國外和我國臺(tái)灣地區(qū)公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐及其啟示

丁云霞+張林

摘 要：通過分析英國、美國、澳大利亞、日本和我國臺(tái)灣地區(qū)公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐，認(rèn)為以上國家和地區(qū)在公共體育設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的頂層設(shè)計(jì)、合同管理、運(yùn)營模式、關(guān)注需求等方面的實(shí)踐已初具成效。探討PPP的內(nèi)涵，對(duì)公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式進(jìn)行概念界定，并討論國內(nèi)外公共體育設(shè)施領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐，對(duì)我國政府和社會(huì)資本合作供給公共體育服務(wù)具有重要的啟示和借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞：公共體育設(shè)施；公私合作；實(shí)踐；啟示

中圖分類號(hào)：G811.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-2076（2017）02-0038-04

Abstract：It has reviewed the practice of the PPP pattern in the fields of public sports facilities in the United Kingdom， the United States， Australia， Japan and Taiwan China， and finds that their practice with its design， management， operation has begun to take effect. It has discussed the connotation of PPP， defined the concept of public sports facilities using the PPP pattern and introduced the foreign practices， which will make important inspirations and reference values for Chinese government and social capital to jointly supply public sports services.

Key words：public sports facilities； public-private partnership； PPP； practice； implication

自2013年起，財(cái)政部在全國范圍大力推廣政府與社會(huì)資本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式，被認(rèn)為是在地方政府財(cái)政壓力巨大的背景下，中央政府創(chuàng)新公共基礎(chǔ)設(shè)施融資與運(yùn)營管理模式的新舉措。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，“培育多元主體” “大力吸引社會(huì)投資”被寫入主要任務(wù)和關(guān)鍵措施。2015年5月，國務(wù)院辦公廳向多部委發(fā)布《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，明確了政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，目錄包含了公共體育設(shè)施運(yùn)營等10余項(xiàng)公共體育服務(wù)。迄今為止，已有若干省級(jí)地方政府向社會(huì)公布了《向社會(huì)力量購買公共體育服務(wù)指導(dǎo)目錄》。隨著體育產(chǎn)業(yè)與全民健身的快速發(fā)展，公共體育設(shè)施采用PPP模式將是大勢所趨，梳理該模式的概念以及國內(nèi)外的相關(guān)實(shí)踐非常必要。

1 PPP的內(nèi)涵及公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的概念界定

1.1 合作伙伴關(guān)系

PPP，指“公私合作伙伴關(guān)系”（Public-Private Partnership的簡稱），在國際上還沒有形成一個(gè)被廣泛接受的定義?？傮w看來，PPP是指“公共部門（政府、國有企業(yè)）與私人部門（非營利組織、民營企業(yè)、志愿機(jī)構(gòu)等），就提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系[1]。

1.2 政府主導(dǎo)（public）

因?yàn)閲椤⑸鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的差異，公共體育服務(wù)供給主體的職責(zé)也會(huì)存在差別，但是，不管出于何種前提，政府主導(dǎo)供給公共體育服務(wù)的角色始終不變，依據(jù)公眾意志，指導(dǎo)、規(guī)范供給行為的職能責(zé)無旁貸。涉及公共利益的公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府部門決策、出資并負(fù)責(zé)有效治理。

1.3 民間部門/社會(huì)資本參與（private）

西方學(xué)者一般用民間部門指代“私人部門”，包括民營機(jī)構(gòu)及非營利、志愿性組織等。如美國民營化大師薩瓦斯認(rèn)為，公私合作形式可以用一個(gè)從完全公營到完全民營的連續(xù)體來顯示，政府、國有企業(yè)、民營企業(yè)等民營部門、非營利、志愿性組織基于不同的民營化程度在這個(gè)連續(xù)體上建立公私合作伙伴關(guān)系[2]。馬克·霍哲提出，政府改革一條非常重要的路徑，就是積極利用民間部門高效率、低成本的治理方式提供公共服務(wù)。

