論行政不作為及其法律救濟(jì)

徐福山

摘要 近年來(lái)，行政不作為成為司法界一個(gè)新的熱點(diǎn)，引起越來(lái)越廣泛的關(guān)注和討論。其實(shí)行政不作為現(xiàn)象早就存在，之所以越來(lái)越重要，是因?yàn)樯鐣?huì)普法工作的大力推進(jìn)，法律宣傳工作深入人心，公民的法律意識(shí)逐步加強(qiáng)，學(xué)會(huì)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益。行政不作為現(xiàn)象逐年增多，嚴(yán)重?fù)p害了我黨和政府在人民群眾心中的形象和權(quán)威，違反了為人民服務(wù)的基本理念，導(dǎo)致國(guó)家行政水平越來(lái)越低，行政效率越來(lái)越低，嚴(yán)重影響整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。本文主要分以下內(nèi)容來(lái)探討這個(gè)問(wèn)題。第一部分主要講述行政不作為的基本概念。第二部分探討行政不作為的危害性，分析導(dǎo)致行政不作為的原因，得出行政不作為司法救濟(jì)的必然性和緊迫性。第三部分提出完善法律救濟(jì)的一些措施，怎樣通過(guò)立法手段減少行政不作為行為的發(fā)生，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞 行政不作為 行政相對(duì)人 法律救濟(jì)

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.353

一、行政不作為的基本概念及其分類

（一）行政不作為基本概念

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，精神文明的不斷進(jìn)步，行政主體和行政相對(duì)人之間的矛盾也越來(lái)越多。行政不作為是一種違法行為，損害了行政系相對(duì)人的利益，損害了政府形象和法律的權(quán)威性，不利于國(guó)家穩(wěn)定人民團(tuán)結(jié)和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。目前，理論界對(duì)行政不作為行為的理論概念眾說(shuō)紛紜，缺乏統(tǒng)一的理論標(biāo)準(zhǔn)，這里會(huì)介紹目前學(xué)界的幾種觀點(diǎn)。

1.行為說(shuō)。該學(xué)說(shuō)主張把行政主體做出或者沒(méi)做出積極主動(dòng)的行為作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者認(rèn)為“主動(dòng)性為就是行政作為，而被動(dòng)行為則是行政不作為?！边@種觀點(diǎn)將行政機(jī)關(guān)的消極應(yīng)對(duì)、拖延執(zhí)行等行為界定為行政不作為，但是將明示拒絕歸結(jié)為行政作為。這種單純的用行為方式來(lái)判斷的理論并不是很全面。

2.法定義務(wù)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，根據(jù)法律義務(wù)規(guī)定的不同內(nèi)容，將義務(wù)氛圍積極義務(wù)和消極義務(wù)兩種。積極義務(wù)是說(shuō)必須做出某種行為的義務(wù)，消極義務(wù)則相反。作為可以針對(duì)積極義務(wù)也可以針對(duì)消極義務(wù)，但是不作為針對(duì)的就是積極義務(wù)，是說(shuō)行政主體沒(méi)有履行某種積極義務(wù)而產(chǎn)生的行為。

3.合法行政不作為說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為以行政主體的行為是否改變現(xiàn)在的法律狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)判斷該行為是合法的行政不作為或者違法的行政不作為行為。

4.法定職責(zé)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，行政不作為就是行政主體沒(méi)有履行法律規(guī)定的行政義務(wù)，拖延履行、不予答復(fù)等行為都屬于不作為行為。

