農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響

韓潔

摘要：我國特有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了對規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行支持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)將會傳導(dǎo)到要素市場，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成和變化。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過農(nóng)地凈收益影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，且補(bǔ)貼方式（政策工具）不同，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響路徑和政策效果也不同，類似土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼等支持方式，產(chǎn)生的“負(fù)稅效應(yīng)”，使得無論補(bǔ)貼對象是誰，轉(zhuǎn)出方始終獲取補(bǔ)貼的更多收益。補(bǔ)貼方式（政策工具）的不當(dāng)選擇，不僅導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格不斷攀升，而且產(chǎn)生一個悖論，即政府支持土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，卻恰恰讓規(guī)模經(jīng)營陷入困境。因此，從長期看，支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，需要依靠公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研推廣服務(wù)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等一般服務(wù)支持。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；方式；政策工具；農(nóng)地流轉(zhuǎn)；影響路徑

一、問題的提出

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的形勢和任務(wù)，要求加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營。由于我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度是以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，其經(jīng)營土地主要來自土地流轉(zhuǎn)。2013-2014年中央1號文件、黨的十八屆三中全會明確提出，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)前，中國土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)超過30%。隨著“三權(quán)分置”的進(jìn)一步推進(jìn)，我國土地流轉(zhuǎn)比率還會繼續(xù)呈現(xiàn)快速增加趨勢。

近年來，土地流轉(zhuǎn)價格快速上漲，土地流轉(zhuǎn)費用已經(jīng)成為生產(chǎn)成本中的重要組成部分，并且成為規(guī)模經(jīng)營主體所面臨的突出問題。2014年全國三種糧食作物平均的土地成本占總成本比重已超過19%，課題組調(diào)研的10個地區(qū)的280個規(guī)模經(jīng)營主體的土地成本比重占到29.5%。對此，有的學(xué)者建議將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼用于支付土地流入戶的流轉(zhuǎn)成本，以激發(fā)農(nóng)戶擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的積極性（李梁平，趙麗桂，2015）；有的學(xué)者認(rèn)為按照農(nóng)戶的實際糧食播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼，會增加規(guī)模經(jīng)營者的收益（馮鋒等，2009）。這些建議的提出，主要基于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼可對成本降低、收益增加發(fā)揮作用。

實際調(diào)研表明：土地流轉(zhuǎn)價格呈現(xiàn)明顯的分層現(xiàn)象，專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場）土地流轉(zhuǎn)價格明顯高于普通農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)價格。從轉(zhuǎn)入價格和轉(zhuǎn)出價格兩個角度，對調(diào)研的2014年樣本數(shù)據(jù)作統(tǒng)計分析，結(jié)果顯示：專業(yè)大戶和普通農(nóng)戶的轉(zhuǎn)入價格分別為572元/畝和367元/畝；普通農(nóng)戶對本村普通農(nóng)戶、外村普通農(nóng)戶和專業(yè)大戶（家庭農(nóng)場）的轉(zhuǎn)出價格分別為381元/畝、533元/畝和753元/畝。筆者認(rèn)為，正是補(bǔ)貼方式的不當(dāng)選擇導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的不斷攀升。

二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響路徑

農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格是權(quán)利的價格，取決于產(chǎn)權(quán)及其結(jié)構(gòu)和流轉(zhuǎn)的形式（鄧大才，2007）。在我國，多數(shù)情況下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是“經(jīng)營權(quán)”的流轉(zhuǎn)。本研究的“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，界定為發(fā)生于農(nóng)戶與農(nóng)戶之間，或農(nóng)戶與家庭農(nóng)場、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織之間的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不包括農(nóng)地承包權(quán)的交易和集體出租農(nóng)地流轉(zhuǎn)等情況；其中“農(nóng)地”，界定為耕地，不包括園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地。本研究僅考慮以下三種情況下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格：（1）農(nóng)地流轉(zhuǎn)前后用途不變。因為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將引起農(nóng)地收益的變化，從而將影響流轉(zhuǎn)價格。（2）相同區(qū)位條件的農(nóng)地流轉(zhuǎn)。以排除區(qū)位地租的影響。（3）流轉(zhuǎn)形式為轉(zhuǎn)包或出租。因為轉(zhuǎn)讓屬于農(nóng)地承包權(quán)的交易和買賣范疇；互換實際是以貨易貨的形式，其流轉(zhuǎn)價格一般等于農(nóng)地收益；入股帶有一定的投資性質(zhì)，流轉(zhuǎn)價格的形成機(jī)理較為復(fù)雜。

