大城市郊區(qū)農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的問題與對策

余意峰 周慶

摘要以湖北省武漢市黃陂區(qū)ML旅游區(qū)所在的GT村為例，探討了大城市郊區(qū)農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題。通過對當(dāng)?shù)卮迕竦陌虢Y(jié)構(gòu)性訪談和問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)GT村農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)存在以下主要問題：流轉(zhuǎn)市場機制尚未形成，旅游增值收益分配不公；農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度非糧化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后農(nóng)戶社會關(guān)系惡化；流轉(zhuǎn)區(qū)土地利用效率低，周邊生態(tài)環(huán)境缺乏有效治理。針對相關(guān)問題，提出了若干促進農(nóng)地旅游化流轉(zhuǎn)的對策。

關(guān)鍵詞農(nóng)地旅游化；土地流轉(zhuǎn)；問題；大城市郊區(qū)

中圖分類號F301.2文獻標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2017）05-0199-03

AbstractTaking GT Village in Huangpi District of Wuhan City， Hubei Province as an example， we explored the problems and countermeasures of rural land transfer for tourism development. The results showed that main problems existing in the rural land transfer were as following. Firstly， the market mechanism of land transfer was not established and the distribution of incremental profit from tourism development were unfair among the stakeholders. Secondly， there was a tendency of excessive nonfood developing in the process of land transfer and deterioration of social relations between farmers. Thirdly， some land transferred were used inefficiently and problem of environmental pollution was arising. According to the relevant problems， the paper proposed some advices to promote the rural land transfer for sustainable development.

Key wordsLand use of tourism；Land transfer；Problem；Metropolitan suburb

作者簡介余意峰（1975—），女，湖北黃岡人，副教授，博士，從事旅游地理研究。

收稿日期2017-01-06

鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展推動新農(nóng)村建設(shè)，在開發(fā)過程中改變了單一的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)村集體用地中的旅游功能，也必然會引導(dǎo)農(nóng)村集體用地向旅游用地轉(zhuǎn)變，帶來土地權(quán)益和權(quán)利的流轉(zhuǎn)[1]。鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)一方面使農(nóng)戶的經(jīng)濟收入增加，但同時會引發(fā)收益分配不公、違法用地、生態(tài)環(huán)境受到破壞的風(fēng)險[2-3]。引導(dǎo)農(nóng)戶參與旅游經(jīng)濟建設(shè)，合理地進行土地流轉(zhuǎn)，能有效地解決當(dāng)前我國鄉(xiāng)村旅游土地利用中出現(xiàn)的細碎化、分散、無序及撂荒問題[4]，優(yōu)化土地資源配置，提高旅游土地利用率，推動鄉(xiāng)村旅游又好又快的發(fā)展。

旅游發(fā)展在一定程度上會帶來原土地權(quán)益的流轉(zhuǎn)，目前國內(nèi)的學(xué)者對鄉(xiāng)村旅游地區(qū)土地流轉(zhuǎn)概念、流轉(zhuǎn)方式、外部效應(yīng)進行了一定探討。吳必虎等[5]定義了旅游導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)（TOLD）的旅游——房地產(chǎn)概念，認為這種模式具有投資高、娛樂性強、主題明顯、市場多元的4個特點。田磊等[4]總結(jié)出鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的主要方式有土地入股、土地出租、土地承讓、土地轉(zhuǎn)讓等4種模式。黃華等[6]指出鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中針對農(nóng)家樂模式可以采用土地置換方式，土地入股適宜多種鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)模式。吳冠岑等[1]認為雖然鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)增加了農(nóng)戶收入，但是還存在收益分配不公、生態(tài)環(huán)境受到破壞、土地違法使用等風(fēng)險。左冰[7]指出旅游業(yè)的發(fā)展會造成土地資源不足，擴充旅游用地會造成城市擴張而留下諸多環(huán)境隱患。

