從“政府企業(yè)家”到“市場企業(yè)家”

李鑫

摘 要：在中國經濟高速增長的過程中，雖然各區(qū)域之間的差距始終存在，但缺乏內生動力的西部地區(qū)卻并未陷入惡性循環(huán)，同樣保持了較為快速的經濟發(fā)展。由于市場中具備企業(yè)家精神的人才流失，長期以來，西部地區(qū)地方政府如企業(yè)家般直接干預經濟，并依靠自身的企業(yè)家精神為區(qū)域經濟發(fā)展引入大項目創(chuàng)新，實現了區(qū)域經濟持續(xù)增長。然而在經濟發(fā)展新常態(tài)下，這種經濟發(fā)展策略由于政府可調配資源日益匱乏而逐漸失效；通過制度創(chuàng)新激發(fā)區(qū)域內市場中的企業(yè)家精神，從而實現大、中、小規(guī)模創(chuàng)新的協同發(fā)展，成為西部地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的策略選擇。西部地區(qū)地方政府應科學制定發(fā)展目標，積極轉變職能，通過制度創(chuàng)新更好地讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，從而有效激發(fā)出區(qū)域內的企業(yè)家精神。

關鍵詞：創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略；企業(yè)家精神；地方政府；制度創(chuàng)新；經濟發(fā)展新常態(tài)；政府干預；招商引資；西部地區(qū)

中圖分類號：F016.3；F207 文獻標識碼：A 文章編號：1674-8131（2017）02-0080-10

一、引言

自改革開放以來，中國經歷了舉世矚目的高速經濟發(fā)展，經濟總量從2010年起上升至世界第二位，人民生活水平顯著提高，貧困人口大量減少。一方面，社會主義市場經濟體制在激發(fā)整個社會的創(chuàng)造性方面貢獻顯著，中央政府在宏觀經濟領域及諸多微觀經濟領域的調控對于促進經濟持續(xù)健康發(fā)展也有著不可忽視的作用；另一方面，市場中的每一個微觀主體的作用也是不可忽視的，國有及與非國有企業(yè)、個體與私營工商業(yè)主、廣大的勞動者等在經濟發(fā)展過程中都發(fā)揮了各自獨有的貢獻。

從區(qū)域經濟的角度來看，雖然東部地區(qū)與其他地區(qū)之間的不平衡是存在的，但是中西部及東北地區(qū)總體上依然保持著可觀的發(fā)展速度，其對全國經濟增長的貢獻也不容忽視。特別是從2007年之后，各地區(qū)之間的增長更加趨于平衡，經濟的減速主要是由東部地區(qū)增長率的大幅下降所引起，而中西部及東北則相對而言經濟增速下降較?。ㄈ鐖D1）。不過近兩年的經濟增速下降則主要源自中西部及東北的經濟下滑，特別是東北經濟的低迷。

從理論上講，東部地區(qū)的迅速發(fā)展可以用多種因素來解釋，而要解釋中西部以及東北地區(qū)的快速發(fā)展則并不容易，尤其是西部地區(qū)由于地理環(huán)境、思想觀念、歷史原因等一系列因素，在發(fā)展上明顯處于劣勢。特別是根據“循環(huán)累積因果理論”，一旦一個地區(qū)落后的局面形成了，那么要素的外流便會加大其擺脫落后局面的難度，從而容易形成貧困的惡性循環(huán)，然而這種情況在我國許多西部省份卻并未出現。是什么原因使得西部地區(qū)總體而言并未陷入貧困的惡性循環(huán)，并且與東部地區(qū)的經濟增速差距也沒有持續(xù)擴大，甚至一些地區(qū)還經歷了更快速的發(fā)展？筆者認為地方政府在其中扮演的角色是至關重要的。對于一個可能陷入貧困納什均衡的地區(qū)來說，區(qū)域內的任何一個微觀經濟主體（企業(yè)、家庭等）事實上都沒有動力也沒有能力去改變這個均衡，此時政府的干預便成為擺脫困境唯一的途徑。問題在于地方政府應當如何干預？特別是在經濟發(fā)展新常態(tài)下，西部地區(qū)產業(yè)結構不合理、發(fā)展方式粗放、城鄉(xiāng)差距明顯、開放程度不高等問題愈發(fā)顯現，原先政府賴以促進發(fā)展的干預策略是否還能行之有效？如果面臨失效的風險，那么西部地方政府又該如何轉變原有的經濟發(fā)展策略？

