地方法治政府建設的幾個著力點探析

地方法治政府建設的

幾個著力點探析

陶曉旭

摘 要 地方政府正處在全面推進依法治國、依法行政的關鍵時期，加快建設法治政府任務艱巨、時間緊迫、意義重大。地方法制政府建設路徑是理論與實踐的結合點，我們可以從多角度進行路徑探討。目的在于化解建設法治政府難題，借鑒發(fā)達國家法制政府經驗，吸取傳統(tǒng)人治政府教訓，積極探尋具有科學性、實踐性、操作性的對策路徑。地方法制政府建設必須緊緊圍繞依法履行政府職能、健全依法科學決策、深化執(zhí)法體制改革、強化行政權力制約、全面推進政務公開等著力點進行理論與實踐探討，只有這樣才能加快推進地方政府的法治化建設進程。

關鍵詞 法制政府 決策機制 行政權力 政務公開

作者簡介：陶曉旭，鐵嶺市委黨校。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.365

一、政府職能法定，行政權力接受法律約束

如何履行政府職能是現(xiàn)代法制政府與傳統(tǒng)人治政府的本質區(qū)別。依法履行政府職能是各級政府推進依法行政、建設法治政府的本質要求，要求地方政府在法治化軌道上堅持權責法定、堅持職能科學、建立清單制度，自覺接受法律約束，防止權力任意擴張。

（一）注重權責法定，科學厘清權力邊界

權責法定要求用法律明確規(guī)定政府的職權和職責，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。職權法定就是確定政府權力邊界，各層級政府必須在法定邊界履行其職能與職責，一旦越過了權力界限并意味著其行為無效，同時還會追究法律責任。職責法定明確了政府該做什么不該做什么。也是判斷政府作為和不作為的一個標準，如果不作為也要追究其法律責任。權責法定的宗旨在于厘清政府權力邊界，監(jiān)督政府做到不越位、不錯位、不缺位，以及科學補位。

（二）注重職能科學，做好簡政放權

職能科學要求政府職能設置在法定條件下達到職責明確，權責對等，應有所為，有所不為。政府必須履職到位，凡是市場失靈的領域，凡是社會無力做好的事情，就是政府該管的事，政府應當履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理和環(huán)境保護職能等職能，上述職能是法律賦予的法定職能，把該管的事管起來、管到位。政府必須簡政放權，能由市場調節(jié)的事項，能由企業(yè)自行解決的事項，能由社會自主管理的事項，政府要不折不扣地放權給市場、給企業(yè)、給社會，把該放的權放下去、放到位，讓政府職能上下貫通，左右銜接，實現(xiàn)以簡政放權的減法換取市場社會活力的加法。

（三）建立權力清單制度，積極消除尋租空間

政府要確立權力清單，責任清單，負面清單，從而督促行政權力瘦身，促使政府規(guī)范履職行為，讓陽光封堵權力尋租的灰色空間。權力清單明確政府該做什么，把政府簡政放權以后擁有權力法定化，對政府來說，權力清單上已列權力必須做，法定授權必須為；權力清單上沒列權力不能做，法無授權不可為。責任清單明確政府對權力應承擔責任，既有程序上要求，也有責任上規(guī)定。負面清單告訴企業(yè)、公民不該干什么，哪些是禁止做的事，對企業(yè)、公民來說，法無禁止皆可為。

二、政府依法科學決策，建立現(xiàn)代政府科學決策體制

依法決策和科學決策是現(xiàn)代政府必然要求。各級政府健全依法決策機制是建設法治政府的基本路徑和主攻方向，要求憲法和法律在地方政府決策過程中具有至高無上的權威性，任何行政決策都必須在憲法和法律規(guī)定的法定程序內做決策。