筆者以湖北省武漢市黃陂區(qū)ML旅游區(qū)所在的GT村為例，對大城市郊區(qū)農(nóng)地旅游化土地流轉(zhuǎn)狀況進行了實地調(diào)研，分析了土地流轉(zhuǎn)的基本特征和存在的主要問題，并提出了優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)，促進當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的對策與建議。

1案例地概況與研究方法

1.1案例地概況

ML旅游區(qū)位于黃陂區(qū)長軒嶺鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)，距武漢城區(qū)約49 km，面積12.60 km2，景區(qū)內(nèi)耕地總面積3.59 km2。旅游區(qū)服務(wù)和管理人員大多數(shù)都是原以土地生產(chǎn)為主要生計方式的農(nóng)戶子女，占旅游區(qū)工作人員的78%以上，其中從事餐飲、住宿經(jīng)營的占82%。當(dāng)?shù)卣畬⑥r(nóng)戶的山水資源集中在一起作為投資股份，獲得總股份的30%，開發(fā)商獲得70%股份。

GT村位于ML旅游區(qū)內(nèi)，現(xiàn)有13個自然灣，408戶，共1 693人，其中農(nóng)村勞動力861人。全村耕地面積89.80 hm2，山地面積653.33 hm2，水域面積120.00 hm2，另有2個林場，面積86.67 hm2。截至2016年3月，GT村累計土地流轉(zhuǎn)總面積40.00 hm2，占全村耕地總面積的44.54%，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)參與率較高。其中，位于景區(qū)入口附近的龍池堰灣土地流轉(zhuǎn)參與率達到100%，參與景區(qū)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶約50戶。

1.2研究方法

主要采用半結(jié)構(gòu)訪談和問卷調(diào)查的方法收集研究資料與數(shù)據(jù)。分2個階段進行，第一階段為質(zhì)性研究階段。2015年12月研究者前往ML旅游區(qū)及GT村實地考察，并通過對當(dāng)?shù)鼐用竦陌虢Y(jié)構(gòu)性訪談，了解土地流轉(zhuǎn)的基本情況、居民對旅游開發(fā)影響的感知以及土地流轉(zhuǎn)意愿等相關(guān)信息。第二階段為定量研究階段。2016年3月以GT村為調(diào)查區(qū)域?qū)用襁M行了問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷238份，回收問卷210份，回收率88.23%。從樣本的人口統(tǒng)計特征來看，在性別上，男性占45.7%，女性占54.3%；在年齡上，受訪者年齡以40～60歲為主，占41%，40歲下的占27.6%；在文化程度方面，主要為初中及以下水平，占樣本的66.2%。在調(diào)查樣本中，進行了土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有78戶，占樣本的371%；未進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有132戶，占62.9%。家中有人從事與景區(qū)旅游相關(guān)職業(yè)的受訪者有26人，占調(diào)查樣本的12.4%。農(nóng)戶家庭平均人口為5人，人均占有土地0.12 hm2，457%的農(nóng)戶家庭收入主要來源于外出務(wù)工，純靠務(wù)農(nóng)收入的農(nóng)戶僅有7.6%。家庭年收入為4萬～6萬元的農(nóng)戶有97人，占調(diào)查樣本的46.2%。

2土地流轉(zhuǎn)的基本特征

2.1土地流轉(zhuǎn)范圍呈擴大趨勢，轉(zhuǎn)入對象多為景區(qū)

ML旅游區(qū)的土地流轉(zhuǎn)范圍的擴大主要體現(xiàn)在地域方面，涉及流轉(zhuǎn)土地的行政區(qū)域空間范圍擴大，隨著景區(qū)的開發(fā)與擴建，涉及土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域逐漸向景區(qū)外圍擴展，目前位于景區(qū)外圍龍池堰灣的居民參與景區(qū)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶超過50戶，土地流轉(zhuǎn)的參與率達到100%；位于黃輝龍灣的原住民原只有將近10%的農(nóng)戶參與景區(qū)土地流轉(zhuǎn)，在2013年景區(qū)擴建停車場后，參與景區(qū)土地流轉(zhuǎn)的居民大幅提升。另一方面，由于景區(qū)開發(fā)的特殊性，該區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)對象較為單一，農(nóng)戶的首要流轉(zhuǎn)對象就是當(dāng)前景區(qū)。調(diào)查結(jié)果顯示，有66.67%的農(nóng)戶愿意把土地流轉(zhuǎn)給當(dāng)前景區(qū)。