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力。創(chuàng)新理論大師熊彼特早在20世紀上半葉便觀察到，在市場中真正占據主導地位的并非價格競爭，而是新技術、新產品的競爭，它沖擊的不是現存企業(yè)的盈利空間和產出能力，而是它們的基礎和生命（熊彼特，1979）。如果不能準確理解創(chuàng)新，人們就難以真正探究企業(yè)發(fā)展、市場競爭、產業(yè)轉型和經濟增長的機制。然而進一步講，依照熊彼特的創(chuàng)新發(fā)展理論，企業(yè)家是從事創(chuàng)新活動的人，是他們實現了對生產要素的重新組合，進而推動經濟發(fā)展。那么如何解釋地方政府在經濟發(fā)展中的作用？地方政府與企業(yè)家或企業(yè)家精神之間的關系是怎樣的？

已有相關研究強調最多的是政府要通過制度來創(chuàng)新喚醒民間的企業(yè)家精神（劉錫田，2003；梁東黎，2008；陳國權 等，2009；等）。其背后的邏輯是，政府通過職能轉變更多讓權于市場，制度創(chuàng)新就是探索如何更好地讓市場發(fā)揮作用，從而激發(fā)出市場中（民間）的企業(yè)家精神。從長期發(fā)展來看，這無疑是正確的選擇，也與“十八大”以來大的改革方向相符。但是，這種觀點并沒有注意到自改革開放以來各級地方政府在推動中國經濟高速增長過程中起著最為直接的作用，從某種意義上講也是最為重要的作用，這往往表現為其對地方經濟的直接干預。尤其在西部地區(qū)，這種直接干預對于地區(qū)經濟發(fā)展更為重要。

一些研究敏銳地注意到了這點。楊瑞龍（1998）指出地方政府常常成為當地企業(yè)的代言人，直接參與到諸如談判、融資等具體事務中；李上炸（2007）指出在瓶頸階段，積極發(fā)揮地方政府的經濟作用有利于彌補市場的不成熟；董昀（2012）更是明確指出并論證了正是各級地方政府發(fā)揮的企業(yè)家精神推動著各地區(qū)的經濟增長，進而推動了整個國家的經濟增長。事實上，這也與一些國外學者的判斷相吻合（Walder， 1995）。不過張曄（2005）提出了一個悖論：政府干預雖然短期來看直接推動了企業(yè)家精神的增長，但卻妨礙經濟自由，長期來看最終又妨礙了企業(yè)家精神的發(fā)展。與此相似的是，丘海雄等（2004）也注意到，在產業(yè)集群技術創(chuàng)新中地方政府往往是最主要行動者，但是地方政府的角色是動態(tài)的，即隨著發(fā)展水平的提升，地方政府將逐漸從前臺走向幕后。因此，在地方經濟發(fā)展過程中，地方政府的策略是會進行動態(tài)轉變的。筆者對此也持認可態(tài)度，特別是當前適應、引領經濟發(fā)展新常態(tài)本身就需要這種策略的轉變。

政府在經濟發(fā)展中直接扮演企業(yè)家的角色是西部地區(qū)在很長一段時間里得以實現快速發(fā)展的主要原因之一；然而，由經濟發(fā)展新常態(tài)帶來的新挑戰(zhàn)和新機遇使得政府的企業(yè)家職能發(fā)揮受到限制，相反，激發(fā)市場中的企業(yè)家精神則成為這些地方創(chuàng)新發(fā)展的動力。用形象的但并非嚴謹的學術概念來表述，便是經濟發(fā)展的主要推動力要實現從“政府企業(yè)家”向“市場企業(yè)家”的轉變。實際上，前人的研究對于這種思想已經有大量的提及，但其不足之處在于并沒有提出一個明確的理論框架來解釋這種動態(tài)轉變背后的原因與機制。事實上，構建一個既能對原先政府干預經濟的合理性，又能對新常態(tài)下政府策略轉變的合理性進行解釋的理論框架確實存在困難，這在主流的一般均衡理論框架下幾乎是無法做到的。本文則嘗試以熊彼特的創(chuàng)新發(fā)展理論為基礎，構建一個完整的理論框架來彌補相關理論研究的空白，并在此基礎上分析經濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)地方政府所需要進行的策略轉變。