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格影響因素

在此前提下，當(dāng)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格主要受以下關(guān)鍵因素的影響：

1.土地承包權(quán)。十一屆三中全會以來，我國的土地承包制度經(jīng)歷了“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的發(fā)展歷程。法律賦予土地承包經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)性質(zhì)，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使我國的土地規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生一項新的成本，即地租，其中用益物權(quán)的性質(zhì)決定了絕對地租的存在。

2.上期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。已經(jīng)確定的地租水平，將成為下一輪地租談判的基礎(chǔ)（田先紅，陳玲，2013）。在糧食價格穩(wěn)定上漲的形勢下，當(dāng)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格一般等于或高于上期。

3.農(nóng)地凈收益。農(nóng)地凈收益=產(chǎn)值-成本=價格×產(chǎn)量-（生產(chǎn)資料成本+人工成本）。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格與土地凈收益呈正相關(guān)關(guān)系，其中與農(nóng)產(chǎn)品價格和產(chǎn)量正相關(guān)，與生產(chǎn)成本負(fù)相關(guān)。在其他條件不變的情況下，土地肥力、地塊位置差異導(dǎo)致產(chǎn)量差異以及凈收益差異，會產(chǎn)生級差地租。另外，農(nóng)戶對土地凈收益的預(yù)期，也會影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成。

4.流轉(zhuǎn)市場供求。供求關(guān)系對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格形成的影響較為復(fù)雜，除上述因素和政策因素通過對供求關(guān)系影響進(jìn)而對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成產(chǎn)生作用外，流轉(zhuǎn)市場供求雙方的談判能力也將影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成。交易雙方博弈的結(jié)果不同，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的水平也不同。因而，即使在同一地區(qū)，相同條件土地的地租水平也可能存在較大差異（田先紅，陳玲，2013）。

5.政策因素。政策因素影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的路徑包括影響土地凈收益或流轉(zhuǎn)市場供求。比如征繳農(nóng)業(yè)稅費或發(fā)放農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，會減少或增加土地凈收益，進(jìn)而影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式影響路徑

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過農(nóng)地凈收益來影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，對農(nóng)地凈收益的影響則主要通過價格、產(chǎn)出和成本因素來實現(xiàn)（見圖1）。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國實施一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，初步形成價格支持、直接支付和一般服務(wù)支持等方式相結(jié)合的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架，其中直接支付又分為掛鉤補(bǔ)貼和脫鉤補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式不同，補(bǔ)貼對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響路徑和政策效果也不同（見圖2）。

1.價格支持。主要包括最低收購價政策和臨時收儲政策。價格支持方式通過對市場均衡價格的干預(yù)，實現(xiàn)“價格下限”的托底作用，保護(hù)生產(chǎn)者免受價格波動帶來的效益損失。在價格支持政策的作用下，2004年以來我國糧食產(chǎn)量與價格持續(xù)上升，2004-2015年早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購價分別由70元/50kg、72元/50kg、75元/50kg增至135元/50kg、138元/50kg、155元/50kg，2006-2015年紅小麥最低收購價由69元/50kg增至118元/50kg。糧食價格穩(wěn)定上升促使農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格隨農(nóng)地預(yù)期凈收益的增加不斷提高，國家發(fā)改委統(tǒng)計的2004-2014年三種糧食平均每畝土地成本由54.07元增至217.76元，課題組實際調(diào)研地區(qū)2011-2014年的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格由385.9元/畝增至554.4元/畝。相反，如果政府取消農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策，交由市場定價，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格將隨市場價格波動發(fā)生變化，若市場價格下調(diào)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格將隨之下調(diào)。這在2016年6月對山東省某縣的跟蹤調(diào)研中獲得實證。隨著農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，玉米臨儲政策加快改革，先兆出現(xiàn)在2015年秋收，臨儲價格首次下調(diào)，從每斤1.1元降到每斤1元，并引發(fā)玉米市場價格的大范圍下調(diào)，在不執(zhí)行臨儲政策的河北、山東等地，玉米市場價曾跌至每噸1600—1700元（0.80—0.85元/斤）（馬肅平，2016），課題組調(diào)研的山東省某縣家庭農(nóng)場的玉米售價平均降至0.75元/斤，每畝收益因此下降450元左右，這引發(fā)當(dāng)?shù)剞r(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的普遍下調(diào)，由2013-2014年畝均1000斤小麥、1200元（按當(dāng)時小麥?zhǔn)召弮r格折現(xiàn)），下調(diào)至2016年畝均800元。