2.2以承租轉(zhuǎn)包為主要流轉(zhuǎn)形式，流轉(zhuǎn)價格偏低

從目前已經(jīng)與景區(qū)發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的農(nóng)戶來看，土地流轉(zhuǎn)的價格普遍偏低。調(diào)查顯示，已經(jīng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，大部分以租賃的方式流轉(zhuǎn)土地，其中有11.26%農(nóng)戶表示土地轉(zhuǎn)出租金是300元/（hm2·a），僅有36.21%的農(nóng)戶大約是1 200元/（hm2·a），幾乎沒有農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)租金達到1 500元/（hm2·a）。從訪談結(jié)果看，大部分農(nóng)戶并沒有農(nóng)地市場價格意識，對土地流轉(zhuǎn)價格制定的關(guān)注度較少，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶主要參考其他已流轉(zhuǎn)土地來確定流轉(zhuǎn)價格，有盲從性。在租金支付方式上，大部分農(nóng)戶表示土地流轉(zhuǎn)價格是與景區(qū)私下商議，租金支付的價格與方式也明顯不同。主要呈現(xiàn)出2種不同的方式，一種是一次性直接付清，另一種是按照400 kg糧食（稻谷）的當(dāng)年市價，上半年由景區(qū)支付流轉(zhuǎn)費的55%，下半年由轄地政府補貼農(nóng)戶剩下的45%。

2.3流轉(zhuǎn)年限以中長期居多，短期較少

調(diào)查顯示，農(nóng)地流轉(zhuǎn)年限為10年以上的農(nóng)戶占到70%以上，其中大約3.24%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的年限為30年及以上。景區(qū)土地大部分屬于“與旅游相關(guān)用地”，農(nóng)地流轉(zhuǎn)給景區(qū)并非簡單的農(nóng)戶內(nèi)部土地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是包含城市建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地的復(fù)合型土地類型。由于前期景區(qū)開發(fā)成本高，后期維護成本相對較少，在土地流轉(zhuǎn)年限上景區(qū)傾向于選擇更長時間的流轉(zhuǎn)年限。農(nóng)戶在與景區(qū)的土地流轉(zhuǎn)行為博弈中處于絕對弱勢地位，在流轉(zhuǎn)年限的選擇上被迫接受對景區(qū)土地開發(fā)有利的流轉(zhuǎn)規(guī)則。

2.4政府引導(dǎo)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)主體意識不強

政府積極介入農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)，進行前期的宣傳和組織工作。在農(nóng)戶與景區(qū)之間土地流轉(zhuǎn)過程中，有47.4%的農(nóng)戶是通過村委會協(xié)商的方式參與土地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)結(jié)果以合同的方式確定，一方面在一定程度上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為進行了必要約束，另一方面能夠使農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益得到法律保障。但是，在訪談中，大部分農(nóng)戶表示并不知道合同約定的流轉(zhuǎn)期限是多長時間，認為即使關(guān)注流轉(zhuǎn)期限，也難以行使流轉(zhuǎn)期限到期后可以自由支配的土地的權(quán)利。調(diào)查顯示，發(fā)生農(nóng)地流轉(zhuǎn)的的農(nóng)戶基本都與景區(qū)簽訂正式土地流轉(zhuǎn)合同，在同一流轉(zhuǎn)價格下合同約定流轉(zhuǎn)年限也不同，有20年、25年和30年幾種。表明雖然合同對該區(qū)土地流轉(zhuǎn)形式上進行了規(guī)范和統(tǒng)一，但租金支付方式上卻沒有統(tǒng)一，有69.23%的農(nóng)戶是一次性全部付清，還有23.07%農(nóng)戶表示是分年固定支付。