二、傳統發(fā)展策略：大項目帶動與地方政府的企業(yè)家精神

創(chuàng)新是一個歷史悠久且極為重要的經濟社會現象，它對經濟發(fā)展、市場運行和社會生活都有著大象無形般的根本性影響，是實現生產效率和競爭力提升的一個基本條件。然而，雖然創(chuàng)新如此重要，但它在社會科學學術研究中卻長期被冷落。以新古典靜態(tài)一般均衡分析為基本框架的新古典經濟學假定人是完全理性的、市場是完備的、信息是充分的，企業(yè)家只需被動地按照價格體系的引導來行事，就能適應外部沖擊，實現均衡；創(chuàng)新在其中僅僅是一個無足輕重、可有可無的“外生變量”，主要源自上天的恩賜。根據主流微觀經濟學，在價格信號的引導下，所有的產品市場和要素市場會達到一般均衡的狀態(tài)，而這個狀態(tài)又是滿足帕累托最優(yōu)的。當然完全理性、完全競爭等一些看似不十分切合實際的假設并非完全不合理，因為這種簡化的模型確實有利于人們理解許多經濟事實，并且即便承認人們不具有完全的理性，在經歷一段時間的探索后，憑借效仿以及經驗累積也能作出接近最優(yōu)的判斷，因而無論市場是否完全競爭，整體經濟均會傾向于形成某種穩(wěn)定的秩序，這便是一般均衡狀態(tài)。不過，即使這種狀態(tài)是滿足帕累托最優(yōu)的，也只是形成一個靜態(tài)經濟——既然已經最優(yōu)，便沒有可調整的余地，也便沒有經濟的發(fā)展。因此，熊彼特（2009）5-65稱其為“經濟生活的循環(huán)流轉”。

從索洛模型開始，新古典經濟學者逐漸致力于研究動態(tài)的經濟增長。然而新古典經濟的模型強調經濟增長要靠資本的積累，例如巴羅和薩拉-伊-馬?。?010）的教材系統地梳理和介紹了大部分重要的增長模型，雖然表面上看一些模型似乎強調的是技術研發(fā)、人力資本、知識積累等，但歸根結底還是要依靠積累資本品并將其配置到規(guī)模收益不減的領域來實現可持續(xù)性的增長。如果深層次探討市場經濟的動力機制，我們會發(fā)現熊彼特的經濟發(fā)展理論將給予動態(tài)經濟一個更加完美的解釋——經濟發(fā)展源自創(chuàng)新。如果沒有人們持之不斷的創(chuàng)新行為，便不可能有任何要素的規(guī)模收益不減。換句話說，沒有哪種要素天然地具有規(guī)模收益不減的特性，即便是簡單的投資擴大再生產，實際上也是被對更大銷售市場的拓展所推動的，這本身便是對簡單循環(huán)流轉經濟的突破。當然，對于經濟發(fā)展來說，更重要的并不是這種簡單的擴大再生產，正如熊彼特所強調的，經濟發(fā)展表現出來的不是一種連續(xù)的小步驟的適應，而是不斷出現“革命性”的變化（熊彼特，2009）72。

為了探索更好的生產方式，一些人愿意承擔暫時的生活水平下降，愿意承擔伴隨著這種探索而來的對于未來的不確定性，這便是創(chuàng)新精神。在市場經濟下，要素所有者會在經驗的指導下將要素配置在最有效率的地方，而若要有進一步地發(fā)展則必然需要有人對要素進行再配置，或者按照熊彼特（2009）85所說的“執(zhí)行新的組合”，它包括引進新的產品、采用新的生產方法、打開新的市場、控制新的供給來源、執(zhí)行新的組織等。這個過程一定涉及對成本、收益與不確定性之間的衡量，行使這個職能的人通常被稱作“企業(yè)家”，而這種創(chuàng)新精神往往被稱作“企業(yè)家精神”。企業(yè)家或企業(yè)家精神對于任何一個地區(qū)的經濟發(fā)展來說都是至關重要的。然而在西部地區(qū)，由于本身缺乏集聚效應，大量具備企業(yè)家精神的人才流向了東部發(fā)達地區(qū)，使得其缺乏創(chuàng)新和經濟發(fā)展的市場動力。因此，通過政府之手來補充這種動力成為西部地區(qū)長期以來持續(xù)經濟發(fā)展的重要策略之一。

對于創(chuàng)新者們而言，其在投資前需要權衡不同項目潛在的成本、收益和不確定性，自然成本和不確定性低而收益高的項目更容易受到企業(yè)家們青睞；然而隨著這種“好項目”日益減少，企業(yè)家們便不得不在剩余的潛在項目中進行權衡，因此需要確定“好項目”與“壞項目”的邊界線（或者說權衡取舍線）在哪里。在經濟理論及金融理論中，收益與風險兩個變量呈現正相關關系，從而形成一條斜向上的權衡取舍線。如果試圖探討三個變量（成本、收益和不確定性）之間的權衡取舍，則更多地需要著眼于實際而非理論推導了。畢海德（2004）基于對大量創(chuàng)新企業(yè)的考察，提出了一個有關投資、不確定性及利潤之間關系的理論框架：新企業(yè)（通常也是小企業(yè)）更多依靠機會主義式的投資來應對重大的資本約束和不確定性；而較為成熟的大企業(yè)則會將更多的資源投入到不確定性較低的創(chuàng)新之中，此時，機會主義就會讓位于著眼于長遠發(fā)展的預測、計劃等系統性工作?；诖?，他認為總的來看投資（成本）與風險（不確定性）成反比，而與利潤（收益）成正比。

