蕪湖市三山區(qū)推進農村土地流轉發(fā)展探析

何良發(fā)

摘要 介紹了蕪湖市三山區(qū)農村土地流轉的基本現(xiàn)狀，總結其主要發(fā)展措施與成效，并針對發(fā)展中存在的問題提出相應對策，以期促進當地農村土地流轉規(guī)?；⒓s化健康持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 農村；土地流轉；現(xiàn)狀；措施；對策；安徽蕪湖；三山區(qū)

中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）04-0288-03

扎實推進農村土地流轉、促進農業(yè)規(guī)?；l(fā)展是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、進一步提升生產力的客觀現(xiàn)實要求，也是穩(wěn)定農村土地承包經營制度、發(fā)展農村經濟、增加農民收入的重要舉措。為深入貫徹落實中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，三山區(qū)扎實推進了一些土地流轉工作，取得了一定成效，但也存在一些問題。

1 基本情況

近年來，伴隨著三山區(qū)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程，農戶承包土地經營權流轉步伐加快，迅猛推進了農村土地流轉，土地規(guī)模經營比重加大。三山區(qū)國土面積276.1 km2，農業(yè)用地面積1.58萬hm2（國土二調面積），其中耕地面積9 600 hm2（國土二調面積），可養(yǎng)水面3 000 hm2，山場面積4 120 hm2（第五次二類調查）。截至2016年底，全區(qū)4.4萬戶農戶中，3.52萬戶農戶進行了流轉，占80%，流轉土地面積6 060 hm2，其中流轉耕地面積3 860 hm2，占流轉土地面積63.7%，占耕地面積40.21%；流轉水面1 666.67 hm2，占流轉土地面積27.5%，占水面面積55.6%；流轉山場面積533.33 hm2，占流轉土地面積8.8%，占山場面積12.9%。平均耕地流轉價格6 000～9 000元/hm2，水面流轉價格750～3 750元/hm2，山場流轉價格1 500～4 500元/hm2。按照流轉模式，三山區(qū)農村土地流轉大致可分為以下4個類型。

1.1 大戶承包型

種植大戶將農民閑散的3 200 hm2土地流轉過來集中耕種。種糧大戶3.33 hm2以上147戶，其中3.33～6.60 hm2 5戶、6.67～19.93 hm2 107戶、20.00～33.27 hm2 17戶、33.33～66.60 hm2 11戶、66.67～133.27 hm2 6戶。如峨橋鎮(zhèn)農莊村徐學林流轉土地逾34.67 hm2、浮城村伍茂文流轉土地逾41.33 hm2、茶亭村周尤丁流轉土地逾41.33 hm2、龍湖街道楊村楊良坤流轉土地逾46.67 hm2、螃蟹磯村胡先松流轉土地逾73.33 hm2、高崗埠村葉朝榮流轉土地逾33.33 hm2，實現(xiàn)了規(guī)模經營，提高了土地收益。

1.2 家庭農場型

以家庭生產經營為主，通過較高的生產技術和管理水平，對土地實行規(guī)?；I(yè)化的經營。截至目前全區(qū)共培育申報家庭農場27家，低于13.33 hm2 13家，13.33～33.33 hm2 12家，33.33～66.67 hm2 4家，66.67～133.33 hm2 2家。

1.3 企業(yè)帶動型

以農業(yè)龍頭企業(yè)為主體，發(fā)展規(guī)模高效農業(yè)，占流轉耕地的1.7%。如正平糧油有限責任公司流轉土地逾86.67 hm2，開發(fā)建設高效生態(tài)農業(yè)，集種植、加工于一體，促進了農業(yè)發(fā)展的產業(yè)化。

1.4 合作經營型

以農民家庭經營為基礎，成立農民專業(yè)合作社，發(fā)揮組織優(yōu)勢，實現(xiàn)規(guī)模化種植和標準化生產，提高農業(yè)經濟效益，占流轉土地的13.9%。糧食生產合作社6家，如蕪湖市三山區(qū)峨橋鎮(zhèn)興年水稻農民專業(yè)合作社通過土地托管、土地流轉形式，實現(xiàn)流轉土地491.47 hm2，同時引進有種植技術的當涂縣農民簽訂托管協(xié)議，成功托管土地從事農作物、經濟作物種植，進一步提高了機械化水平，實現(xiàn)了合作社、農民的共贏[1-2]。根據目前土地流轉總體情況看，可養(yǎng)水面流轉已經飽和，山場流轉因投入大、見效慢在大戶、家庭農場、合作組織等規(guī)模較小投資者間流轉的空間不大。

