縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督不力的成因及對策分析

摘 要 政策執(zhí)行是公共政策過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。然而，政策實(shí)施缺乏有效的監(jiān)督，政策落不到實(shí)處的情形時(shí)有發(fā)生。縣級政府在國家層級組織中處于承上啟下的重要地位，其政策執(zhí)行狀況如何對公共政策的落實(shí)至關(guān)重要。本文從縣級政府入手，從執(zhí)政黨、人大、專門監(jiān)督機(jī)關(guān)、媒體、公眾五個(gè)主要監(jiān)督主體入手，挑選各個(gè)主體的主要問題，從理論上對縣級政府在政策執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題、成因及對策進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 縣級政府 公共政策 執(zhí)行監(jiān)督

作者簡介：常勇，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級碩士研究生，研究方向：公共政策分析。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.367

公共政策執(zhí)行是指執(zhí)行者通過建立機(jī)構(gòu)，調(diào)動各種資源，采取宣傳、解釋、試點(diǎn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等手段，將觀念政策內(nèi)容付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程。值得注意的是，從觀念形態(tài)的政策到實(shí)際政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，期間還有一段距離，這就給政策偏差的出現(xiàn)提供了機(jī)會。政策執(zhí)行是在問題界定和方案制定選擇之后，將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策有效執(zhí)行與否，直接關(guān)系到公共政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，為確保政策執(zhí)行的有效性，對政策執(zhí)行過程進(jìn)行有效的監(jiān)督是必要的。

一、縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督研究的必要性

在我國的行政層級中，縣級政府處于承上啟下的關(guān)鍵位置。它既要承擔(dān)貫徹中央、省、市級政府的政策和計(jì)劃，又擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、設(shè)計(jì)和組織全縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的任務(wù)。因此縣級政府是落實(shí)上級政策最直接的基層政府組織，在政策落實(shí)的過程中意義重大。但是也應(yīng)該意識到，當(dāng)前，在我國的政策執(zhí)行過程中，從縣一級政府來看，還相當(dāng)程度上存在著諸如“上有政策、下有對策”等政策執(zhí)行阻滯現(xiàn)象，具體表現(xiàn)在：

第一，執(zhí)行表面化導(dǎo)致政策執(zhí)行流于形式。執(zhí)行表面化是指縣級政府在執(zhí)行上級政策過程中只注重宣傳，而未將政策內(nèi)容付諸實(shí)施，從而使政策效果達(dá)不到政策目標(biāo)要求。

第二，執(zhí)行局部化造成政策執(zhí)行殘缺不全。即縣級政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)，出于對自身局部利益的考慮，對公共政策內(nèi)容隨意取舍，只挑選對自身有利的，導(dǎo)致整個(gè)政策內(nèi)容殘缺不全，無法完全落實(shí)。

第三，執(zhí)行擴(kuò)大化或全異化使得政策執(zhí)行面目全非。即在政策執(zhí)行過程中，縣級政府出于個(gè)人利益或局部利益的考慮，有意超出政策的既定內(nèi)容，對政策的執(zhí)行往往是無中生有，最終造成政策目標(biāo)的落空。

第四，執(zhí)行停滯化使得政策執(zhí)行有始無終。當(dāng)上級政策的要求與縣級政策執(zhí)行者的局部利益或個(gè)人利益不一致時(shí)，執(zhí)行者人為導(dǎo)致政策在某一階段“梗死”。

由此可見，如果缺乏有效的監(jiān)督，不僅嚴(yán)重的影響了政府的績效，長此以往還會造成政府公信力的流失。因此需要我們對縣級政府在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的監(jiān)督問題進(jìn)行研究。

二、我國縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督不力的主要表現(xiàn)

縣級政府的特殊地位要求自身不僅應(yīng)該根據(jù)國家的大政方針制定出切合本地實(shí)際的具體政策，而且更應(yīng)該在政策執(zhí)行上下功夫，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會中，制定一項(xiàng)政策遠(yuǎn)不及有效執(zhí)行一項(xiàng)政策更具有挑戰(zhàn)性。然而，我國縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督不力，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，執(zhí)政黨監(jiān)督中存在黨政不分的現(xiàn)象。執(zhí)政黨對我國政策執(zhí)行的監(jiān)督，尤其是縣一級政府的政策執(zhí)行監(jiān)督發(fā)揮了重要的作用。然而我們也應(yīng)該注意到執(zhí)政黨監(jiān)督尚存在的問題?？h黨委書記往往在機(jī)關(guān)中居于核心地位，機(jī)關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)“一肩挑”的做法，實(shí)際上造成了監(jiān)督者和被監(jiān)督者的重合，這當(dāng)然不利于提高監(jiān)督效果，也降低了監(jiān)督效率。