借鑒畢海德的理論形成圖2。橫軸代表創(chuàng)新項目成本，這里的成本指的是需要再配置的要素量，而不僅僅是現實中項目的啟動成本；縱軸代表創(chuàng)新項目的不確定性；圓圈大小代表創(chuàng)新項目的最大可能收益，最大可能收益往往與成本正相關。虛線AA或BB代表一定的企業(yè)家或企業(yè)家精神存量資源水平下可能出現的創(chuàng)新項目譜系的最外邊界，其之所以斜向下，是因為項目的成本、收益與決策者所承擔的不確定性之間往往是成反比的。從企業(yè)家的角度來看，項目投入資源越大，其愿意并且能夠承擔的項目失敗的風險也就相應的越低，因此其往往進行更加系統的評估和復雜的決策以降低項目的不確定性。豎直的虛線將創(chuàng)新空間劃分為兩部分，左邊代表小創(chuàng)新（小項目），右邊代表大創(chuàng)新（大項目）。地方政府往往更加偏愛大項目，因為大的項目一旦成功不僅能夠帶來大的收益，并且還能夠進一步帶動眾多小的創(chuàng)新項目，其對于各項經濟指標的完成是至關重要的。不過從圖2中可以清晰地看到，相比于小項目而言，大項目的創(chuàng)新空間是十分有限的，因為其需要大量的要素再配置，因此對于企業(yè)家自身的創(chuàng)新素質及其調配資源的能力具有很高的要求。

不同地區(qū)的企業(yè)家或企業(yè)家精神存量資源水平是不同的，并且這個存量水平與經濟發(fā)展水平是正相關的。在西部地區(qū)，區(qū)域內部的人才趨于外流，造成具備企業(yè)家精神的人才匱乏，相比于東部發(fā)達地區(qū)來說，其存量水平較低。因此，AA和BB分別代表東部地區(qū)和西部地區(qū)的創(chuàng)新譜系的邊界線。西部地區(qū)不僅企業(yè)家愿意嘗試的創(chuàng)新機會比東部地區(qū)要少，并且地方政府希望看到的大項目更是少得多，這將致使西部地區(qū)經濟發(fā)展相對緩慢，與發(fā)達地區(qū)的差距進一步拉大。其中，BB線明顯比AA線低，一方面是由于這些地區(qū)不具備集聚優(yōu)勢，更為重要的是，不確定性與人的主觀評價息息相關。相比于普通人而言，企業(yè)家不僅承擔風險的意愿更強，而且也具有更多的實施項目的經驗，也即同樣的項目在其眼中不確定性較低。因此，企業(yè)家外流會減少一個地區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展機會。然而在以經濟指標（特別是GDP指標）考核為主的情境下下，西部地方政府自然不能對此坐視不理，為了在經濟增速上不落下風，通常會選擇親力親為來推動項目落地，尤其會積極促進大項目創(chuàng)新以推動本地經濟的快速發(fā)展。類似“以重大項目建設為抓手”這樣的表述在許多西部地區(qū)市、縣級規(guī)劃中經常可見。

進一步探討地方政府是如何干預經濟以培育大項目創(chuàng)新則是更加有意義的。長期以來，西部地方政府的最主要抓手便是招商引資，希望從區(qū)域外部引進具有實力的企業(yè)家來推動本地的大項目建設，以緩解本地大項目創(chuàng)新缺乏的狀況。實際上這可看做是對國家層面對外開放政策的轉化版本。為了吸引外部的企業(yè)家以及資金到本區(qū)域投資，地方政府通常會采取諸多措施：一是提供土地、稅收等各種優(yōu)惠政策；二是提供基礎設施建設等硬件公共品；三是幫助企業(yè)家與各部門以及金融機構協調。由于地方政府主要追求的是GDP等經濟目標，同時又主要通過經濟手段而非行政手段來培育、扶植地方企業(yè)，并且各地方政府之間還存在著準市場競爭關系，因此可以認為，地方政府在干預區(qū)域經濟的過程中，本身也在一定程度上扮演著企業(yè)家的角色。而正是依靠地方政府企業(yè)家精神的發(fā)揮，西部地區(qū)才能有效地引入市場中的企業(yè)家和創(chuàng)新，從而推動要素的重新組合和經濟的發(fā)展。

