論精準扶貧視角下的農村土地流轉風險管理研究

劉蓼+王雨

[摘 要]土地流轉對促進土地資源優(yōu)化配置、提高農業(yè)經營效益、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、促進農村新型城鎮(zhèn)化建設具有重要意義。文章基于連云港市贛榆區(qū)土地流轉的實證研究，通過實地調研及深入農戶走訪，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化進程中，該區(qū)土地流轉存在著流轉服務體系建設不規(guī)范、對土地流轉認識不到位、干群關系緊張、土地承包管理工作不完善等潛在的社會風險。對此，文章提出了增強風險管理理念、建立健全土地流轉管理和服務體系、創(chuàng)造就業(yè)等具有可操作性的對策和建議，對更好地預防和減少農村土地流轉風險事件的發(fā)生，進而建立健全農村土地流轉的風險防范機制，實現(xiàn)農村的穩(wěn)定和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

[關鍵詞]土地流轉；農民；風險管理；精準扶貧

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.51.241

1 土地流轉產生的積極效應

贛榆區(qū)人多地少，農村人均占有耕地僅1.1畝，第二、三產業(yè)發(fā)展相對較慢。近年來，隨著國家土地政策的落實，贛榆區(qū)已累計流轉土地面積34.81萬畝。其中，種養(yǎng)大戶經營21.91萬畝，農業(yè)龍頭企業(yè)經營8.08萬畝，城鎮(zhèn)居民及其他組織經營4.82萬畝。

1.1 加快了農民致富步伐

土地流轉使部分農民在享受出租土地收入的同時，既可以外出打工，又可在所出租的土地上打工，獲得勞務收入，增加可支配收入。調查表明，轉讓土地后農戶的人均收入比自己經營土地收入平均高出600～1200元。

1.2 推進了農村勞動力轉移

通過土地流轉，會手藝、頭腦活、善經營的農民更多地離家外出務工。據(jù)統(tǒng)計，土地流轉后全區(qū)每年新增外出務工人員都在3000人以上，全區(qū)年均勞務收入達到6億元以上，起到了增加農民收入和活躍城鄉(xiāng)經濟的目的。

1.3 推進了農業(yè)產業(yè)化進程

厲莊鎮(zhèn)藍莓基地等17個“千畝連片”農業(yè)園區(qū)順利推進。其中藍莓基地計劃采取公司加農戶形式，實行統(tǒng)一管理模式，可以極大地提高農業(yè)的產業(yè)化程度和農戶的效益。“四季田園”現(xiàn)代農業(yè)示范區(qū)更是連云港市贛榆區(qū)農業(yè)建設中的新亮點；崛起的江蘇雅仕沙河農場，將是江蘇省現(xiàn)代化程度最高的農業(yè)園區(qū)。

2 土地流轉過程中存在的社會風險

2.1 土地流轉產生的社會治理風險

贛榆地處蘇北，屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)。該地區(qū)在農村社會保障制度還沒有完全建立起來的情況下，隨著土地流轉進程加快，大批失地農民進城務工，給城市的交通、住房、衛(wèi)生帶來了不少的壓力，還有部分失地農民因務工難等原因返鄉(xiāng)，他們情緒激動、挑釁滋事，給社會治理工作帶來一定困難。

2.2 土地流轉產生的政府公信力風險

贛榆區(qū)的土地流轉工作大多由政府主導，土地流不流轉、流轉多少畝、流轉的價格、合同的簽訂等，政府都參與其中替老百姓做決定。在政府主導的土地流轉模式下，為縮短流轉時間、加大流轉規(guī)模，加快實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)模化經營和農業(yè)產業(yè)化，政府注重保護承包方的利益而忽視農民權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。這一現(xiàn)象讓農民以為大規(guī)模土地流轉就是政府的“面子工程”。政府是以犧牲農民的利益為代價滿足承包方的需求，加劇了干群矛盾，影響了政府的公信力。

2.3 土地流轉產生的習俗文化風險

文化是生產力的重要因素，以村為單位的宗族文化在農村具有很強的生命力，而且對農村經濟社會起到重要作用。土地流轉后，大量失地農民進入“城市”，成為“市民”，脫離宗族文化，甚至宗族文化消失。以塔山鎮(zhèn)為例，2010年以來，依托萬畝良田工程，對小官莊、范莊、小探馬3個村整體搬遷，搬遷農戶722戶，成立新的中心社區(qū)。農民的生產生活方式發(fā)生較大改變，越來越城市化，3個村流轉的近2萬畝土地，統(tǒng)一交給鎮(zhèn)農業(yè)經濟發(fā)展公司托管經營，每年按畝折算領取糧食。由于農民生活習慣和文化水平差異，他們在新社區(qū)找不到存在感，缺乏文化認同感，無法適應和融入“城市”生活。