（二）行政不作為行為的分類

1J根據(jù)行政不作為行為針對(duì)的對(duì)象有所不同，可以分為抽象行政不作為和具體行政不作為。抽象行政不作為行為是說(shuō)應(yīng)該按照現(xiàn)實(shí)要求制定、更改、廢止相關(guān)行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)沒(méi)有或者沒(méi)有及時(shí)履行自己的職能。具體行政不作為是指行政機(jī)關(guān)沒(méi)有針對(duì)特定的人或者事做出應(yīng)該做的行政行為。因?yàn)槌橄笮姓蛔鳛樵诹⒎I(lǐng)域發(fā)生較多，也可以理解成是立法上的行政不作為，沒(méi)有及時(shí)履行自己立法的職責(zé)。而具體行政不作為行為發(fā)生的領(lǐng)域就相對(duì)廣泛，只要行政主體沒(méi)有履行應(yīng)該履行的義務(wù)，或者沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間履行應(yīng)該履行的義務(wù)，就視為具體的行政不作為。

2.根據(jù)是否需要行政相對(duì)人的申請(qǐng)，可分類為依照申請(qǐng)的行政不作為和依照職權(quán)的行政不作為。依照申請(qǐng)的行政不作為是說(shuō)行政主體沒(méi)有依照程序、不履行或者拖延履行行政相對(duì)人提出的合法申請(qǐng)。依照職權(quán)的行政不作為是說(shuō)在發(fā)生了某種具體事情之后，行政主體沒(méi)有履行或者拖延履行自己的職權(quán)。

3.根據(jù)不作為行為損害的客體利益來(lái)劃分為損害公共利益的和損害私人利益的行政不作為行為。損害公共利益的行政不作為行為是說(shuō)沒(méi)有特定的行政人，損害的是整個(gè)國(guó)家、社會(huì)的利益，造成的影響非常巨大而深遠(yuǎn)。例如，政府對(duì)損害環(huán)境的企業(yè)放任自流。損害個(gè)人利益的行政不作為，顧名思義，就是損害了特定的人利益，其危害性相對(duì)較小。

4.根據(jù)行為產(chǎn)生的原因可以分為不履行和拖延履行兩種。不履行是說(shuō)行政主體背負(fù)某種法律規(guī)定的義務(wù)，但是并沒(méi)有履行。另一種是指，行政主體沒(méi)有在法律規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)履行其義務(wù)，從而對(duì)公民、企業(yè)、國(guó)家等產(chǎn)生的危害。

二、行政不作為的原因及其危害性

（一）當(dāng)前我國(guó)行政不作為的原因

行政不作為行為主要表現(xiàn)行政主體對(duì)危害公民切身利益的行為不予制止不聞不問(wèn)或者制止不力。有關(guān)部門對(duì)于危害人民群眾利益的事情制止不力，導(dǎo)致違法行為持續(xù)出現(xiàn)。例如，對(duì)于污染空氣、水源等關(guān)系人們生存方面的企業(yè)，因?yàn)橐粫r(shí)的經(jīng)濟(jì)效益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不采取任何制止措施，導(dǎo)致人們身體、生活受到危害，發(fā)起游行示威或者上訪抗議。又比如，有些攤販到處擺攤影響交通和市容，導(dǎo)致人們出行不便，道路交通混亂，城市秩序受到影響，有關(guān)部門長(zhǎng)期疏于管理或者抓一陣子便松懈，沒(méi)有長(zhǎng)期規(guī)劃和管理。

行政不作為出現(xiàn)的原因有很多。

1.在立法方面。我國(guó)行政法體系不夠健全，有很多行政問(wèn)題沒(méi)有給出明確而細(xì)致的規(guī)定，導(dǎo)致行政主體有很多事情缺乏法律依據(jù)。

2.一些行政機(jī)構(gòu)本身設(shè)置不合理，行政主體問(wèn)存在著職能交叉、重復(fù)，所以一旦有相關(guān)問(wèn)題發(fā)生，極其容易引起各部門之間互相推諉，造成不辦事、不作為現(xiàn)象。

3.行政主體中的公務(wù)人員本身服務(wù)意識(shí)較差，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，對(duì)自己的職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為老百姓是“求”自己辦事，而不是自己應(yīng)該為人民服務(wù)，這種意識(shí)也導(dǎo)致了行政過(guò)程中，公務(wù)人員臉色差、難說(shuō)話、不辦事，甚至貪污受賄的現(xiàn)象。直接影響政府在老百姓心中的形象。