政府若要發(fā)揮企業(yè)家的作用，也必然表現為對要素“執(zhí)行新的組合”。如同市場中的企業(yè)家一樣，地方政府能夠調動的要素同樣表現為土地（資源）、資金、勞動力三個方面。首先，土地是地方政府長期以來賴以推動城鎮(zhèn)化以及經濟發(fā)展的最主要的要素之一。地方政府一方面通過壓低工業(yè)用地價格來吸引工業(yè)投資者，另一方面則通過推高商住用地價格以維持“土地財政”和“土地金融”，同時通過公共設施建設進一步改善投資環(huán)境、帶來土地升值。而對于具有較好資源稟賦的地區(qū)來說，用資源換取GDP也是其推動經濟發(fā)展的主要措施之一。其次，政府能夠調配的資金主要表現為財政收入。無論是對企業(yè)的財稅扶持以及其他類型的資金支持，還是公共設施的建設都需要地方政府拿出真金白銀，在財政緊張的情況下，通過政府融資平臺來為公共設施建設融資成為地方政府長久以來的另一資金補充。政府的目的則是希望通過做大做強企業(yè)來增加稅收，進而反過來補償這種財政上的支出；至于公共設施的建設，不僅有利于吸引工業(yè)投資者，而且也有利于其獲得更多的土地出讓收入。最后，地方政府能夠調配的勞動力資源主要是地方干部隊伍。這些干部不僅需要開展大規(guī)模的招商引資活動，而且為了保證引入企業(yè)的產出能夠增長，其還會在人才引進、技術開發(fā)、市場開拓、融資等各方面為民營企業(yè)家提供服務。

三、經濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)與策略轉變

對于經濟發(fā)展新常態(tài)下西部地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)和機遇，已有不少學者進行過探討（段小梅 等，2015；李彬 等，2015），這里著重針對本文的分析框架來闡釋，并非試圖面面俱到地羅列。從上文的分析可以看出，長期以來，對于西部地區(qū)的地方政府來說，招商引資特別是引進大項目是促進地方經濟發(fā)展的主要抓手；為了實現這個目標，地方政府不但調配著其所能控制的各項要素資源，而且在一定程度上其自身也扮演著企業(yè)家的角色。然而隨著中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，西部地區(qū)的發(fā)展環(huán)境和條件面臨著深刻的變化，結構性矛盾凸顯，而這勢必對其傳統的發(fā)展策略帶來很大的挑戰(zhàn)。

第一，前期由政府主導的城鎮(zhèn)化過程造成房地產市場的過度繁榮，即便是在較為落后甚至人口不斷凈流出的西部地區(qū)，房價過快上漲、投資開發(fā)速度急劇加快、土地出讓金猛增的情況也是普遍存在。這種不可持續(xù)的繁榮在近兩年出現逆轉，房地產市場的不景氣使得房地產去庫存成為地方政府的頭等大事之一（見圖3），而樓市的分化格局又使得西部地區(qū)受到的影響更甚。這意味著，對于西部地區(qū)來說土地的利用空間可能變得更加有限，傳統的“土地財政”“土地金融”等以土地利用為核心的發(fā)展策略正在逐漸失效。如圖4所示，近年來地方政府的土地出讓金收入并未有明顯增加，其占地方財政收入的比例也在大幅下降。

第二，由于招商引資在目標選擇上具有同質性，造成西部地區(qū)普遍存在產能過剩問題，在供給側結構性改革的背景下，“去產能”必然是未來一段時間西部地區(qū)的主要任務之一，而這必然意味著經濟增速的下行以及財政收入增速的減緩，而“穩(wěn)增長”需要的支出剛性則進一步壓縮了地方政府財政運作的空間。如表1所示，近年來西部地區(qū)地方公共財政收入增速明顯下滑。同時，長久以來西部地區(qū)由于財力有限，為了滿足基礎公用設施建設，地方債務擴張明顯，負債率提高較快，在“防風險”與“去杠桿”的大背景下，未來其債務融資的空間也變得有限。

第三，經濟發(fā)展新常態(tài)意味著經濟發(fā)展方式的轉型，與之相對應的則是發(fā)展理念的升級，創(chuàng)新、協調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的提出正是為了積極適應把握引領經濟發(fā)展新常態(tài)。然而對于地方政府來說，目標的多元化不僅意味著財力的分散，更重要的是人力也必須被分配到更多的領域中去，而不能更多地集中在經濟建設上。