因?yàn)槲覈a(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)以及意識(shí)形態(tài)與西方國家存在差異，國內(nèi)研究對(duì)private沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。本研究以“PPP”為題名，檢索中國知網(wǎng)2015年相關(guān)碩博士論文，按照隨機(jī)排序?qū)?3篇論文進(jìn)行編碼。剔除無法查看全文以及非公私合作供給理論研究的文獻(xiàn)，對(duì)其中的34篇有效論文進(jìn)行了內(nèi)容分析（見表1）。分析發(fā)現(xiàn)，用社會(huì)資本指代private的頻率最高，研究主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)管理應(yīng)用中。

1.4 公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的概念界定

結(jié)合PPP的內(nèi)涵以及在國內(nèi)的研究應(yīng)用，本研究認(rèn)為：公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式，是指政府與社會(huì)資本，共同參與公共體育設(shè)施融資、建設(shè)和運(yùn)營管理的全部或者若干環(huán)節(jié)，向社會(huì)公眾提供滿足多元需要的公共體育服務(wù)。

2 PPP模式在國外及我國臺(tái)灣地區(qū)公共體育設(shè)施領(lǐng)域的實(shí)踐

2.1 清晰的制度框架

美國、英國、澳大利亞、日本等國家已專門就PPP立法。他們將公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營、收費(fèi)、服務(wù)、管理以及監(jiān)督的全過程納入清晰的制度框架和標(biāo)準(zhǔn)中。

以英國為例，該國財(cái)政部負(fù)責(zé)PPP政策的制定，國家審計(jì)署和公共事業(yè)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)PPP政策進(jìn)行研究并提出意見。英國財(cái)政部下屬伙伴關(guān)系公司Partner-ships UK為政府等所有公共部門提供PPP的專業(yè)管理，尤其是政府購買等方面的知識(shí)；財(cái)政部下屬部門Public Private Partnership Programmer通過制定工作指南，為地方政府提供項(xiàng)目支持并幫助地方政府制定標(biāo)準(zhǔn)化合同。基于以上的制度設(shè)計(jì)，“英國政府制定的PPP政策，如PFI（Private Finance Initiative：民間主動(dòng)融資）模式，為本來應(yīng)該由政府供給的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（包括體育建筑物），帶來私人部門巨大的融資，管理技能和專業(yè)知識(shí)優(yōu)勢”[3]。

2.2 定量的評(píng)估工具

項(xiàng)目論證、項(xiàng)目確定以及項(xiàng)目采購三階段的物有所值（VFM： Value for Money）評(píng)估方法，是英國對(duì)公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目采用的可行性評(píng)估方法。該評(píng)估方法指的是，一個(gè)項(xiàng)目采用PPP模式政府付出的代價(jià)總和，若小于采用傳統(tǒng)模式政府付出的代價(jià)總和，則PPP模式從財(cái)務(wù)上判斷可行。2007年，英國就頒布了《VFM定量分析電子表格》，通過定量的操作計(jì)算為PFI項(xiàng)目的選擇提供可靠的依據(jù)[4]。雖然財(cái)務(wù)量化數(shù)據(jù)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性會(huì)影響VFM評(píng)估方法的信度，但是作為一個(gè)定量的評(píng)估工具，VFM比定性陳述更利于工作的開展。

2.3 合同界定雙方責(zé)權(quán)利

政府與社會(huì)資本雙方重合同、守信用的契約精神，是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵因素。契約精神，其主要特征除了表現(xiàn)為政府與社會(huì)資本選擇合作對(duì)象與項(xiàng)目的自由，還隱含著雙方地位的平等。公共體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營一般會(huì)有長達(dá)數(shù)年甚至幾十年的合作，國外很重視對(duì)公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目合同范本的制定，在合作協(xié)議中詳盡規(guī)定雙方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、爭議解決及違約處理事項(xiàng)等。

