精準扶貧導向下的財政資金績效審計

楊毅+郭太平+馬艷飛

摘要： 扶貧審計應貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念指導，突出財政資金安全，提高扶貧資金績效。本文論述了以精準扶貧為導向的財政資金績效審計內(nèi)容和現(xiàn)實意義，重點分析扶貧審計重點和方法，實現(xiàn)扶貧資金績效審計的路徑和難點，對扶貧績效審計理論和實踐具有一定的借鑒作用。

Abstract： Poverty alleviation audit should carry out the innovation， coordination， green， open and shared development concept guidance， highlight the safety of financial funds， improve the performance of poverty alleviation funds. This paper discusses the content and the practical significance of the performance audit of financial funds with the direction of precision poverty alleviation， focus on analysis of the key points and methods of poverty alleviation， the path and difficulty of realizing the performance audit of poverty alleviation funds. It can be used as reference for the theory and practice of poverty alleviation performance audit.

關鍵詞： 精準扶貧；扶貧資金審計；資金安全；資金績效

Key words： precise poverty alleviation；poverty alleviation fund audit；capital security；capital performance

中圖分類號：F239.42 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）15-0041-02

0 引言

習近平總書記多次指出，“扶貧開發(fā)推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。審計人員要以習近平總書記關于新時期扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略思想為統(tǒng)領，重點關注精準扶貧、精準脫貧政策落實情況。按照《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》關于“建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制”的要求，推動扶貧政策落實、規(guī)范扶貧資金管理、維護扶貧資金安全、提高扶貧資金績效，保障脫貧攻堅目標如期實現(xiàn)。

1 扶貧資金審計是實現(xiàn)精準扶貧的重要保障

精準扶貧指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，重在從“人”、“錢”兩個方面細化方式，確保幫扶措施和效果落實到村到戶、到人、因戶施策、資金到戶，做到精確管理，加強農(nóng)戶信息管理。

扶貧審計堅持創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，檢查脫貧工作責任制落實、項目實施和資金管理使用情況，促進精準脫貧精準扶貧政策落到實處。審計中沿著扶貧資金流向，從中央財政專項管理、預算分配、資金撥付到地方使用、項目建設、農(nóng)民受益等方面實行全環(huán)節(jié)跟蹤審計。在中央財政管理層面，揭示有關部門在扶貧專項資金管理中職能交叉、多頭管理，扶貧專項種類多、分配環(huán)節(jié)多、管理鏈條長、使用中“小、散、亂”狀況仍較突出，影響資金使用績效等問題。地方財政管理層面，重點揭示了基層監(jiān)督監(jiān)管力量薄弱，騙取、套取、侵占扶貧專項資金，以及扶貧資金存量大、撥付使用進度慢、資金統(tǒng)籌整合不到位等問題。

審計中要堅持鼓勵創(chuàng)新，對突破原有制度或規(guī)定，但有利于扶貧脫貧政策措施落實，有利于維護貧困群眾利益，有利于推進財政資金統(tǒng)籌使用和提高資金績效，有利于資源節(jié)約利用和保護生態(tài)環(huán)境的創(chuàng)新舉措，要堅決支持，鼓勵探索，積極促進規(guī)范和完善，大力推動形成新的制度規(guī)范。

2 扶貧資金安全性是績效審計的前提

由于基層政府的管理水平、企業(yè)的社會責任、以及基層民主監(jiān)督狀況等因素制約，部分扶貧項目變成了“企業(yè)騙取資金、基層干部謀取私利、管理部門輸送利益”的錢袋子。如，部分扶貧項目實施過程中違反招投標程序，由利益相關方承建，涉嫌利益輸送。扶貧審計必須堅持問題導向，嚴肅查處損害國家和人民利益、重大違紀違法、重大履職不到位、重大損失浪費、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風險隱患等問題，對以權謀私、假公濟私、權錢交易、騙取財政資金、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法犯罪問題，做到“零容忍”，堅決查處。

同時堅持客觀求實，推動建立完善激勵和容錯、糾錯機制。審計中要嚴格遵循扶貧相關法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準，實事求是地揭示、分析和反映問題，做到“三個區(qū)分”，即把推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違法違紀行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違法違紀行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違法違紀行為區(qū)分開來，審慎作出結論和處理。

3 績效審計是落實精準扶貧的重要環(huán)節(jié)

扶貧資金應著力推動提高扶貧項目的質量和效益，要把績效理念貫穿扶貧審計工作始終，綜合分析經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益，促進加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展。

開展扶貧績效審計有利于推進民主法治的建設和加強對權力的監(jiān)督。扶貧績效審計目標設定的重點應當是以效果性目標為主線，重在分析原因，突出對精準扶貧政策落實、扶貧資金項目決策權力的制約和監(jiān)督。扶貧績效審計應突出對扶貧項目決策的程序、決策的民主化程度及決策執(zhí)行的效果、決策責任的落實等相關事項上進行審計并分析評價，從而更好地反映權力運行的情況和最終的結果，特別要重點關注決策失誤造成的損失浪費及精準扶貧政策未有效貫徹落實等問題。從更深層次上揭露問題，促進精準扶貧精準脫貧政策貫徹落實。

扶貧績效審計技術方法：一是在審前調查階段，通過召開審計組會議、咨詢專家、集中培訓等多種形式，廣泛收集各種信息。二是在審計取證過程中，采用審閱法、詢問法、觀察法、外部調查法和分析法等獲取績效證據(jù)。三是在審計分析過程中，以定性分析方法為主，以定量分析方法為輔，采用內(nèi)容分析法、案例分析法和比較分析法等方法，進行扶貧績效分析。四是在審計評價過程中，設計可行的扶貧績效評價指標體系，結合掌握的資料，綜合評價扶貧資金績效。