（一）政府決策制度科學和法制化

重大行政決策法定程序應當包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序確定，這也是對健全政府依法決策機制主要內容提出的明確要求。目的在于要通過制定重大行政決策程序法律法規(guī)，明確規(guī)范各種程序的重點內容和步驟，使把重大行政決策科學納入法治化軌道。以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確，有效避免一支筆決策、三拍式決策失誤給社會公共利益造成的巨額損失。

（二）政府決策追責制度的確立

各級政府需要建立政府決策追責制度，其包含兩個方面，一是如何建立重大決策終身責任追究制度。二是如何建立責任倒查機制。通過政府決策追責制度進一步強化各類決策主體的責任，各級政府及公務人員在決策過程中嚴重失誤造成重大損失、情節(jié)嚴重造成惡劣影響的，應當根據(jù)決策終身責任追究制度和責任倒查機制追究行政首長和負有責任的相關責任人員的法律責任，切實提升各級政府行政決策水平。加大責任追究必將使行政決策者認真負責地行使決策權，如果決策者濫用決策權或失職瀆職導致重大決策出錯，終身追責意味著不管經過多少年，不管身在何處，決策者都要為錯誤決策付出責任代價。

三、完善公正文明執(zhí)法，深化執(zhí)法體制改革

公正文明執(zhí)法是法制政府重要要件，也是法制政府建設保障。深化執(zhí)法體制改革是提升行政執(zhí)法水平的制度動力，對提高政府的公信力和執(zhí)行力，建設法治政府意義重大。

（一）積極推進與完善跨部門綜合執(zhí)法

各級政府要根據(jù)政府的事權和職能，按照精簡機構、簡政放權、減少層次、整合提升隊伍素質、提高行政效率的原則，科學合理配置綜合執(zhí)法力量。根據(jù)地方政府實際情況，依照事權與職能合理配置執(zhí)法機構，大幅減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，劃分行政執(zhí)法權限，理順行政職責關系，整合行政執(zhí)法資源，歸并相同相似的行政執(zhí)法職能，無法合并行政執(zhí)法職能，在有條件的領域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

（二）科學規(guī)范行政執(zhí)法行為，慎用行政裁量權

行政執(zhí)法行為是否公正、合理、文明，結果直接關系到政府的執(zhí)行力和威信力和法律的權威，影響到依法行政的效率及政府工作的成敗。執(zhí)法隊伍建設要把好“三關”。一是嚴把入口關。執(zhí)法隊伍素質提升也很重要，必須從年齡、學歷、專業(yè)、態(tài)度等多方面考慮，打造一支結構合理、素質優(yōu)良、戰(zhàn)斗力強行政執(zhí)法隊伍。二是嚴把上崗關。執(zhí)法隊伍建設要嚴把上崗關，實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格執(zhí)行執(zhí)法資格考試合格制度，考試不合格者，不得授予執(zhí)法資格，杜絕從事執(zhí)法活動。三是嚴把執(zhí)法關。對于行政裁量權基準制度我們需要進一步細化、量化行政裁量標準，各級政府和執(zhí)法人員控制裁量范圍、種類、幅度。這里我們強調既要嚴格執(zhí)法，又要根據(jù)時態(tài)情節(jié)輕重，謹慎使用行政裁量權規(guī)范行政執(zhí)法行為。

（三）進一步完善行政執(zhí)法程序

行政機關在行政執(zhí)法中，不僅要按照法定權限辦事，還要按照法定程序辦事。這里強調的是如何利用現(xiàn)代科技手段建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，通過行政執(zhí)法全過程記錄制度來強化對執(zhí)法活動全過程監(jiān)督跟蹤。在操作流程上需嚴格遵守行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政檢查等行政執(zhí)法行為，特別需要注意在執(zhí)法中嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，避免利益部門化、權力私有化。積極探尋健全行政執(zhí)法程序和刑事司法程序銜接的體制機制，討論在現(xiàn)代科學技術前提下案件的移送標準和程序以及如何才能實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接。