1999年、2002年、2004年和2007年，英國政府分別發(fā)布了《PFI合同規(guī)范》的第一版、第二版、第三版和第四版?！禤FI合同規(guī)范-第四版》對(duì)PFI項(xiàng)目合同持續(xù)時(shí)間、項(xiàng)目開始時(shí)間、意外事件防護(hù)、服務(wù)定價(jià)機(jī)制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)變更、服務(wù)監(jiān)督、移交時(shí)的資產(chǎn)估價(jià)、爭議解決的方式等均通過合同管理做出了詳盡的規(guī)定[4]。2003年開始，日本在公共設(shè)施領(lǐng)域推行由政府監(jiān)管、民間力量供給，公民享受的“指定管理者”模式運(yùn)作公共體育設(shè)施，該模式將以往由地方政府掌握的設(shè)施使用許可權(quán)、收費(fèi)設(shè)定權(quán)、活動(dòng)企劃權(quán)、設(shè)施命名權(quán)等管理權(quán)限下放給社會(huì)資本，同時(shí)，在管理制度和合作協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定社會(huì)資本的業(yè)務(wù)范圍和工作基準(zhǔn)，并以此為依據(jù)監(jiān)管社會(huì)資本的行為[5]。

2.4 專業(yè)管理

“許多實(shí)證研究表明，社會(huì)資本的經(jīng)營績效確實(shí)勝過公共部門；而民營化的模式可以增加公營事業(yè)的營運(yùn)績效”[6]。美國、澳大利亞等國家早就引入專業(yè)的體育場館管理公司對(duì)當(dāng)?shù)氐墓搀w育設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營管理。自1961年以來，美國體育場館設(shè)施建設(shè)的資金來源中，私人投入所占比例呈逐年上升趨勢，形成了場館設(shè)施融資、建設(shè)的公私合作模式，并且取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。美國著名的四大職業(yè)聯(lián)盟（NFL、MLB、NBA、NHL）俱樂部所擁有的體育場館31%采用PPP模式運(yùn)作。Kansas's State Expo Center委托給私營機(jī)構(gòu)后，實(shí)現(xiàn)每年贏利超1億美元的業(yè)績。The West Palm Beach Auditorium原由美國公共部門管理，常年處于虧損狀態(tài)，委托給私營機(jī)構(gòu)后，第一年財(cái)政赤字就減少了531 878美元[7]。邁阿密體育館由專業(yè)管理公司運(yùn)營，場館多達(dá)16 900個(gè)座位，16個(gè)包廂，但其固定員工只有30人，活動(dòng)期間通過雇傭臨時(shí)工完成任務(wù)，節(jié)約了大量成本。自2000年悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場采用PPP模式建設(shè)以來，采用公私合作方式投資、建設(shè)運(yùn)營體育施設(shè)施，也已成為澳大利亞體育發(fā)展的一個(gè)趨勢。

從財(cái)政角度看，PPP吸引了社會(huì)資本投資，緩解了政府財(cái)政壓力，但最終能否降低財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)福利水平，還是取決于社會(huì)資本的專業(yè)運(yùn)營能力。比如我國臺(tái)灣地區(qū)的中山運(yùn)動(dòng)中心民營化6個(gè)月后，其服務(wù)收入將近2 000萬，毛盈利近500萬，比預(yù)計(jì)毛盈利高出300萬左右。而另外一個(gè)同樣以民營化方式運(yùn)營的中正技擊館，雖同屬體育設(shè)施，但二者之間的盈利情況卻相差極大，其中一個(gè)重要原因是，中正技擊館內(nèi)專業(yè)管理人員不足，以致經(jīng)營理念無法有效提升，造成盈利狀況不佳；而中山運(yùn)動(dòng)中心，則是委托由較具經(jīng)驗(yàn)的救國團(tuán)進(jìn)駐管理，不僅增加盈利，館內(nèi)的經(jīng)營品質(zhì)也大幅提升[8]。

2.5 面向國際市場

美國、澳大利亞等國家的體育設(shè)施管理公司，除了管理本國和本地區(qū)的體育設(shè)施，還以其強(qiáng)大的專業(yè)運(yùn)營技能和管理水平為依托，面向國際市場布局全球化的擴(kuò)張戰(zhàn)略，在全球范圍收購體育場館的運(yùn)營權(quán)。Ogden（奧格登）是澳大利亞一家專業(yè)從事體育設(shè)施運(yùn)營管理的公司，該公司除了運(yùn)營悉尼奧運(yùn)會(huì)主體育場在內(nèi)的澳洲12個(gè)大型場館外，還為亞太地區(qū)大型體育場館提供各種管理和咨詢服務(wù)，中國國家游泳館就是其中一例[9]。美國的SMG（策略管理集團(tuán)）公司和Global-Spectrum（全球無線）公司是全球有名的場館設(shè)施管理公司，為全球許多國家的大型體育設(shè)施提供建設(shè)與運(yùn)營等工作。

