濱州市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對策

劉樹澤

摘要 黨中央、國務(wù)院指出，要引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)一步指明方向。本文以山東省濱州市為視角，在調(diào)研的基礎(chǔ)上，指出濱州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成效明顯，呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大化、流轉(zhuǎn)方式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)管理日趨規(guī)范化的良好態(tài)勢，但也存在著一些問題制約著土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。通過對存在問題的分析，提出了推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的對策。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；成效；問題；對策；山東濱州

中圖分類號 F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）05-0285-02

引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路。近年來，山東省濱州市積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和辦法，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)，有效地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的創(chuàng)新和適度規(guī)模經(jīng)營，有力地推動了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

1 濱州市農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

濱州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大化、流轉(zhuǎn)方式多樣化、流轉(zhuǎn)主體多元化、流轉(zhuǎn)管理規(guī)范化的特點(diǎn)。

1.1 流轉(zhuǎn)規(guī)模和趨勢

全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)近年來呈現(xiàn)快速發(fā)展的趨勢。截至2015年底，全市耕地總面積38.32萬hm2，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營耕地面積36.95萬hm2，家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶84.12萬戶，土地流轉(zhuǎn)面積9.89萬hm2，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的26.77%，比上年增加3.72萬hm2。

1.2 流轉(zhuǎn)形式

土地流轉(zhuǎn)形式包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等。其中，轉(zhuǎn)讓1 486.67 hm2，占1.50%；轉(zhuǎn)包4.57萬hm2，占46.21%；出租3.53萬 hm2，占35.69%；互換2 313.33 hm2，占2.34%；股份合作2 013.33 hm2，占2.04%；其他形式流轉(zhuǎn)1.22萬hm2，占12.34%。

1.3 家庭承包耕地流轉(zhuǎn)去向

從土地流轉(zhuǎn)去向看，流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積4.13萬hm2，占41.76%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民合作社的面積1.88萬hm2，占19.01%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的面積2.01萬hm2，占20.32%；流轉(zhuǎn)入其他主體的面積1.88萬hm2，占19.01%。其中，流轉(zhuǎn)土地用于種植糧食的面積4.07萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的41.15%。

1.4 流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶數(shù)及合同簽訂情況

全市流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶共有16.57萬戶，占家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶總數(shù)的19.70%，比上年增加3.65萬戶；共書面簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同12.24萬份，比上年增加2.78萬份；簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地面積共有 6.05萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的61.17%，比上年增加2.02萬hm2。

1.5 流轉(zhuǎn)土地規(guī)模經(jīng)營情況

通過加快土地流轉(zhuǎn)，全市土地適度規(guī)模經(jīng)營得到發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式得到創(chuàng)新，形成了一定數(shù)量的規(guī)模經(jīng)營主體，以農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體呈現(xiàn)出快速發(fā)展態(tài)勢。截至2015年底，全市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體（經(jīng)營土地規(guī)模在3.33 hm2以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）共有9 963個(gè)，其中，農(nóng)戶8 800個(gè)、農(nóng)民合作社752個(gè)、家庭農(nóng)場290個(gè)、企業(yè)121個(gè)，土地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)到11.04萬hm2，占農(nóng)村耕地總面積的28.81%[1-3]。

2 取得的成效

2.1 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

大量土地規(guī)模經(jīng)營主體以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主，積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)與觀光農(nóng)業(yè)，土地實(shí)現(xiàn)集約化與規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化與產(chǎn)業(yè)化。大批企業(yè)、農(nóng)民合作社與種養(yǎng)大戶成為土地流轉(zhuǎn)的主力，助推了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)與農(nóng)產(chǎn)品深加工，促進(jìn)了農(nóng)戶與企業(yè)及市場的高效對接。

2.2 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)高新技術(shù)的應(yīng)用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