四、行政權力有效制約，規(guī)范行政權力依法行使

陽光政府與法制政府顯著特征就是權力得到有效制約。法治政府是公權力受制約，有權必有責，權責統(tǒng)一的政府。規(guī)范權力依法行使，必須強化對行政權力的制約和監(jiān)督，制約和監(jiān)督公權是建設法治政府的核心問題。

（一）建設權力運行制約監(jiān)督的體系

針對權力運行制約和對權力監(jiān)督中的種種問題，怎樣才能形成科學有效的行政權力運行制約機制是目前的難點。和對行政權力監(jiān)督的科學體系。科學有效就是現(xiàn)代的權力制約體系，我們認為包含政府組織首先是科學嚴密，其次是政府組織結構科學合理，最后是政府組織如何實現(xiàn)科學高效實現(xiàn)組織制約堅強有力，核心是政府組織系統(tǒng)要做到權責高度一致、作用相互協(xié)調、運行順暢行為高效，形成權力運行制約監(jiān)督體系的合力和實效?？茖W有效權力運行監(jiān)督體系建設也需要進一步明確各類監(jiān)督主體的法律職責及其權限，密切加強監(jiān)督主體之間的協(xié)調配合，努力建設有中共特色的科學合理現(xiàn)代權力運行制約監(jiān)督體系，確保實現(xiàn)整體權力監(jiān)督效能科學和最大化。

（二）政府內部權力制約機制的形成

推進法治政府建設，把政府權力關進法治籠子里，最大的難度是如何構建機制籠子。從權力制衡與約束來看，應當探索分崗設權與分級授權相結合的機制，將權力重點崗位進行科學化解，將個別重點人物的權力化解成多個領導成員，從體制上確立科學的權力結構，防止一人獨裁的體制產生，防止權力濫用。目前應當探索建立常態(tài)化監(jiān)督制度，探討政府內部層級監(jiān)督與專門監(jiān)督相結合的有效機制，積極探索和改進上級機關對下級機關的監(jiān)督形式，保證監(jiān)督頻率和監(jiān)督范圍，確保監(jiān)督實效。

五、依法全面推進政務公開，保障權力在陽光下運行

政務公開是政府管理的大趨勢，是現(xiàn)代法制社會的基礎。法治政府是民主政府，是公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的最先進的一種體制。公民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督沒有一定的信息和知情權不可能實現(xiàn)參與權。全面推進政務公開，保障權力在陽光下運行，是加快建設法治政府的現(xiàn)實需要。

（一）形成政務公開常態(tài)機制

全面推進政務公開，公開不是政府可以自由選擇的權力，而是政府應盡的法律義務。各級政府的態(tài)度必須堅持公開，不公開是例外原則。必須依法推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結果公開的原則。各各級層政府必須依照權力清單，定時按時向社會全面公開各級政府職能、實施法律依據(jù)、實施主體、實施職責權限、公務管理服務流程、各類監(jiān)督方式等重要事項。透明度和公信力的“底盤”。

（二）提升政務公開能力與水平

當前重大是全面推進政務公開，打造陽光政府，堅持網(wǎng)上公開與實體公開、線上公開與線下公開、政務公開與信息解讀相結合，創(chuàng)新載體，豐富途徑，全面提升政務公開工作實效。要在不斷完善新聞發(fā)布會、聽證會等公開制度的基礎上，深入推進網(wǎng)上政務公開，充分借助微博微信、數(shù)字電視、電子顯示屏等信息平臺，發(fā)布政務信息。要加強政府信息解讀工作，對涉及面廣、社會關注度高、專業(yè)性比較強的政策性信息及相關重要信息，同步推進相應解讀事宜，及時組織專家進行科學闡釋，增進社會公眾對政府工作的了解和理解，全面提升公共服務能力和水平。

我們說，法制政府建設任重道遠，但是，地方政府只要準確把握和推進黨中央國務院對法治政府建設的新目標、新部署、新要求，法治政府的奮斗目標就一定會實現(xiàn)。