（二）行政不作為的危害性

1.行政不作為行為，從某種意義上說(shuō)，就是行政主體的失職，政府沒(méi)有履行自己的法定職責(zé)和法定義務(wù)，不僅損害了政府形象以及法律權(quán)威性，也侵害了公民的合法利益和社會(huì)公共利益。

2.行政不作為行為阻礙了依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程，不利于社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

3.激化政府和人民之間的矛盾，阻礙廉政建設(shè)，不利于民族穩(wěn)定團(tuán)結(jié)。

4.不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于社會(huì)文明進(jìn)步。

三、行政不作為行為的法律救濟(jì)

行政不作為行為損害國(guó)家和人民的利益，那么應(yīng)該如何救濟(jì)呢？

（一）完善行政不作為訴訟救濟(jì)制度，建立行政訴訟制度

將行政不作為行為納入行政訴訟中。我國(guó)憲法有以下明文規(guī)定：“我國(guó)公民對(duì)國(guó)家公務(wù)人員或者國(guó)家機(jī)關(guān)的任何失職或者違法行為，具有向國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行檢舉、控告以及申訴的權(quán)利，對(duì)公民的檢舉、控告以及申訴相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)務(wù)必及時(shí)查明事實(shí)真相，并進(jìn)行處理?！痹谶@條規(guī)定中的“國(guó)家機(jī)關(guān)的行為”，就包含了行政機(jī)關(guān)的行為。我國(guó)憲法明確將行政不作為行為納入行政訴訟中。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)政過(guò)程中，容易有明顯的趨利行為。比如，某個(gè)違法行為對(duì)行政機(jī)關(guān)本身有利，那么就睜一只眼閉一只眼，聽(tīng)之任之。行政人員本身素質(zhì)也參差不齊，對(duì)自身需要履行的職責(zé)解讀有誤，辦事不公道。這時(shí)候，行政訴訟就可以充當(dāng)行政機(jī)關(guān)和行政行為相對(duì)人之間的調(diào)節(jié)者。因此建立完善的行政訴訟制度有利于維護(hù)行政行為相對(duì)人的利益，是我國(guó)行政水平不斷提高，民主平等的象征，同時(shí)也是對(duì)行政不作為行為的監(jiān)督，能夠減少行政機(jī)關(guān)不辦事、不盡力辦事、辦不好事的情況。

1.擴(kuò)大關(guān)于行政不作為行為的行政訴訟范圍?！缎姓V訟法》的受案范圍規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的?！痹摫硎鰞H規(guī)定了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)該盡量擴(kuò)大范圍，包含更多人民權(quán)益，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)由于不作為行為損害自身其他合法權(quán)益的行為都可以依法提起訴訟。

應(yīng)當(dāng)把因?yàn)樾姓蛔鳛樾袨閷?dǎo)致公共利益受損的行為納入行政訴訟范圍里。訴訟法只強(qiáng)調(diào)了對(duì)個(gè)人、法人以及其他組織的利益保護(hù)，而并沒(méi)有把公共利益納入其中。而公共利益是指廣大人民的利益，是關(guān)系到絕大部分人利益的問(wèn)題。擴(kuò)大行政訴訟范圍，有利于更好的監(jiān)督國(guó)家的行政立法工作。

2.建立健全行政不作為相關(guān)訴訟的舉證責(zé)任分配制度。

3.行政不作為的判決形式需要進(jìn)一步完善。

4.抽象行政不作為的法律救濟(jì)范圍需進(jìn)一步擴(kuò)大。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)地方都迫切需要立法規(guī)范，立法規(guī)范是關(guān)系到公民、法人和各種組織切實(shí)利益的事情。這就要求立法機(jī)關(guān)積極主動(dòng)的去行使立法權(quán)，主動(dòng)履行法律賦予的職責(zé)，維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