2.對生產(chǎn)者的直接支付。直接支付方式下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過調(diào)節(jié)價格和成本因素，或者直接增加土地凈收益而影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。其中，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格政策是介于價格支持和直接支付的差價補(bǔ)貼方式，主要通過平抑價格波動確保產(chǎn)品收益、增加農(nóng)地收益，會引發(fā)流轉(zhuǎn)價格提高。農(nóng)資綜合補(bǔ)貼與良種補(bǔ)貼是對投入進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，主要通過降低生產(chǎn)成本增加土地凈收益，也會引發(fā)流轉(zhuǎn)價格提高。種糧直補(bǔ)是基于現(xiàn)期種糧面積的掛鉤補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼是基于現(xiàn)期耕地面積或播種面積但與種植類型、產(chǎn)量都脫鉤的補(bǔ)貼，這兩項政策都會直接增加土地凈收益，并帶動流轉(zhuǎn)價格提高。此外，農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中的糧食適度規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)保險支持政策，致力于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投入和自然風(fēng)險防控，目的在于提高勞動效率和減少災(zāi)害損失，所采取的支持方式不直接干預(yù)農(nóng)地要素市場的供求關(guān)系。

3.一般服務(wù)支持。類似農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目支持，由于對土地進(jìn)行整理、改良，提升了土地肥力和耕作條件，土地產(chǎn)出水平會得到提高，由此將會產(chǎn)生級差地租。若級差地租發(fā)生在租約簽訂前，將會影響即將發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格；若發(fā)生在租約期內(nèi)，將不會影響當(dāng)期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，由其產(chǎn)生的級差地租，在租約期內(nèi)歸經(jīng)營者所有，但是租約期滿、簽訂新的租約時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格將會提高。因此，類似農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一般服務(wù)支持，將會帶動下一期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格提高。這也正是土地所有者和農(nóng)業(yè)資本家總是圍繞土地租期長短進(jìn)行斗爭的原因，雙方斗爭的焦點是爭奪連續(xù)投資產(chǎn)生的超額利潤（焉香玲，2010）。課題組調(diào)研的黑龍江省某些農(nóng)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)期限基本為1年，合同簽訂頻率為每年1次，充分反映了農(nóng)地轉(zhuǎn)出方為爭奪級差地租所做的努力。另外，類似農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助政策，一般不會影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。

此外，值得一提的是，各地在發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的過程中，經(jīng)常選擇土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼這一政策工具，該項政策會直接影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供求關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格提高。

綜上所述，能夠?qū)r(nóng)地流轉(zhuǎn)價格產(chǎn)生影響的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，存在一個共同點，即都會影響土地凈收益或農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場供求。但是，我們同時應(yīng)該注意，在這些能夠?qū)r(nóng)地流轉(zhuǎn)價格產(chǎn)生影響的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中：價格支持和目標(biāo)價格政策，其目的是增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者價格，直接支付中的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼，其目的是降低生產(chǎn)成本，政策目標(biāo)都旨在增加生產(chǎn)者經(jīng)營利潤，但由于同時帶動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格提高，使其政策效果打了折扣，當(dāng)補(bǔ)貼力度小于農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上漲幅度時，生產(chǎn)者甚至可能面臨虧本困境；類似農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一般服務(wù)支持政策，雖然會影響下一期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，但通過項目支持實現(xiàn)了土地質(zhì)量的提升和土地產(chǎn)出率的提高，從長遠(yuǎn)看有利于國家糧食安全。

三、土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼政策對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響