第二，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能有權(quán)無“力”。行政監(jiān)督權(quán)也是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大的重要職權(quán)。理論上講，對政策執(zhí)行的監(jiān)督，縣級人大應(yīng)該是最具有獨(dú)立性和權(quán)威性的。但種種原因?qū)е驴h級人大對政策執(zhí)行的監(jiān)督往往停留在表面層次。權(quán)力機(jī)關(guān)形同虛設(shè)，不被重視，其監(jiān)督的效能可想而知。

第三，系統(tǒng)內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)監(jiān)督功能紊亂。縣級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)事實(shí)上屬于縣級政府職能部門，一方面受所屬縣級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)另一方面，也要接受省市一級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?？h級監(jiān)察機(jī)關(guān)在縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)下對縣級政府的各項(xiàng)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，在實(shí)際工作中就難以避免應(yīng)付差事，走形式的做法。。

第四，媒體輿論的監(jiān)督功能被嚴(yán)重的束縛。媒體輿論對政策執(zhí)行的具體案例進(jìn)行報(bào)道，揭露政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題，引發(fā)社會輿論從而使政策執(zhí)行受到嚴(yán)格的社會監(jiān)督。但在我國，特別是對縣級政府的政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的過程中，新聞媒體的輿論監(jiān)督會受到形形色色的行政干預(yù)而難以發(fā)揮正常功能。

第五，社會大眾監(jiān)督功能的發(fā)揮重重受阻。廣大人民群眾活躍在社會的各個(gè)領(lǐng)域，對政策執(zhí)行產(chǎn)生的問題具有深刻感受。正因如此，改革開放初期，黨就主張“讓群眾監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部”。目前，諸如“黨政領(lǐng)導(dǎo)接待日”、“市長專線電話”等政民溝通渠道的設(shè)立就著眼于此，盡管如此，群眾對政策執(zhí)行者實(shí)施監(jiān)督的渠道常常是不通的，信息功能公開度也不夠，即使是投訴被接受，其結(jié)果也往往石沉大海。

三、縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督主體“弱監(jiān)”、“失監(jiān)”成因分析

縣級政府的政策執(zhí)行需要得到來自內(nèi)外監(jiān)督主體的有效監(jiān)督，然而從上面問題的列舉來看，各個(gè)監(jiān)督主體由于各種各樣的原因總是難以很好的發(fā)揮自身的監(jiān)督功能，造成這些不良表現(xiàn)的原因具體如下：

第一，黨政機(jī)構(gòu)的重疊與職能交叉有損執(zhí)政黨監(jiān)督的權(quán)威性。我國縣級政府監(jiān)督機(jī)制黨政不分的突出表現(xiàn)就是縣級政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與各級黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)隸屬關(guān)系不明?，F(xiàn)實(shí)中，紀(jì)檢與監(jiān)察局兩個(gè)機(jī)構(gòu)合署辦公，常常是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩班人馬”。這種在執(zhí)行監(jiān)督權(quán)上黨政不分的做法，使行政監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)對黨的工作人員進(jìn)行有效監(jiān)督，而紀(jì)檢機(jī)關(guān)由于缺乏專業(yè)性，又不能對一些專業(yè)的行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，這就造成監(jiān)督的缺失。

第二，縣人大的監(jiān)督職能因其有“權(quán)”無力而無法完全履行。從人事任免方面來講，我國縣一級政府官員中，仍有大量的官員的人事任免與縣級人民代表大會幾乎沒什么關(guān)系，這就導(dǎo)致有些政府官員會輕視縣人民代表大會的監(jiān)督功能。

另外，在我國，一個(gè)機(jī)關(guān)的政治地位如何，這要取決于機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)的地位。從法律上來講，縣人大與縣政府是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而實(shí)際上，縣人大的領(lǐng)導(dǎo)在黨內(nèi)的地位往往低于同級政府領(lǐng)導(dǎo)，如此一來，縣人大要想有效的履行其監(jiān)督職權(quán)就有一定的難度。