2.4 土地流轉產生的糧食安全風險

土地流轉對實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、促進農業(yè)產業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)階段我國農村土地流轉由于缺乏有效規(guī)范和監(jiān)督，極易引發(fā)農業(yè)安全風險。第一是流轉土地的“非糧食化”。土地流轉后“非糧食化”現(xiàn)象比較普遍，種糧大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社等為獲取更多的經濟效益，而從事花卉業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等收益較高行業(yè)，對糧食安全造成很大威脅。贛榆區(qū)累計土地流轉規(guī)模經營104萬畝，其中糧食種植37萬畝。第二是流轉土地的“非農業(yè)化”。這對糧食安全造成的影響尤為嚴重。農村土地流轉后，土地的運用應該以現(xiàn)代農業(yè)生產為主導產業(yè)，一些部門和個人利用農地流轉手段，非法改變農地用途，牟取部門和個人利益。

2.5 土地流轉產生的失地農民權益風險

贛榆區(qū)分為山區(qū)、平原、沿海三個區(qū)域，土地流轉均價每畝每年800元左右。山區(qū)丘陵地較多，地質差，流轉價格每畝每年在600元左右，有的甚至還更低。以糧食實物結算的標準為：每畝每年水稻550斤、小麥300斤。調查發(fā)現(xiàn)，土地流轉后家庭收入變化不大的居多。一些合作社、股份合作公司的補貼能否及時到位也是未知數(shù)，農民的土地流轉收益難以得到保障。

3 對土地流轉的建議和思考

3.1 強化宣傳和引導，創(chuàng)新土地流轉形式，使土地流轉由被動逐步轉向自發(fā)

一是要加強對土地流轉現(xiàn)實意義的宣傳。充分利用電視、廣播、墻報等多種形式加強對土地流轉意義的宣傳。二是要加強對土地流轉典型的宣傳。對那些在土地流轉過程中，觀念較新、經營效益較好的經營大戶要充分利用各種媒體進行大力宣傳，切實發(fā)揮典型的帶動作用。三是創(chuàng)新形式，主要包括三種模型。第一種是龍頭企業(yè)帶動型：鼓勵農民以土地承包經營權量化入股，以龍頭企業(yè)為依托，以經濟效益為紐帶，以特色農業(yè)為主導，發(fā)展規(guī)模經營。第二種是合作社帶動型：鼓勵農民專業(yè)合作社圍繞建立農產品原料基地，與村集體經濟組織合作組建股份有限公司，開展標準化生產，發(fā)展規(guī)模經營；組織農民以土地承包經營權入股，聯(lián)合成立土地股份合作社，開展規(guī)模經營。第三種是優(yōu)惠政策帶動型：采取產業(yè)政策傾斜、稅收優(yōu)惠等多種措施進行扶持，推動土地流轉、規(guī)模經營穩(wěn)步發(fā)展。

3.2 依法進行土地流轉，保護農民合法權益

要切實加大對《合同法》《農村土地承包法》等相關法律的宣傳力度。進一步規(guī)范土地流轉程序，組織相關部門擬定具體實施辦法，規(guī)范土地流轉合同內容，明確承租雙方的責、權、利，規(guī)范引導雙方履約行為，加強契約規(guī)范管理，并且積極做好法律咨詢和服務，防止因土地流轉出現(xiàn)新的矛盾糾紛。

3.3 發(fā)揮政府的引導作用，加大基礎設施建設及農村社會養(yǎng)老保險

一是應該將農村土地流轉工作列入政府重要議事日程，做到主要領導親自抓、分管領導具體抓，并將土地流轉工作列入年度考核的重要內容。二是政府必須加大對農業(yè)基礎設施建設的投入，改善農業(yè)生產條件，改善水利、電力、道路等生產條件，為農業(yè)規(guī)模化經營創(chuàng)造條件。三是加強農村最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女教育、農民工權益保護等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化農民對土地的社會保障功能的依賴性，才能打消農民的后顧之憂，提高他們對于土地流轉的積極性。

3.4 落實土地流轉補償金，完善相關法律法規(guī)

在土地流轉過程中，必須關注農民土地補償金的落實情況。建立專門針對土地流轉補償金的長效機制，并進行動態(tài)管理。補償辦法要和農民商量，不能只有基層干部等少數(shù)幾個人說了算。這樣農民既享有了對土地流轉的知情權，又增強了他們的主人翁意識，同時杜絕了基層干部濫用職權、從土地流轉中獲取利益。

3.5 健全和完善土地流轉服務體系

一是做好宣傳發(fā)動工作。通過黨員冬訓、全鎮(zhèn)干部大會等形式深入宣傳《農村土地承包法》等法律法規(guī)，使廣大干部群眾了解到土地流轉是發(fā)展高效農業(yè)、實現(xiàn)規(guī)模經營的有效途徑，是農村經濟發(fā)展的必然趨勢，是利國利民的重要舉措。二是建立土地流轉信息庫。完善鎮(zhèn)級農村土地流轉服務平臺，設立土地流轉信息庫。依托農經綜合管理網絡平臺，積極開展土地流轉登記、信息發(fā)布、土地評估、變更等服務。三是流轉過程規(guī)范管理。從完善流轉合同入手，規(guī)范流轉程序，采用統(tǒng)一格式的文書檔案資料，規(guī)范流轉，切實維護農民利益。

參考文獻：

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