土地通過流轉(zhuǎn)集中到農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體手中。這些經(jīng)營主體規(guī)模大、資金多、管理水平高，采用統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一銷售等現(xiàn)代經(jīng)營方式，將許多農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新模式引入到生產(chǎn)管理中，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展。鄒平縣臺子鎮(zhèn)張博菜椒生產(chǎn)農(nóng)民專業(yè)合作社采取農(nóng)民土地入股加入合作社的方式，建起了菜椒生產(chǎn)基地。合作社統(tǒng)一購進(jìn)生產(chǎn)資料，聘請技術(shù)員進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，產(chǎn)品產(chǎn)量高、質(zhì)量好，全部銷往壽光批發(fā)大市場，價(jià)格是當(dāng)?shù)夭藘r(jià)的2～3倍。入社社員平均每戶有1名勞動力在合作社長期工作，參與經(jīng)營，月工資在1 300元左右，收入穩(wěn)定可靠[4-6]。

2.3 促進(jìn)了勞動力的轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市因土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶11.9萬個(gè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力28.48萬個(gè)，其中全家外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)戶數(shù)1.45萬個(gè)。沾化縣南五棉花種植專業(yè)合作社實(shí)行棉花種植統(tǒng)一經(jīng)營、機(jī)械化作業(yè)，往年的男女老少齊上陣變?yōu)橹恍?臺拖拉機(jī)作業(yè)，將剩余勞動力解放出來，其通過外出務(wù)工或自主經(jīng)營，每人每年收入24 000元左右，全村就能夠收入200萬元左右。僅剩余勞動力外出務(wù)工這一項(xiàng)收入，每戶就增加2萬元以上。

2.4 利于農(nóng)業(yè)招商引資和對農(nóng)業(yè)資金投入

大量農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“巧借”市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)土地集約化發(fā)展，“嫁接”土地的方式特色鮮明。無棣縣俊棣苗木公司在小泊頭鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地433.33 hm2，投資5 000余萬元建設(shè)高效生態(tài)林業(yè)示范園，以科技為支撐，積極探索發(fā)展“上林下苗”林下經(jīng)濟(jì)模式，走出了一條農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的新路子。

3 存在的主要問題

3.1 土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不夠大

總體看，全市土地流轉(zhuǎn)比例還不夠大，零散轉(zhuǎn)包多，規(guī)模經(jīng)營面積還較小，集約化程度較低，土地規(guī)模經(jīng)營效益還不明顯，與全省、全國先進(jìn)地區(qū)相比尚有不小差距，特別是與江蘇、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份相比差距很大。

3.2 土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)主要是自發(fā)進(jìn)行，手續(xù)不完備，口頭協(xié)議多、書面合同少，引發(fā)糾紛的隱患大。有些雖簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但合同內(nèi)容不完善、條款不規(guī)范，容易引發(fā)矛盾和糾紛。

3.3 土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

全市土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育還不完善，作用發(fā)揮尚不充分，仍存在著土地流轉(zhuǎn)信息不暢、服務(wù)不到位等現(xiàn)象。

3.4 政策扶持不到位

一是可操作性差。近幾年，各級政府雖出臺多項(xiàng)激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)發(fā)展多形式的規(guī)模經(jīng)營，但因可操作性差，促進(jìn)作用難以發(fā)揮。二是無激勵(lì)機(jī)制。由于受財(cái)政困難等因素制約，濱州市各地沒有出臺針對土地流轉(zhuǎn)的具體獎(jiǎng)補(bǔ)政策，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也沒有列入財(cái)政預(yù)算，影響了土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)工作的正常開展和土地流入方的積極性。三是扶持力度小。政府對規(guī)模種養(yǎng)大戶、經(jīng)濟(jì)合作組織、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、資金投入等方面的扶持措施還相對較少。四是融資渠道窄。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款目前在濱州市還處于試點(diǎn)階段，土地規(guī)模經(jīng)營主體難以得到金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效的信貸支持，也一定程度上影響了涉農(nóng)企業(yè)、組織和個(gè)人流轉(zhuǎn)土地的積極性，制約了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大[7-8]。

4 引導(dǎo)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的對策

今后，要深入貫徹中央、省、市關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式創(chuàng)新，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.1 建立土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)導(dǎo)推動機(jī)制