3土地旅游化流轉(zhuǎn)存在的主要問題

3.1流轉(zhuǎn)市場機制尚未形成，旅游增值收益分配不公

目前健全的景區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)市場機制尚未形成。①農(nóng)戶內(nèi)部之間的流轉(zhuǎn)主要依靠“口口相傳”，農(nóng)戶與景區(qū)之間的土地流轉(zhuǎn)則依靠政府宣傳，土地流轉(zhuǎn)信息不對稱、損耗大；流轉(zhuǎn)對象選擇窄，農(nóng)戶大部分土地流轉(zhuǎn)對象只能選擇當(dāng)前景區(qū)開發(fā)商；土地流轉(zhuǎn)價格與市場脫節(jié)，大部分農(nóng)戶同地不同價，沒有統(tǒng)一的價格參考標(biāo)準(zhǔn)，上下浮動較大。②景區(qū)實行一主開發(fā)經(jīng)營的模式，開發(fā)商與政府簽訂用地協(xié)議，由村委會宣傳組織引導(dǎo)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)工作，在土地流轉(zhuǎn)中沒有充分地發(fā)揮統(tǒng)籌管理、監(jiān)督引導(dǎo)、協(xié)助促進的職能，存在違背農(nóng)戶意愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。③在農(nóng)用地向旅游用地流轉(zhuǎn)過程中，土地從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜斡玫兀恋氐慕?jīng)濟效益得到提升，而土地的增值收益分配存在不公。旅游景區(qū)未與農(nóng)戶建立“土地入股”利益共享機制，實際上僅僅按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的使用標(biāo)準(zhǔn)支付給農(nóng)戶土地出讓金；景區(qū)前期開發(fā)經(jīng)營不善，存在拖欠農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費的現(xiàn)象，村委會以各種借口推諉責(zé)任，極大地影響了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的積極性，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓基本收益缺乏強有力的保障。

3.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度非糧化，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型后農(nóng)戶社會關(guān)系惡化

土地旅游化流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出過度非糧化現(xiàn)象。①在景區(qū)土地流轉(zhuǎn)中，一方面農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)為觀光用地，不再耕種；另一方面，開發(fā)商在景區(qū)開發(fā)中由于利益驅(qū)使，違規(guī)占用農(nóng)戶耕地，將大面積的農(nóng)業(yè)設(shè)施用地轉(zhuǎn)變成為建筑用地。后期，開發(fā)商如退出經(jīng)營，建筑用地復(fù)耕成本高。②農(nóng)戶對于耕種的收益預(yù)期遠低于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)預(yù)期，主要勞動力愿棄耕尋找其他生計方式；在旅游化流轉(zhuǎn)的進程中，農(nóng)地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村旅游用地的面積不斷向外延伸。部分農(nóng)民對耕種的不確定性預(yù)期增加，進一步增加了景區(qū)周邊農(nóng)戶棄耕的可能性。③農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)后，需要完成從第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)的角色轉(zhuǎn)型[8]，大部分農(nóng)戶選擇就地圍繞景區(qū)經(jīng)營農(nóng)家樂，由于認知的局限性，旅游產(chǎn)品多以“本地農(nóng)家菜+家庭旅館”為主，旅游產(chǎn)品的同質(zhì)化嚴(yán)重，出現(xiàn)了因搶奪同類客戶資源的惡性斗毆和運用其他過激手段脅迫競爭對手的事件，嚴(yán)重影響了良好的社會風(fēng)氣。 原以耕地為主要生計方式的農(nóng)戶，缺乏相關(guān)技能，再就業(yè)比較困難[9]。