2.6 關(guān)注民眾多元需求

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·韋斯伯指出：“民眾對(duì)公共服務(wù)有不同偏好，政府公共服務(wù)追求普遍性，在供給中只傾向中間偏好，不能考慮民眾因收入、教育等差異性產(chǎn)生的多元需求”[10]。當(dāng)民眾的多元需求無法通過政府的普遍供給得到滿足時(shí)，就會(huì)尋求“付費(fèi)消費(fèi)”的方式，通過市場交易得到滿足。

體育設(shè)施能否吸引運(yùn)動(dòng)人口取決于它所能提供的功能，這些功能包括設(shè)施所必需的物理與地理?xiàng)l件，包括場地、設(shè)備與器材。上文所列舉的我國臺(tái)灣中正技擊館和中山運(yùn)動(dòng)中心，除了經(jīng)營者的管理技能差距外，還有一個(gè)重要的差別在于中正技擊館以推廣技擊類運(yùn)動(dòng)為經(jīng)營目標(biāo)，館內(nèi)是純屬技擊類的運(yùn)動(dòng)設(shè)施，已不符合現(xiàn)代民眾多元化的需求潮流，反觀中山運(yùn)動(dòng)中心，其功能區(qū)包含了游泳池、羽毛球場、兒童游戲室，設(shè)備更為多元化[8]（見表2）。

3 國外及我國臺(tái)灣地區(qū)公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的經(jīng)驗(yàn)和啟示

PPP 作為近十幾年來國外公共體育設(shè)施領(lǐng)域興起的新模式，對(duì)于解決我國人均體育用地不足和體育設(shè)施重復(fù)建設(shè)、運(yùn)營效率低下等問題具有重大的意義。結(jié)合國外及我國臺(tái)灣地區(qū)公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式的實(shí)踐，我們可以得出以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和啟示。

3.1 加強(qiáng)政策引導(dǎo)

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國對(duì)PPP概念的理解逐步深入、實(shí)際應(yīng)用也逐漸增多。從中央到地方，出臺(tái)了一系列促進(jìn)PPP模式發(fā)展及社會(huì)資本參與公共服務(wù)的政策法規(guī)，如國家《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》以及《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》等，能源局、教育部、住建部等部委相繼出臺(tái)了鼓勵(lì)民間資本參與相關(guān)行業(yè)的實(shí)施意見。國家體育總局應(yīng)結(jié)合我國國情，參考發(fā)達(dá)國家完善的政策體系，著手研究制定公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)意見，明確投資領(lǐng)域、項(xiàng)目申報(bào)流程、融資模式、運(yùn)營管理、風(fēng)險(xiǎn)分配、利益保障等，用清晰的制度框架調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與投資公共體育設(shè)施的積極性，為社會(huì)資本提供完善的政策指導(dǎo)。

3.2 市場化運(yùn)營、專業(yè)化管理

受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的影響，我國政府投入資金與公共體育設(shè)施的巨大需求之間存在缺口，公共體育設(shè)施的供給面臨較大挑戰(zhàn)。美國、澳大利亞等國家的實(shí)踐充分說明，公共體育設(shè)施PPP模式，增強(qiáng)了社會(huì)資本運(yùn)營的自主權(quán)和問責(zé)制，為公共體育設(shè)施經(jīng)濟(jì)效益的提升和公共體育服務(wù)質(zhì)量的提高做出了有益的貢獻(xiàn)。