土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是近年各地政府探索農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)形式的過程中普遍采取的政策工具，目的是通過直接財政獎補(bǔ)方式鼓勵土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。但是，此種補(bǔ)貼方式通過影響土地要素市場供求關(guān)系提高了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)價格。

基本前提：土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼會影響土地流轉(zhuǎn)市場的供求關(guān)系，且由于土地資源稀缺和土地產(chǎn)權(quán)的原因，土地供給缺乏彈性。

研究假設(shè)：土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼能夠調(diào)動土地流轉(zhuǎn)積極性，從而影響土地流轉(zhuǎn)的供給和需求。補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方，轉(zhuǎn)入方會增加土地需求；補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方，轉(zhuǎn)出方會增加土地供給。

（一）補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方的政策效應(yīng)

沒有補(bǔ)貼的情況下，土地流轉(zhuǎn)市場的均衡價格為P1，此時的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量為Q1。如果政府對轉(zhuǎn)入方（買者）進(jìn)行補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)入方會擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，需求曲線將向上移動，變化量等于補(bǔ)貼金額，并形成新的均衡（P2，Q2）。在新的均衡數(shù)量下，轉(zhuǎn)入方（買者）的實際支付價格是P3，且P3（二）補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方的政策效應(yīng)

沒有補(bǔ)貼的情況下，土地流轉(zhuǎn)市場的均衡價格為P1，此時的土地流轉(zhuǎn)數(shù)量為Q1。如果政府對轉(zhuǎn)出方（賣者）進(jìn)行補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)出方會增加土地供給，供給曲線將向右移動，變化量等于補(bǔ)貼金額，并形成新的均衡（P2，Q2）。在新的均衡數(shù)量下，轉(zhuǎn)出方（賣者）實際得到的價格是P3，且P3>P1>P2。補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方，雖使土地流轉(zhuǎn)市場的均衡價格有小幅下降，但補(bǔ)貼的大部分收益被轉(zhuǎn)出方收入囊中。

綜上所述，無論補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方還是轉(zhuǎn)出方，由于土地供給缺乏彈性，均會產(chǎn)生由轉(zhuǎn)出方獲得大部分補(bǔ)貼金額的“負(fù)稅效應(yīng)”，轉(zhuǎn)出方得到的價格都等于轉(zhuǎn)入方支付的價格與補(bǔ)貼金額之和（轉(zhuǎn)出方得到的價格=轉(zhuǎn)入方支付的價格+補(bǔ)貼金額）（見圖5）。兩種情況的區(qū)別在于，補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方時，補(bǔ)貼后的均衡價格高于補(bǔ)貼前的均衡價格；補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方時，補(bǔ)貼后的均衡價格低于補(bǔ)貼前的均衡價格（見圖3和圖4）。

2009年以來，H省Y市為鼓勵土地適度規(guī)模經(jīng)營，對規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行直接財政獎補(bǔ)，但卻導(dǎo)致當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)價格持續(xù)增加。2009—2013年，該市土地流轉(zhuǎn)價格逐年上升，分別為700元/畝、800元/畝、850元/畝、900元/畝和1000元/畝，最高的達(dá)到每畝每年1200元。2013年，該市L鄉(xiāng)用于補(bǔ)貼土地流轉(zhuǎn)的財政支出超過1200萬元，占鄉(xiāng)財政收入1/4以上，種糧大戶的財政補(bǔ)貼收入占其家庭純收入比重超過50%，農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地價格高出自己經(jīng)營農(nóng)地收益30%。

四、按實際種糧面積補(bǔ)貼政策對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響

基于現(xiàn)期種糧面積補(bǔ)貼，政策目標(biāo)是鼓勵糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定種糧面積、增加糧食生產(chǎn)者收益，補(bǔ)貼對象原則上應(yīng)為糧食生產(chǎn)者。但補(bǔ)貼發(fā)放過程往往粗放，并未嚴(yán)格遵循補(bǔ)貼原則，而是有的發(fā)放給轉(zhuǎn)入方，有的發(fā)放給轉(zhuǎn)出方。當(dāng)發(fā)放給轉(zhuǎn)出方，該項補(bǔ)貼即背離政策設(shè)計初衷，成為轉(zhuǎn)出方征收附加地租的依據(jù)，一旦轉(zhuǎn)入方不種糧導(dǎo)致轉(zhuǎn)出方失去補(bǔ)貼，“附加地租”便自動生效，轉(zhuǎn)入方將另外支付等同于補(bǔ)貼金額的租金。由于此種補(bǔ)貼方式選擇以土地為根本依據(jù)，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)依賴土地的特性決定了補(bǔ)貼也將對土地要素價格產(chǎn)生影響。在此種補(bǔ)貼方式下，不管發(fā)放對象是誰，土地要素價格都將產(chǎn)生扭曲。