2 取得的成效

2.1 促進了農業(yè)經濟結構調整和農業(yè)規(guī)?；?、產業(yè)化經營，提高了農業(yè)的市場競爭能力

三山區(qū)農村的土地流轉是和農業(yè)產業(yè)結構的調整密切聯(lián)系、相互促進的。在市政府《關于加快現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的若干政策（試行）》（蕪政辦〔2014〕42號）引導下，圍繞建設優(yōu)勢農產品基地，較大規(guī)模地開展了土地流轉，如蕪湖市綠地園林專業(yè)合作社在峨橋鎮(zhèn)岳山村成片流轉土地，發(fā)展高檔花卉苗木；三山區(qū)峨橋鎮(zhèn)響水澗村怡香園家庭農場在東灣和響水澗村流轉土地種植葡萄、提子，發(fā)展農家樂休閑觀光農業(yè)。蕪湖市三山區(qū)恒暢蔬菜專業(yè)合作社通過土地流轉，生產無公害蔬菜。通過土地流轉，全區(qū)的農業(yè)生產開始由“傳統(tǒng)型”向“現(xiàn)代型”，由“分散型”向“集約型”轉變，反映出土地流轉在發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)中的關鍵作用[3-4]。

2.2 促進了農村勞動力轉移，加快了城鎮(zhèn)化進程

農村土地流轉面積的增加，使越來越多的農民從土地上解放出來，安心外出務工經商，加快了農村勞動力向二、三產業(yè)轉移，加速了農村人口向城鎮(zhèn)集聚，推動了城鎮(zhèn)化進程。同時有效減少了土地撂荒，提高了土地利用率。

2.3 促進了農民增收，提高了農業(yè)經營效益

三山區(qū)租金標準一般每年為6 000～9 000元/hm2不等，這樣通過土地流轉農民可以獲得相對較高的和比較穩(wěn)定的有償收入。有的土地流轉收入甚至高于自己的傳統(tǒng)作物收入；土地流轉后有的農民外出務工，有的就近為承租經營的新型經營主體務工，使農民從原來的直接生產經營者，變?yōu)辇堫^企業(yè)、合作社或家庭農場主的農業(yè)工人，從而增加了工資收入。三山區(qū)通過土地流轉，重點發(fā)展經濟作物種植、苗木以及農家樂旅游休閑等。當地農民不但可以直接從土地上收入7 500元/hm2租金，還可作為新型經營主體服務人員，人均年勞務收入可達5 000～8 000元。同時經營者通過規(guī)模經營，也較大幅度地提高了農業(yè)經營的效益。

2.4 促進了農村社會分工，更新了農民的觀念，促進了農業(yè)適用技術的推廣應用

龍頭企業(yè)和種養(yǎng)殖大戶一般都具有比較先進的生產經營理念，他們積極采用優(yōu)種良法，爭創(chuàng)品牌，對當地農民起到了潛移默化的作用，改變了農民傳統(tǒng)的生產觀念，使農民學到了先進的生產技術和管理經驗。如三山區(qū)峨橋鎮(zhèn)響水澗村怡香園家庭農場利用避雨栽培和肥水一體化技術種植葡萄，品質大大提高，在它的示范引導下，附近種植戶紛紛采用此技術，既節(jié)省勞力又增加了收入。土地流轉形成規(guī)模經營后，有利于開展水利道路等基礎設施建設，有利于采用多種農業(yè)機具、優(yōu)良品種和先進農業(yè)適用技術，也有利于專業(yè)技術人員的指導。

3 主要措施

3.1 完善機構，強化領導

區(qū)農委成立了由農委主要領導為組長、分管領導為副組長、相關職能部門負責人為成員的工作領導小組，形成了統(tǒng)一領導，分級負責的工作機制。鎮(zhèn)街也成立土地流轉中心，負責土地流轉管理工作。先后在各級會議和培訓班進行了廣泛宣傳動員，使三山區(qū)干部充分認識到了規(guī)范流轉土地的重要性和必要性，統(tǒng)一了群眾思想，消除了群眾顧慮，贏得了群眾的理解、參與和支持。