綜上所述，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，西部地方政府干預經濟發(fā)展賴以調配的三類要素均面臨短缺的局面，“巧婦難為無米之炊”的困境使得地方政府難以再繼續(xù)以招商引資為抓手去扮演企業(yè)家的角色。此外，招商引資本身的不確定性也在增強：區(qū)域間競爭加劇增加了企業(yè)被招來的難度，宏觀經濟不景氣造成招來的騙貸、騙政策者越來越多，而各地方產業(yè)結構雷同使得項目即便落地最終也難與預期相符。然而傳統發(fā)展策略的失效并不意味著地方政府在促進經濟發(fā)展方面完全沒有了抓手，制度建設與制度創(chuàng)新可成為新常態(tài)下西部地方政府新的抓手。

繼續(xù)用前面的二維圖形來說明這一點（見圖5）。BB代表西部地區(qū)的創(chuàng)新譜系的邊界線，豎直虛線為大、小創(chuàng)新（項目）分界線。傳統的策略是通過地方政府發(fā)揮企業(yè)家精神來拓展豎直線右邊的大項目創(chuàng)新空間，即將BB中的OB一段向上提升至OB”，從而使得整個區(qū)域的創(chuàng)新空間變?yōu)锽OOB”。然而隨著傳統干預手段逐漸失效，意味著通過地方政府的企業(yè)家精神只能將OB向上提升至O”B”，使得拓展后的創(chuàng)新空間縮小為BOO”B”，從而使得區(qū)域經濟發(fā)展速度面臨下滑。

直接干預的絕對收益下降則會反襯出另一種策略——制度創(chuàng)新的相對收益上升。制度創(chuàng)新對于經濟發(fā)展的作用機理與直接干預截然相反，其著眼點在區(qū)域內部而非外部，即通過完善市場環(huán)境和機制促進區(qū)域內的企業(yè)家精神存量提升，這是一種促進區(qū)域內生發(fā)展的機制，與“吸引外資”相比更加符合創(chuàng)新驅動的本質。BB代表的是一定的企業(yè)家精神存量水平下的創(chuàng)新邊界線，而通過制度創(chuàng)新激發(fā)出區(qū)域內更多的企業(yè)家精神，則意味著創(chuàng)新的邊界線由BB提升至CC。或許對于地方政府來說，這種提升所帶來的經濟增長遠不及招商引資等直接干預來得快，然而隨著直接干預的效果遞減，將有限的政府資源投入到制度建設中將變得更加有利。促進中小規(guī)模創(chuàng)新以及中小企業(yè)發(fā)展還會有額外的利益：一方面，解決就業(yè)問題的往往是中小企業(yè)，發(fā)展最快的往往也是中小企業(yè)，中小企業(yè)的不斷涌現才真正是市場繁榮、工商業(yè)繁榮的體現；許多發(fā)達地區(qū)也往往是從鼓勵中小企業(yè)創(chuàng)新開始起步，最終形成大、中、小規(guī)模創(chuàng)新相互促進的持續(xù)健康發(fā)展局面。一些研究企業(yè)家精神的學者甚至認為真正的企業(yè)家精神只存在于中小企業(yè)之中（Audretsch et al， 2006）。另一方面，大、中、小規(guī)模的創(chuàng)新是有機結合的，小項目的成功可看做是為大項目進行的試驗，其降低了大項目的不確定性，從而使得大項目創(chuàng)新的成功率更高。

國內學者其實很早便紛紛強調地方政府需要通過制度創(chuàng)新以喚醒民間的企業(yè)家精神，而不能始終采取直接干預經濟的方式，但是似乎并沒有從根本上轉變西部地方政府的發(fā)展策略。“路徑依賴”是其主要原因之一。盡管學者們總是在抱怨地方政府不轉變發(fā)展思路，只知道申報項目，只知道建開發(fā)區(qū)，只知道招商引資，只知道賣資源，等等，然而，對于落后地區(qū)的地方政府而言，“路徑依賴”正是降低政府這個特殊企業(yè)家的不確定性的一種有效方式。但是，靠政府直接干預推動創(chuàng)新必然不可能無限進行下去，產能過剩、房地產庫存、地方債務等結構性問題都是這種發(fā)展策略的直接后果。因此，地方政府轉變發(fā)展方式，重新制定發(fā)展策略刻不容緩。事實上，經濟發(fā)展新常態(tài)本身也給予西部地方政府選擇制度創(chuàng)新這種發(fā)展策略以巨大的機遇。