3.3流轉(zhuǎn)區(qū)土地利用效率低，周邊生態(tài)環(huán)境缺乏有效治理

流轉(zhuǎn)區(qū)土地資源利用率低。①由于主營開發(fā)商與政府、開發(fā)商之間有較長時間的交接和磋商，已流轉(zhuǎn)的土地處于既未耕種也未建設(shè)的荒蕪狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)后長期閑置。政府對于土地利用缺乏指導(dǎo)，企業(yè)對土地利用缺乏有效率的利用設(shè)計，土地利用效率較低。②在景區(qū)旅游開發(fā)中，景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)破壞了原生態(tài)的鄉(xiāng)村環(huán)境，旅游產(chǎn)生的垃圾、污水也影響了當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中沒有采取有效地措施治理污水，沿線河流污染嚴(yán)重。政府尚未建立環(huán)境治理監(jiān)督管理機制，尚未對生態(tài)區(qū)垃圾污染和水污染等環(huán)境污染問題采取措施。農(nóng)民缺乏生態(tài)保護的意識，不了解相應(yīng)的維權(quán)渠道，對水源污染和土壤污染等環(huán)境污染問題也無能為力。

4促進土地旅游化流轉(zhuǎn)的對策

4.1完善旅游區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場機制，合理優(yōu)化收益分配模式

加快建立土地流轉(zhuǎn)的市場體制，探索旅游景區(qū)附近居民土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓最優(yōu)模式。市場機制的建立，一方面需要培養(yǎng)農(nóng)戶的市場意識和契約意識[10]，在保證農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上進行。另一方面，需要建立流轉(zhuǎn)雙方交易的信息平臺，做好流轉(zhuǎn)信息的公開化和透明化，降低信息失真與損耗。銜接外部信息，引入合理的議價機制。在景區(qū)旅游開發(fā)過程中，涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的土地，可以分批試點進行流轉(zhuǎn)，并不斷地進行經(jīng)驗?zāi)Ｊ降目偨Y(jié)，對后期同類型的流轉(zhuǎn)形成一定的“示范效應(yīng)”。

4.2進行農(nóng)戶技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民文化素質(zhì)

系統(tǒng)地對農(nóng)民進行相關(guān)知識的培訓(xùn)有利于解決失地農(nóng)民的再就業(yè)問題，進一步助力農(nóng)戶完成生計方式的轉(zhuǎn)變，同時完成流轉(zhuǎn)區(qū)物質(zhì)文明與精神文明的協(xié)調(diào)增長。培訓(xùn)內(nèi)容主要從兩方面著手：一是提高居民旅游意識和環(huán)境意識。對全體村民進行教育以提高綜合素質(zhì)，根治農(nóng)村陋習(xí)，確立服務(wù)意識。組織當(dāng)?shù)卮迕襁M行園區(qū)建設(shè)，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高林木覆蓋率，加強植樹造林力度。二是為農(nóng)民提供幫助，提高居民在旅游發(fā)展中的生存能力和技能，比如進行民宅的特色化布局和裝修，進行簡單的接待服務(wù)的培訓(xùn)，使農(nóng)戶能為游客提供具有本地特色的膳食，基本上滿足旅游者需要，村民最終從旅游發(fā)展中受益。

4.3合理規(guī)劃旅游用地，加強流轉(zhuǎn)地生態(tài)環(huán)境保護

土地旅游化流轉(zhuǎn)使土地使用價值大大提升，合理規(guī)劃旅游用地有利于政府適度引導(dǎo)農(nóng)地的旅游化流轉(zhuǎn)，控制土地的“非糧化”流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)建立生態(tài)保護監(jiān)管機制，對生態(tài)旅游區(qū)的環(huán)境進行長期定位檢測，對污染環(huán)境的行為進行懲戒。建立規(guī)范化、合法化的生態(tài)補償機制，明確各個利益行為主體在落實生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任。啟用專項生態(tài)補償資金，重點支持水污染與土壤污染的治理。企業(yè)應(yīng)加強生態(tài)區(qū)垃圾處理與水污染治理的資金投入，做好垃圾的處理。嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃進行景區(qū)的開發(fā)和建設(shè)，合理安排和布局景區(qū)的生活生態(tài)利用區(qū)域。居民應(yīng)樹立起環(huán)境保護的意識，從自身做起，積極保護景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

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