4 扶貧資金績效審計重點和方法

4.1 跟蹤檢查扶貧相關政策落實情況

審計人員應將精準扶貧、精準脫貧相關政策措施落實情況作為國家重大政策措施落實跟蹤審計的重點內(nèi)容。例如關注銀行、證券、保險等金融機構貫徹落實農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的信貸、結算、保險等金融服務，更好地支持精準扶貧、精準脫貧等重大政策措施落實情況。

①扶貧項目政策落實情況。針對扶貧資金項目實施情況，檢查精準扶貧政策落實情況。如部分以賑濟貧困為目的工程項目在實施中由于未能有效吸納貧困人口參與，偏離了以工代賑政策的初衷，未能實現(xiàn)精準扶貧政策目標。

②扶貧資金精準率的審計測試。部分扶貧項目的受惠對象中，貧困群體占比較低，精準率低。原因是貧困戶難以承擔配套資金而被排除在扶貧項目受益之外，未享受政策實惠。扶貧項目與貧困人口的實際需求脫節(jié)。一些地方政府在選擇扶貧項目時，更關注本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展、新農(nóng)村建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，較少地考慮貧困群體的實際需求和實際情況，甚至是“面子工程”，造成精準扶貧率較低。

③扶貧資金統(tǒng)籌整合情況。目前，直接參與相關扶貧項目的分配和管理的政府部門包括扶貧辦、財政、發(fā)改、民政、交通、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供銷社、殘聯(lián)、紅十字會等部門和機構，造成扶貧政策設計標準不統(tǒng)一，項目過于分散。財政專項扶貧資金被劃分成多個小專項，各小專項的使用方向既各有側重，又交叉重復，容易產(chǎn)生多頭申報的情況。例如投入貧困地區(qū)的教育、環(huán)保、水利等專項資金的投向范圍存在交叉重復。《審計署辦公廳關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》，明確要加大扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況審計力度，推動貧困縣將資金真正用到扶貧開發(fā)、用到建檔立卡貧困人口脫貧上來，切實發(fā)揮扶貧資金的使用效益。國務院辦公廳印發(fā)了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》，明確了統(tǒng)籌整合各類涉農(nóng)資金，提高資金使用精準度和效益，按期完成脫貧攻堅任務。

由于涉農(nóng)資金整合的原則、依據(jù)、方式和方法等相關政策并不明確，原資金管理辦法未及時修改，資金整合后的使用和管理制度缺失，基層部門和干部對資金整合心存顧慮。針對資金整合中出現(xiàn)的“三不愿”、“三不敢”問題，即主管部門擔心失去行政管理權力不愿整合、擔心職能被調整不愿整合、擔心帶來機構和人員編制數(shù)縮減不愿整合，地方怕失去專項支持不敢整合、怕得罪專項主管部門不敢整合、怕影響該專項考核和業(yè)績等不敢整合，提出加強規(guī)劃引領，破除部門分配格局，提高資金整合有效性等審計建議。

4.2 著力檢查扶貧項目建設運營情況

貧困人口在扶貧項目的選擇、申報、實施和扶貧資金的使用等方面缺少知情權、參與權，導致扶貧規(guī)劃、項目安排與實際需求脫節(jié)。同時，部分扶貧項目建設質量低劣，后續(xù)管理工作薄弱，效益難以發(fā)揮，造成財政資金較大浪費。

要加大對扶貧開發(fā)重點項目建設和運營效果的審計力度，促進扶貧項目發(fā)揮實效。扶貧項目從立項準備、資金到位、項目驗收，要經(jīng)過層層審批，項目逐級上報、資金逐級下?lián)?，項目?zhí)行效率偏低。針對審計發(fā)現(xiàn)的扶貧項目前期審批環(huán)節(jié)多、時間長、部分項目進展緩慢以及已建成項目閑置等問題，促進部門規(guī)范審批流程、加快項目建設、強化項目管理等措施，推進項目盡快建成并投入使用。

4.3 檢查黨政領導干部履行扶貧政策相關經(jīng)濟責任情況

在黨政領導干部經(jīng)濟責任審計中，將扶貧政策落實和扶貧資金整合使用情況及效果作為重要內(nèi)容。重點檢查被審計領導干部任職期間重大扶貧經(jīng)濟決策情況，揭示落實中央和上級扶貧政策措施不到位，扶貧相關決策機制不科學、決策程序不合規(guī)、決策事項執(zhí)行不到位，以及扶貧資金統(tǒng)籌使用中存在的問題，推動積極作為、依法作為、有效作為，切實履行精準脫貧主體責任，加大責任追究力度。

4.4 以厘清扶貧事權管理為突破口，提高扶貧資金績效

對扶貧工作，目前省、市、縣三級分別承擔的事權并不十分明確，財權也不清晰；專項扶貧資金分散，涉及多個部門，各個部門的責任也不清晰。審計中要關注省、市兩級政府負責的扶貧資金和項目監(jiān)管責任落實情況，縣級政府扶貧項目審批管理責任落實情況和目標、任務、資金和權責“四到縣”制度執(zhí)行情況。各級政府應按照自身事權推進扶貧工作；各部門應以扶貧攻堅規(guī)劃和重大扶貧項目為平臺，加大資金整合力度，確保精準扶貧，集中解決突出問題。

總之，扶貧績效審計中要深刻領會習近平總書記關于新時期扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略思想，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，為協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢做出更大貢獻！

參考文獻：

[1]審計署《關于印發(fā)“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃的通知》（審政研發(fā)〔2016〕55號）.

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[4]國務院辦公廳《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號）.

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[7]國務院印發(fā)《關于推進財政財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國發(fā)〔2015〕35號）.

[8]國務院2016年1號文《關于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》（中發(fā)〔2016〕1號）.