3.2 堅持基本原則，不斷增強土地流轉動力

一是群眾自愿的原則。土地是否流轉，以哪種形式流轉，由農戶自主決定，不用行政手段強行流轉。二是平等協(xié)商、有償流轉的原則。土地流轉的轉包費、租金等應由農戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鎮(zhèn)村不得干預。其流轉收益歸農戶所有，鎮(zhèn)村不得擅自截留。三是依法有序的原則。土地流轉嚴格遵守國家法律、法規(guī)和有關方針政策。在土地流轉中，不改變土地所有權權屬關系，不隨意改變土地承包關系，不擅自改變農業(yè)用途，流轉的期限不得超過二輪土地承包剩余期限。四是規(guī)范操作的原則。農村土地使用權流轉涉及多方面的利益關系，必須健全制度、嚴格程序。具體工作中農經部門在組織、指導流轉雙方簽訂土地流轉合同書的基礎上，建立土地流轉臺賬，使土地流轉合法規(guī)范。

3.3 服務到位，確保土地流轉取得實效

區(qū)農委和鎮(zhèn)、辦事處常跟蹤到村開展指導工作，解決在實際操作過程中的實際問題，規(guī)范相關資料，解釋有關政策，現(xiàn)場點評工作，促進了土地流轉工作的順利開展。

3.4 積極穩(wěn)妥地推進土地確權登記工作

明晰和落實土地承包經營權是推進土地流轉的前提條件，也是建立農村土地流轉市場的基礎性工作。按照中央提出的“現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變”的要求，在落實農村土地集體所有權的基礎上，2015年以來全面認真組織開展確權登記工作。

3.5 注重問題化解，維護土地流轉秩序

在確權頒證和土地流轉過程中，因多年來土地出讓、租賃、互換和分戶等造成的土地權屬糾紛集中爆發(fā)，區(qū)農委高度重視這些問題的化解，充分發(fā)揮村調委會作用，堅持小問題隨時解決、大問題會商解決的辦法，耐心細致地向當事人雙方進行政策講解、調解說和，成功化解了土地矛盾糾紛。同時積極協(xié)調處理各方關系，及時解決土地流轉中遇到的困難、問題，化解承包大戶與群眾因灌溉、用電和公共設施維護等發(fā)生的糾紛，確保了流轉雙方的合法權益，維護了土地流轉的秩序。

4 存在的問題

4.1 土地流轉市場化有待加強

一是市場化機制尚未形成，土地經營比較效益低。土地流轉的市場運作體系和相關服務平臺缺失，土地評價缺乏依據，流轉信息不對稱，流轉層次不高、渠道不暢，土地流轉的對象與范圍選擇余地小，流轉形式較為單一。目前農民因土地流轉收益成效不明顯，農村也未實現(xiàn)土地、資金、技術和勞動力資源的優(yōu)化配置。二是土地交叉細碎，部分基礎設施較差。由于農民承包的土地較為分散，質量也有所不同。在實行大面積土地流轉時，要與所有村民進行協(xié)商，難度較大。交叉細碎的耕地對于農業(yè)機械的使用也產生了較大的制約，機械化程度低，耕地成本較高。部分土地渠道堵塞、生產條件惡化、基礎設施落后，對耕種造成一定程度影響。

4.2 土地流轉程序有待規(guī)范

部分土地流轉無序、隨意、分散。具體表現(xiàn)：一是部分流轉雙方僅為口頭約定、沒有簽訂流轉協(xié)議，土地流轉期限短，一般在1～2年內；二是流轉協(xié)議不規(guī)范，內容過于簡單，對雙方權利義務及違約責任等缺乏明確具體的規(guī)定；三是有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關公證。以上情況若當事人雙方出現(xiàn)糾紛，則難以解決。與此同時，土地流轉登記備案制度也在具體執(zhí)行中存在漏洞，且多數流轉缺乏相關備案登記和土地承包經營權變更手續(xù)，流轉雙方主體資格不明確，不符合法律規(guī)定。

4.3 土地流轉服務跟不上發(fā)展需求

一是宣傳工作不到位。在實際工作中，部分鎮(zhèn)村干部對土地流轉的認識存在誤區(qū)，認為土地流轉是農戶自己的事，應由農戶自由協(xié)商，沒有引導村民自愿、依法、有償進行土地流轉。有些農戶不知道通過土地流轉可以提高農業(yè)規(guī)?；洜I程度和家庭收入，也不知道以何種形式進行流轉。二是鎮(zhèn)街混編混崗嚴重。絕大多數農技人員抽離崗位，峨橋鎮(zhèn)僅2人負責農業(yè)工作，3個街道僅1個負責農業(yè)工作，基層缺乏農業(yè)管理人員現(xiàn)象嚴重。一方面鎮(zhèn)（街道）的農經工作隊伍人員不固定，數量不足，都是兼職；另一方面，鎮(zhèn)（街道）農經機構撤并后，人員職責不明，且兼職較多，鎮(zhèn)街拆遷等其他工作抽調多，無力應對土地流轉工作進行指導和管理。