各級要加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，盡快制定信貸扶持稅收等相關(guān)激勵(lì)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，各級財(cái)政可拿出專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，對流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶土地實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)扶持。加強(qiáng)法律政策宣傳，明確輿論導(dǎo)向；尊重農(nóng)民意愿，強(qiáng)化工作指導(dǎo)；按照“三不得”要求，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

4.2 積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作

健全完善承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。堅(jiān)持進(jìn)度和質(zhì)量并重的原則，堅(jiān)持依法依規(guī)有序操作，確保進(jìn)度服從質(zhì)量。按照國家和省部署，認(rèn)真研究工作中遇到的突出問題，總結(jié)推廣基層典型經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真做好土地確權(quán)資料、檔案的管理和土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作，完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。利用好土地確權(quán)登記的成果，建成省、市、縣、鄉(xiāng)四級統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營管理信息系統(tǒng)，提高規(guī)范化管理水平。同時(shí)，落實(shí)抵押擔(dān)保權(quán)能。借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，探索向土地經(jīng)營權(quán)流入方發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證書，為土地經(jīng)營權(quán)效能的進(jìn)一步發(fā)揮提供依據(jù)。

4.3 建立完善土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制和市場運(yùn)作機(jī)制

加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，引導(dǎo)、規(guī)范和扶持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場發(fā)展?，F(xiàn)階段重點(diǎn)是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建設(shè)縣域農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開、公正、規(guī)范交易。強(qiáng)化基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理體系建設(shè)，加大對縣鄉(xiāng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)的支持力度，建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，提高合同簽訂率，引導(dǎo)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)專業(yè)化、區(qū)域化、規(guī)?；?jīng)營新格局的形成。

4.4 加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)處

健全完善“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系。進(jìn)一步健全完善調(diào)解仲裁工作制度，充分發(fā)揮縣仲裁庭、鄉(xiāng)調(diào)解庭、村調(diào)解小組等鄉(xiāng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系的作用，提高土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作規(guī)范化水平，全面開展土地承包糾紛調(diào)解仲裁工作，積極化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。各縣（區(qū)）要按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，將土地仲裁經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，保障工作經(jīng)費(fèi)，妥善化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛。

4.5 大力培育規(guī)模經(jīng)營主體

通過培育發(fā)展新型經(jīng)營主體，帶動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。

4.5.1 培育發(fā)展專業(yè)大戶與家庭農(nóng)場，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，引導(dǎo)農(nóng)村致富帶頭人擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)培育更多的種養(yǎng)大戶，成立適度規(guī)模經(jīng)營的家庭農(nóng)場，制定不同生產(chǎn)領(lǐng)域家庭農(nóng)場的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與扶持獎(jiǎng)勵(lì)辦法。

4.5.2 發(fā)展農(nóng)民合作社，提高農(nóng)民的組織化程度。引導(dǎo)分散的農(nóng)戶組建專業(yè)合作社，興辦不同類型的合作組織，完善生產(chǎn)設(shè)施，擴(kuò)大產(chǎn)銷對接。耗費(fèi)人力、財(cái)力較大的涉農(nóng)項(xiàng)目可由合作社承擔(dān)。按照“統(tǒng)一農(nóng)資供應(yīng)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、統(tǒng)一質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一品牌包裝、統(tǒng)一市場營銷、統(tǒng)一技術(shù)和培訓(xùn)服務(wù)”的“六統(tǒng)一”原則，開展合作社生產(chǎn)和經(jīng)營。

4.5.3 做大做強(qiáng)龍頭企業(yè)，發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的帶動作用。一方面，引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展種養(yǎng)業(yè)，為農(nóng)戶提供全方位服務(wù)；同時(shí)，探索建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地的準(zhǔn)入與監(jiān)管制度，遏制糧地“非糧化”與農(nóng)地“非農(nóng)化”。

4.5.4 建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程實(shí)行統(tǒng)一服務(wù)。逐步構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)為骨干，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。

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