我國在運(yùn)用PPP模式發(fā)展公共體育設(shè)施的路徑中，同樣要堅(jiān)持改革的理念，相信市場的力量。首先調(diào)整體育彩票公益金的使用方向，發(fā)起設(shè)立專項(xiàng)用于公共體育設(shè)施建設(shè)運(yùn)營的公共體育服務(wù)PPP投資引導(dǎo)基金。其次，按照“公建民營”的思路，將建成的公共體育設(shè)施，交由專業(yè)化程度更高，管理水平更優(yōu)的體育場館管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營，發(fā)掘體育設(shè)施的無形資產(chǎn)，滿足群眾多元的體育需求。另外，為吸引社會(huì)資本通過PPP模式參與體育設(shè)施的投資，必須豐富盈利模式和盈利渠道。政府應(yīng)通過財(cái)政支持、稅費(fèi)減免等多種形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本將PPP模式延伸，打造城市體育娛樂綜合體，推動(dòng)社會(huì)資本參與體育與旅游、休閑以及商業(yè)等綜合業(yè)態(tài)的開發(fā)與運(yùn)營。

3.3 全過程監(jiān)管

社會(huì)資本具有天然的資本逐利性，國家和地方政府作為公共利益的代表，要履行好監(jiān)管職能，規(guī)范招投標(biāo)程序、明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以及跟蹤、監(jiān)測、評(píng)價(jià)服務(wù)內(nèi)容，營造公開、公平、透明、有序、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境，避免出現(xiàn)因處理不當(dāng)造成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公眾利益受損。

首先，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，要建立專門針對(duì)公共體育設(shè)施的市場準(zhǔn)入措施，選擇具備融資能力，又兼具專業(yè)水平、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富的投資者。其次，在運(yùn)營監(jiān)管中，體育部門要引入權(quán)威、專業(yè)的第三方技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，以項(xiàng)目運(yùn)營績效作為評(píng)價(jià)依據(jù)，通過合同組織、信息公開等一系列配套制度，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、長期、持續(xù)的全過程監(jiān)管。最后，項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)時(shí)，要綜合考慮公眾需求滿足、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、關(guān)鍵服務(wù)指標(biāo)等綜合要素。

3.4 統(tǒng)籌公益性服務(wù)和商業(yè)性服務(wù)

公共體育設(shè)施PPP項(xiàng)目，既要保證公共性，也要滿足部分公眾需求的超前性。但是，我國公共體育設(shè)施運(yùn)營方需承擔(dān)高額的營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、房屋租賃稅，以及花樣繁多的土地使用稅、門前三包費(fèi)、綠化費(fèi)等，經(jīng)營負(fù)擔(dān)頗重。政府應(yīng)從國民體質(zhì)、公眾滿意等維度出發(fā)，給予社會(huì)資本扶持和優(yōu)待，既讓公眾獲得良好的公共體育服務(wù)，又要保障資本獲得合理、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。當(dāng)然，為了避免社會(huì)資本一味追求經(jīng)濟(jì)效益而降低公共服務(wù)質(zhì)量，可以在管理制度和合作協(xié)議中詳細(xì)規(guī)定社會(huì)資本的業(yè)務(wù)范圍和工作基準(zhǔn)，并對(duì)社會(huì)力量的收費(fèi)設(shè)定權(quán)進(jìn)行限定，通過制度設(shè)計(jì)將獲利與公共體育服務(wù)的供給質(zhì)量緊密結(jié)合在一起，促進(jìn)參與公共體育設(shè)施運(yùn)營的社會(huì)資本專注于提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

4 結(jié)語

社會(huì)資本運(yùn)用PPP模式投資建設(shè)運(yùn)營公共體育設(shè)施，雖前景樂觀，但目前來看，與水電能源、公共交通等其他行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施相比，所產(chǎn)生的利潤可能更低，社會(huì)資本多持觀望的態(tài)度。此外，采用PPP模式會(huì)導(dǎo)致體育部門控制力的流失，影響對(duì)公眾的責(zé)任，或認(rèn)為 PPP 模式就是公共體育設(shè)施私有化等誤讀都可能影響PPP模式在公共體育設(shè)施中的正確實(shí)施。因此，公共體育設(shè)施運(yùn)用PPP模式還值得我們進(jìn)一步觀察和研究。

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