4.4 財政對規(guī)模經營戶扶持力度小

由于區(qū)級城市化發(fā)展需要，對農業(yè)發(fā)展投入較少，在涉農資金補貼方面，區(qū)級財政無投入，影響了規(guī)模經營戶的積極性。

4.5 原承包耕地四至界限不清

規(guī)模經營戶從農戶手中流轉的土地面積小、地塊分散，為方便生產，重新規(guī)劃機耕路、合并地塊等，造成原地塊四至界限缺失，留下矛盾隱患。

4.6 糧食倉儲、管理和賣糧難

規(guī)模經營戶為便于農業(yè)生產，都要求建設適當經營管理用房和倉儲用房。2016年11月長達20 d的陰雨天氣和糧價低迷的原因，造成三山區(qū)單季粳稻收獲推遲，大面積出現(xiàn)倒伏，造成了經營戶大額經濟損失。

4.7 土壤地力下降

當前規(guī)模經營戶合同期均為3～5年，規(guī)模經營戶，特別是外地經營戶，為提高生產收益，超量使用化肥、農藥，使土壤地力嚴重下降，短期恢復難。

4.8 發(fā)展與流轉受制

當前三山區(qū)是以工業(yè)化、城市化、生態(tài)化發(fā)展為重點，這勢必造成了規(guī)?；l(fā)展農業(yè)與發(fā)展現(xiàn)代化新興城區(qū)之間的矛盾。近來，峨橋鎮(zhèn)為發(fā)展環(huán)響水澗旅游，在引導上措施不當，與規(guī)模經營戶未協(xié)商達成一致，從而造成了規(guī)模經營戶信訪。

5 對策

5.1 強化組織領導，加強土地流轉監(jiān)管

一是提高認識，鎮(zhèn)街主要領導要親自過問，明確責任，提高村級對土地流轉的重視程度，抓好落實。二是為推進深化農村改革，建立農村土地流轉市場，提高社會化服務，健全區(qū)、鎮(zhèn)、村三級管理服務網絡建設，改變當前農技部分機構虛設、效率低下的現(xiàn)狀，確保有專人干事、有平臺做事。

5.2 健全服務體系，促進土地流轉規(guī)范化

一是建立區(qū)、鎮(zhèn)街、村三級服務體系；另一方面，要完善工作機制，切實抓好政策咨詢、信息發(fā)布、價格指導、合同簽訂、糾紛協(xié)調等服務職能的落實，確保土地流轉合理合法、規(guī)范有序地進行，統(tǒng)一流轉合同格式，完善土地流轉臺帳和備案制度。按照國務院〔2006〕30號文件的要求，鎮(zhèn)（街道）應有專人（1～2人）負責農村土地承包和流轉工作，認真做好農村土地承包的日常管理工作和農村土地流轉的指導工作。

5.3 尊重農民意愿，突出政府引導重要性

一方面，推進農村土地流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則，充分尊重農民在土地流轉中的主體權利、選擇權利和談判權利，改變行政單位過度干預土地流轉的狀況。另一方面，要根據區(qū)情實際和區(qū)域發(fā)展方向目標，做好引導工作，確保農業(yè)生產和區(qū)域經濟發(fā)展相互促進、共同發(fā)展。

5.4 完善政策扶持，提高土地流轉積極性

一是要加大財政扶持力度，適當增加對土地流入的規(guī)模經營大戶的扶持資金，鼓勵他們多種地、種好地。同時，結合三山區(qū)流轉工作實際，對土地流出的農戶委托村委會或社會中介組織也給予一定的資金補助或獎勵，提高廣大農戶的積極性和主動性；并且也要對村級提供工作經費，提高村級工作積極性。二是建立土地流轉糾紛調處和仲裁機構，完善土地流轉交易制度、糾紛調解和仲裁制度等，使土地流轉進入有序的市場化軌道。三是引導農戶以入股形式參與土地流轉，利潤統(tǒng)一核算、按股分紅。

5.5 開展已征地合理利用，推進棚戶改造區(qū)土地流轉

一是建議以村為主開展土地流轉，才能統(tǒng)一要求，為以后項目建設順利開展提供保障；二是對棚戶區(qū)改造能夠既為群眾解決后顧之憂，也為轉讓方規(guī)避風險；三是合理利用閑置已征地，解決拋荒問題，避免群眾在地塊上因農業(yè)生產而出現(xiàn)的系列問題。

6 參考文獻

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