若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)入方，則在進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易時，轉(zhuǎn)出方必然將補(bǔ)貼金額作為新增農(nóng)地凈收益納入租約價格的計算范疇，使對農(nóng)地經(jīng)營者的生產(chǎn)性補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化成地租。當(dāng)轉(zhuǎn)入方作出種糧決策時，政府將按照實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼給轉(zhuǎn)入方，而補(bǔ)貼金額將作為地租讓渡給轉(zhuǎn)出方，租約價格減掉補(bǔ)貼金額后的剩余租金將由轉(zhuǎn)入方自己承擔(dān)，這部分由轉(zhuǎn)入方實際承擔(dān)并支出的租金稱為“實際價格”，此時的實際價格小于租約價格，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際價格=租約價格-補(bǔ)貼金額。當(dāng)轉(zhuǎn)入方不種糧，他將自己承擔(dān)由于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的財政補(bǔ)貼損失，以避免轉(zhuǎn)出方的租金損失，此時的實際價格等于租約價格，并高于種糧決策下的實際價格。

若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)出方，政策效果即偏離目標(biāo)，本應(yīng)對農(nóng)地經(jīng)營者的生產(chǎn)性補(bǔ)貼將直接轉(zhuǎn)化成地租、成為農(nóng)地經(jīng)營者的新增土地成本。當(dāng)轉(zhuǎn)入方種糧，實際價格等于租約價格。當(dāng)轉(zhuǎn)入方不種糧，轉(zhuǎn)入方將自己承擔(dān)并支付等同于補(bǔ)貼金額的附加地租，以彌補(bǔ)轉(zhuǎn)出方預(yù)期補(bǔ)貼收益，此時的實際價格大于租約價格，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實際價格=租約價格+等同補(bǔ)貼金額的附加地租。

綜上所述，按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼，若補(bǔ)貼發(fā)放對象不同，租約價格也將不同。對比補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)入方和補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)出方兩種情況的租約價格，一般前者高于后者（見圖6，租約價格A>租約價格B）。因為若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)入方，轉(zhuǎn)出方將通過提高租約價格來彌補(bǔ)補(bǔ)貼損失，使轉(zhuǎn)入方實際承擔(dān)并支出的租金（實際價格）至少等于補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)出方情況下雙方訂立的租約價格。實際上，與土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼相同，按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼也將直接影響要素市場，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場達(dá)到新的均衡，且轉(zhuǎn)出方始終獲取補(bǔ)貼的更多收益。

課題組調(diào)研的東部某市采取按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼的方式，補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方和補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方的情況均存在。按照上述原理分析，比較租約價格和實際價格的主要結(jié)果如下：

（1）補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方的租約價格，高于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方的租約價格。根據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)入方，租約價格平均為1078.2元/畝；若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)出方，租約價格平均為733.3元/畝。

（2）補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方的實際價格，高于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方的租約價格。若補(bǔ)貼發(fā)放給轉(zhuǎn)入方，種糧決策下的實際價格平均為952.2元/畝，不種糧決策下的實際價格平均為1078.2元/畝，均高于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方時的租約價格（733.3元/畝）。

五、研究結(jié)論與政策含義

（一）研究結(jié)論

1.我國特有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了對規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行支持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效應(yīng)將會傳導(dǎo)到要素市場，影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成和變化。農(nóng)地制度的核心，即地權(quán)本身（姚洋，2000）。改革開放以來，農(nóng)地制度經(jīng)歷了從村集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”為特征，到所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”為特征的演變。根據(jù)法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)具有用益物權(quán)性質(zhì)，而承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，使我國通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生了地租。在此種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下，對規(guī)模經(jīng)營進(jìn)行支持，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的效應(yīng)將會傳導(dǎo)到要素市場，并影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的形成和變化。