第三，系統(tǒng)內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)關(guān)因體制的依附性而難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國，縣級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既是縣政府的職能部門，受縣級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又在監(jiān)察業(yè)務(wù)上接受上級監(jiān)察機(jī)關(guān)指導(dǎo)，實(shí)質(zhì)上處于一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之中。在這種雙重體制之下，監(jiān)督機(jī)關(guān)不可避免的與黨政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生密切的利益關(guān)系。正是這種利益關(guān)系使得上級監(jiān)督機(jī)關(guān)的指導(dǎo)作用經(jīng)常受到同級黨政機(jī)關(guān)的削弱。

第四，媒體輿論對執(zhí)行的監(jiān)督因受行政干擾而無法釋放能量。在對縣級政府的政策執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的過程中，媒體的輿論監(jiān)督作用因各種行政干預(yù)而難以正常發(fā)揮仍然存在，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：縣級政府一方面可能是出于媒體輿論監(jiān)督認(rèn)識的偏見，認(rèn)為媒體輿論監(jiān)督對政策的執(zhí)行毫無意義；另外，新媒體輿論監(jiān)督本身的立場和公信力仍有待于商榷，這無疑也給縣級政府的不當(dāng)過分干預(yù)提供了理由。

第五，社會監(jiān)督因投訴渠道不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮作用。社會監(jiān)督的前提條件是提高公務(wù)活動的透明度。但就目前情況來看，我國縣級政府機(jī)關(guān)的信息公開仍然是形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。政府主頁上公開的相關(guān)信息也并非人民和群眾團(tuán)體想要獲得的有價(jià)值的信息。這就說明，縣級政府政策執(zhí)行公開透明仍有待于改善。

四、提高縣級政府政策執(zhí)行監(jiān)督效力的政策建議

鑒于對各個(gè)政策執(zhí)行主體監(jiān)督不力的成因分析，以下將根據(jù)我國縣級政府的現(xiàn)狀，本著提高縣級政府政策執(zhí)行效力的意圖，嘗試性的從理論上提出解決路徑。

第一，增強(qiáng)執(zhí)政黨對執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)威性。具體來講就是黨的紀(jì)委應(yīng)該專門心思的抓一些大事要事，真正實(shí)現(xiàn)黨在大方向上對政府的引導(dǎo)。而縣監(jiān)察機(jī)關(guān)，可以發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，集中精力于一些專業(yè)性、技術(shù)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)自身的使命。

第二，強(qiáng)化縣一級權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。真正的監(jiān)督就是權(quán)力之間的相互制約，少了特定的權(quán)力做后盾，監(jiān)督就只能停留在口號層面。比如說讓選舉執(zhí)政黨的各級負(fù)責(zé)人擔(dān)任縣級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，就可以切實(shí)提高縣權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，強(qiáng)化其對縣政府政策執(zhí)行的監(jiān)督。

第三，保證縣級專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。作為縣政府監(jiān)督主體的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)失去其獨(dú)立地位，其監(jiān)督的有效性自然不足。為此，要增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性，有必要改革現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，讓監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員編制、工資福利、等均擺脫受制于人的狀況，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得相對獨(dú)立的地位。

第四，進(jìn)一步加強(qiáng)媒體輿論的監(jiān)督力度。要設(shè)法增強(qiáng)媒體輿論社會公信力，從而爭取大眾的信任與支持。媒體輿論監(jiān)督的法律法規(guī)要進(jìn)一步健全，使網(wǎng)絡(luò)媒體的政策監(jiān)督建立在依法可行的前提之上。相關(guān)部門要做足輿論導(dǎo)向工作，引導(dǎo)廣大網(wǎng)民樹立法律意識，養(yǎng)成法制觀念。

第五，強(qiáng)化對公共政策執(zhí)行的社會監(jiān)督。很多縣級地區(qū)目前已逐步得到實(shí)行的“三公”政策，其公布的信息并不是公民想要看到的。只有真正的將公務(wù)活動置于陽光之下，政策執(zhí)行者才會因?yàn)閬碜陨鐣痛蟊姷膹?qiáng)大外部壓力而提高自律。因此，設(shè)法提高公務(wù)活動的透明度、完善政務(wù)公開政策才能保證公民能夠及時(shí)、有效的進(jìn)行社會監(jiān)督。

縣級政府在國家政策落實(shí)過程中處于關(guān)鍵核心環(huán)節(jié)，對其公共政策執(zhí)行進(jìn)行有效監(jiān)督仍然有待于加強(qiáng)。當(dāng)然，僅僅從上述幾個(gè)方面進(jìn)行探討，要真正解決我國縣級政府在政策執(zhí)行監(jiān)督中存在的問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而且本文偏重于理論的探討，在具體的操作性方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此本文且作為個(gè)人對此類問題所做的探索性思考。

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