊、抓好《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》的學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹執(zhí)行，要充分運(yùn)用各種會(huì)議、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、墻報(bào)、標(biāo)語(yǔ)等形式進(jìn)行宣傳，還要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村民組長(zhǎng)、村民代表采取層層舉辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。加深廣大農(nóng)民群眾和農(nóng)村基層干部對(duì)《村民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)選舉法》這兩部法律的理解。增強(qiáng)大家的民主意識(shí)和法治觀念，珍惜自己和他人的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，積極依法和維護(hù)民主選舉，以推動(dòng)農(nóng)村村級(jí)組織民主自治的進(jìn)程。

村官是黨和國(guó)家與百姓的直接溝通者，承擔(dān)著上情下達(dá)的責(zé)任與使命，群眾身邊的腐敗與群眾利益相關(guān)，直接損害了整個(gè)社會(huì)的反腐決心。因此，針對(duì)村官進(jìn)行的反腐行為，全面考驗(yàn)了反腐的執(zhí)行，與村民自治關(guān)系密切，是對(duì)基層政治氣氛的凈化。對(duì)村官腐敗的治理會(huì)推動(dòng)惠民政策的進(jìn)行，加快農(nóng)村建設(shè)。

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