2.農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過農(nóng)地凈收益來影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格主要取決于農(nóng)地凈收益，且兩者正相關(guān)。此外，農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格還受到包括但不限于以下因素的影響：流轉(zhuǎn)市場供求雙方的談判能力；上期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格；政策因素等。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要通過農(nóng)地凈收益來影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，對農(nóng)地凈收益的影響則主要通過價格、產(chǎn)出和成本因素來實現(xiàn)。

3.方式（政策工具）不同，補(bǔ)貼對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的影響路徑和政策效果也不同。價格支持、目標(biāo)價格，以及直接支付中的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼，政策目標(biāo)旨在通過增加農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者價格和降低生產(chǎn)成本兩種不同的路徑來增加生產(chǎn)者經(jīng)營利潤，但補(bǔ)貼卻同時帶動了農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格的提高，當(dāng)補(bǔ)貼力度小于農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上漲幅度時，生產(chǎn)者甚至可能面臨虧本的困境；類似農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一般服務(wù)支持政策，雖然會影響下一期農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格，但通過項目支持實現(xiàn)了土地質(zhì)量的提升和土地產(chǎn)出率的提高，從長遠(yuǎn)看有利于國家糧食安全。

4.類似土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼、按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼等支持方式，無論補(bǔ)貼對象是誰，轉(zhuǎn)出方始終獲取補(bǔ)貼的更多收益。對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，無論補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方，還是補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方，效果都是相同的。由于土地供給缺乏彈性，補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的“負(fù)稅效應(yīng)”，使得轉(zhuǎn)出方分享了大部分補(bǔ)貼收益。兩種情況下，轉(zhuǎn)出方得到的價格都等于轉(zhuǎn)入方支付的價格與補(bǔ)貼金額之和。兩種情況的區(qū)別在于，實際操作過程中，補(bǔ)貼轉(zhuǎn)入方時的租約價格往往高于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方時的租約價格。按實際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼，若補(bǔ)貼對象為轉(zhuǎn)入方，雖然直觀上可以減少轉(zhuǎn)入方的部分租金支出，但轉(zhuǎn)出方會隨之調(diào)整租約價格，通過提高定價的方式來彌補(bǔ)補(bǔ)貼資金的損失，使轉(zhuǎn)入方實際支付的價格（實際價格），至少等于補(bǔ)貼轉(zhuǎn)出方時雙方訂立的租約價格。實際上，與土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼相同，按實際種糧面積發(fā)放的補(bǔ)貼也影響了要素市場的供求，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場達(dá)到新的均衡，且轉(zhuǎn)出方始終獲取補(bǔ)貼的更多收益。

5.一個悖論：政府支持土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，卻恰恰讓規(guī)模經(jīng)營陷入困境。對土地流轉(zhuǎn)的支持，特別是對大規(guī)模成方連片流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼，成為推動土地流轉(zhuǎn)價格高企的重要原因。盡管對大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)給予補(bǔ)貼，但由于推高了土地流轉(zhuǎn)成本，導(dǎo)致大規(guī)模經(jīng)營者并沒有真正受益。與此同時，眾多適度規(guī)模經(jīng)營主體，由于得不到補(bǔ)貼政策惠顧，但同時要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)成本不斷攀升的后果，更加劇其生產(chǎn)經(jīng)營困難。如此，便產(chǎn)生如下悖論：政府支持土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，卻恰恰讓規(guī)模經(jīng)營陷入困境。

（二）政策含義

價格干預(yù)和直接支付見效快，但同時可能引發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格提高，抵消部分甚至全部補(bǔ)貼收益，非治本之策。從長期看，支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，需要依靠公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科研推廣服務(wù)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等一般服務(wù)支持。因此，應(yīng)改變目前對于土地流轉(zhuǎn)給予支持補(bǔ)貼或者單純抬高糧價的方式，而應(yīng)該更多加大金融支持和風(fēng)險防范支持，推動實用農(nóng)業(yè)機(jī)械和相關(guān)技術(shù)的發(fā)展。

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