5.應(yīng)當(dāng)把因?yàn)樾姓蛔鳛樾袨閷?dǎo)致公共利益受損的行為納入行政訴訟范圍里。

訴訟法只強(qiáng)調(diào)了對(duì)個(gè)人、法人以及其他組織的利益保護(hù)，而并沒(méi)有把公共利益納入其中。而公共利益是指廣大人民的利益，是關(guān)系到絕大部分人利益的問(wèn)題。損害公共利益的行政不作為行為一般具有一定的隱蔽性，不容易被廣大民眾發(fā)現(xiàn)，但是導(dǎo)致的后果卻能影響到后代子孫。擴(kuò)大行政訴訟范圍，有利于更好的監(jiān)督國(guó)家的行政立法工作。因?yàn)楣怖鎿p害的時(shí)候，是沒(méi)有單純的行政相對(duì)人的，而訴訟法規(guī)定行政訴訟的原告必須是公民、法人或者組織。為了保證公共利益不受侵害，建議建立公訴制度，允許特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或者人員代表公眾利益，提起訴訟。允許公民、法人或者其他組織作為代表提起訴訟。鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、公益團(tuán)體代表廣大群眾提起訴訟，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（二）把行政不作為行為導(dǎo)致的損害納入國(guó)家賠償范圍

新的《國(guó)家賠償法》在對(duì)行政不作為的規(guī)定中，沒(méi)有明確給出是否賠償、如何賠償。我國(guó)《憲法》第41條明確規(guī)定，由于國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依據(jù)法律法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。憲法作為基本大法，規(guī)定了行政不作為可以納入我國(guó)國(guó)家賠償范圍。

把行政不作為行為導(dǎo)致的損害納入國(guó)家賠償范圍有利于更加全面的保證人民的利益。有利于政府形象的改善和行政能力的提升，有利于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。明確行政不作為的賠償范圍、標(biāo)準(zhǔn)，能夠督促相關(guān)機(jī)構(gòu)減少不作為現(xiàn)象，提高行政效率。

（三）完善監(jiān)督體制，明確廣大人民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)力

完善監(jiān)督體制，能夠從根本上減少不作為現(xiàn)象的發(fā)生，加強(qiáng)人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，加強(qiáng)媒體和社會(huì)輿論對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)的執(zhí)政行為起到約束作用，促使其認(rèn)真、負(fù)責(zé)的處理日常工作，防止濫用權(quán)力現(xiàn)象的出現(xiàn)。所以，擴(kuò)大監(jiān)督范圍，增加投訴渠道，能夠迫使行政機(jī)關(guān)更加注重自身行為。

（四）明確對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為行為的懲罰

建立健全完整的懲罰機(jī)制，能夠保證行政機(jī)關(guān)依法規(guī)范自身行為，轉(zhuǎn)變服務(wù)態(tài)度，建立服務(wù)型政府，有處罰才能有震懾，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的不作為行為應(yīng)該受到的具體處罰，能夠最大限度保證行政執(zhí)法的力度。行政機(jī)關(guān)的公務(wù)人員應(yīng)積極學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，提升執(zhí)政水平，轉(zhuǎn)變思想，切實(shí)杜絕拖延辦事、不辦事、貪污受賄等現(xiàn)象，將為人民服務(wù)作為工作的指導(dǎo)思想。

我國(guó)的行政法體系建設(shè)較晚，存在這樣那樣的問(wèn)題和漏洞。對(duì)行政不作為行為的法律救濟(jì)本身也是—個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，需要不斷的學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷的在實(shí)踐中總結(jié)出更好的辦法。當(dāng)今經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們的法律意識(shí)不斷提高，主人翁意識(shí)不斷提高，對(duì)政府執(zhí)政能力提出了新的要求。為了切實(shí)保證人民權(quán)益，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)，樹立良好的政府形象，我國(guó)行政機(jī)關(guān)必須按照法律規(guī)定履行職責(zé)，切實(shí)杜絕行政不作為行為的發(fā)生，提高自身水平，建立服務(wù)型政府，為全面建設(shè)法治社會(huì)做出努力。