第一，外出打工者返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的浪潮本身便使得西部地區(qū)的企業(yè)家精神資源存量在提升。相比于留在本地的勞動者而言，外出打工者通常具有較強的探索精神和風險承受力，在其出外打工開闊視野后，回鄉(xiāng)利用其更加熟悉的本地資源，更容易捕捉到創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的機遇。國家統計局農民工監(jiān)測調查報告顯示，東、中、西部農民工數量比例已由2008年的71.0∶13.2∶15.4變?yōu)?015年的59.4∶21.5∶18.8，農民工回流中西部趨勢明顯。而與此同時，中西部新登記企業(yè)增速也在加快，特別是西部地區(qū)，2015年增速達到21.1%，僅次于東部地區(qū)。

第二，“互聯網+”的興起有助于要素資源跨地域配置，從而使得西部地區(qū)由區(qū)位劣勢導致的要素稀缺在一定程度上得以緩解。例如，全國規(guī)模最大的大數據峰會“中國大數據產業(yè)峰會”在貴陽舉行，貴陽也借此一躍成為大數據產業(yè)的中心。事實上，對于以“互聯網+”為基礎的一些新興產業(yè)來說，或許更為重要的是線上資源（如信息、數據等）的集聚，而非線下資源的集聚，這也為西部地區(qū)提供了一個可能實現“彎道超車”的領域。

第三，無論是著力推進“供給側結構性改革”，還是深入推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，其核心都在于從制度創(chuàng)新中要紅利。這對于西部地方政府來說是一個積極的信號，若能響應中央號召，借機推進制度創(chuàng)新，則很可能會事半功倍。

由上述幾點可以看出，在經濟發(fā)展新常態(tài)下，制度創(chuàng)新呈現出明顯的成本下降、收益上升的趨勢，在圖5中則表現為地方政府同樣的資源投入會將BB向上推升到更高的水平，從而使得制度創(chuàng)新這種策略相比于傳統的直接干預策略來說更具比較優(yōu)勢。

四、西部地區(qū)地方政府策略轉變中面臨的困難及對策

對于西部地區(qū)的地方政府來說，無論是其官員的時間、精力，還是其有限的財政，都應放在最有效率的地方，按照經濟學的術語便是“使投入的邊際收益盡可能地大”。以往西部地區(qū)政府往往將重點放在直接干預上，然而伴隨著進入經濟發(fā)展新常態(tài)，政府直接干預經濟越來越困難，似乎難以找到著力點。這實際上說明地方政府在直接干預上的投入的邊際收益已經越來越低了。在國際競爭日趨激烈和我國發(fā)展方式轉變的形勢下，國家提出了創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，致力于形成促進創(chuàng)新的體制架構，這也為地方政府未來的策略選擇指明了方向。對于西部地區(qū)的地方政府來說，關注制度創(chuàng)新和制度建設，更多地激發(fā)出區(qū)域內的企業(yè)家精神，將是推動地區(qū)經濟發(fā)展的重中之重。雖然這種普惠性的創(chuàng)新支持政策可能難以短期見效，但卻更有利于培育區(qū)域的自生能力。

對于西部地區(qū)而言，真正要實現創(chuàng)新發(fā)展需要克服的阻力遠比東部地區(qū)要大，顯而易見的一大阻力便是在這些地區(qū)并不存在創(chuàng)新所需各項要素（資金、企業(yè)家、創(chuàng)新人才等）的聚集。然而，筆者認為更大的、隱性的阻力還是在于西部地方政府自身進行職能轉變所要面對的困難。轉變政府職能、處理好政府與市場的關系，是經濟體制改革的核心問題，其重點是要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，為市場主體創(chuàng)造一個寬松的制度環(huán)境。但對于西部地區(qū)的政府來說，能否成功做到這一點存在諸多的不確定性。

相比于東部地區(qū)而言，西部地區(qū)政府長期以來對于地方經濟的干預方式更加直接，并且這種投資驅動、土地運作的增長模式在相當長一段時間內對于促進區(qū)域經濟發(fā)展是行之有效的，這勢必會加大新形勢下重塑政府與市場間關系的難度。并且相比于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則，西部地方政府大多更傾向于直接引進、扶植作為稅收來源的大企業(yè)，特別是國有企業(yè)、上市公司等，使其市場軟環(huán)境相比東部地區(qū)來說普遍差很多。實際上，如果以創(chuàng)新作為驅動區(qū)域經濟發(fā)展的動力，大企業(yè)的成長性相比中小企業(yè)而言要差很多，而且由于政府對技術創(chuàng)新具體運作干預過多，往往會造成企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新能力，過多地依賴政府的投資、稅收優(yōu)惠等弊端。同時，西部地區(qū)作為較為落后的地區(qū)，其希望快速追趕東部地區(qū)的愿望非常強烈，從近年來的GDP增速目標來看，排在前面的大多是中西部省份。一味求快求大的發(fā)展思路并非與創(chuàng)新發(fā)展的理念相符，因為創(chuàng)新需要勇于試錯，還需要扎扎實實地打好基礎?；蛟S只有真正地接受了放緩增速，慢下來方能有助于經濟的轉型發(fā)展。此外，由于西部地區(qū)開放程度較低，企業(yè)家精神也相對不足。上述問題的存在勢必會成為西部地區(qū)許多地方政府轉變經濟發(fā)展策略的障礙，同時缺乏創(chuàng)新要素的集聚也會成為其轉變策略的約束。對于西部地方政府來說，可從如下幾個方面入手構建普惠性創(chuàng)新支持政策體系。

第一，地方政府應當盡可能減少過多的限制，使得市場可以充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。以往西部地方政府的管理制度通常表現為嚴格的控制型管理，一方面管理成本高昂，另一方面市場主體的創(chuàng)造性受到抑制。激發(fā)出市場的活力需要地方官員能夠真正理解斯密的“無形之手”的含義。應明確政府與市場的邊界，將簡政放權落到實處，抑制政府的官僚作風。在此基礎上，應集中力量致力于營造激勵創(chuàng)新的市場競爭環(huán)境，建立起良好的市場秩序，充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新主導作用。一方面，如何在減少限制與加強監(jiān)管間進行平衡，是地方政府需要考慮的重要問題；另一方面，要盡可能多地為市場主體，尤其是創(chuàng)新者提供充分的信息支持，以降低創(chuàng)新者所面臨的不確定性，增大其實踐創(chuàng)新的空間，減少市場調節(jié)的盲目性。最為重要的是要建立公平開放透明的市場規(guī)則，實行統一的市場準入制度，建設法治化營商環(huán)境，營造有利于大眾創(chuàng)業(yè)、市場主體創(chuàng)新的政策環(huán)境和制度環(huán)境。

第二，應更好地發(fā)揮企業(yè)家的作用，對企業(yè)家精神進行正面的宣傳與引導，使得創(chuàng)新與奮斗成為主流的價值取向。通過新聞媒體激勵人們探索、挑戰(zhàn)和自我表現的精神，大力宣傳企業(yè)家隊伍中的創(chuàng)新典型；建立和健全激勵機制，對優(yōu)秀的企業(yè)家和創(chuàng)新者進行獎勵；包容企業(yè)家創(chuàng)新對傳統利益格局帶來的挑戰(zhàn)，保護企業(yè)家的創(chuàng)新收益。不僅要重視大項目創(chuàng)新的引領作用，也要深入推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。積極認識和引導“互聯網+”帶來的創(chuàng)新方式變革，例如眾創(chuàng)空間、積木式創(chuàng)新等。與此同時，在政府機構內部，也要完善體制機制，打造創(chuàng)新型政府。地方政府的行為會對一個地區(qū)產生巨大的影響，如果地方政府本身是具有創(chuàng)新性的，將會極大地推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。

第三，科學制定發(fā)展目標，切忌盲目追求GDP的高速增長。一旦過于關注短期收益，則往往會對政策的選擇造成限制，從而忽略長期來看對于區(qū)域發(fā)展至關重要的因素。選擇適當的創(chuàng)新方向同樣也很重要，應立足區(qū)域自身產業(yè)特點，譬如在重型裝備、軍工、電子等一些西部地區(qū)傳統優(yōu)勢產業(yè)上推進產業(yè)轉型升級，不要盲目跟風，而應扎實推進本區(qū)域優(yōu)勢產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。應重視培育區(qū)域內的中小企業(yè)發(fā)展，加強和完善孵化器孵化能力建設。

第四，加強區(qū)域之間的合作，不僅要加強與鄰近省份的經濟合作，還應加強與東部發(fā)達地區(qū)的交流合作。在此基礎上，推進“引進來”和“走出去”相結合的發(fā)展策略，鼓勵區(qū)域內具有發(fā)展前景的企業(yè)積極“走出去”，尤其是向要素豐富的東部地區(qū)擴展，甚至轉移部分功能，以幫助企業(yè)做大做強。這雖然在短期內會對區(qū)域經濟總量及財稅收入造成影響，但長遠來看，不僅可以享有總部經濟的收益，并且有利于吸引其他具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∑髽I(yè)在本區(qū)域落戶。事實上，這可以看做是一種跨區(qū)域的孵化器，從而有助于促進中小企業(yè)在該地區(qū)集群發(fā)展，進而增加區(qū)域經濟發(fā)展活力。

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