公共政策沖突產(chǎn)生的事實影響及其法律救濟

韋瀟竹++趙素桃

摘要：公共政策沖突給行政相對人、相關(guān)者帶來的事實影響不容忽視。從一個具體的涉及政策沖突的征地拆遷案例入手，分析政策沖突發(fā)生的過程，探討政策沖突給政策相對人帶來的事實影響和利益危害，提出公共政策沖突法律救濟的相關(guān)概念與問題，對目前公共政策沖突法律救濟缺失的現(xiàn)狀及原因進行初探。

關(guān)鍵詞：公共政策沖突；行政事實行為；法律救濟

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.062

1文獻與問題

任何一個國家、區(qū)域都存在公共政策沖的問題，表現(xiàn)為政策之間發(fā)生的不同程度的表面化的矛盾現(xiàn)象，其實質(zhì)是公共政策主體之間的利益沖突。目前，西方學(xué)者們主要從兩個層面進行公共政策沖突的相關(guān)研究，一是公共政策沖突的一般性原理，涉及的具體問題有公共政策沖突的內(nèi)涵、原因、治理方式等（吳錫泓、金榮枰等，2005；Deborah A.Stone，2006）；另一個則是具體的政策之間沖突的研究（Rosemary Sales，2011；Thomas R.Dye，2011）。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對公共政策沖突的研究與國外學(xué)者的研究維度比較相似，但相關(guān)研究較之國外起步晚。如胡象明（1995）探討了公共政策沖突的內(nèi)涵、表現(xiàn)，認為公共政策沖突就是政策體制中的政令的相互矛盾。袁明旭（2009）在總結(jié)前人研究的基礎(chǔ)上，著重分析了公共政策沖突的具體表現(xiàn)和可能產(chǎn)生的效應(yīng)，并進一步對公共政策沖突的內(nèi)涵進行界定，認為公共政策沖突是指在政策網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)之中由各級政府部門所制定的公共政策之間的相互矛盾、相互抵觸、相互對立的一種表面化的態(tài)勢和現(xiàn)象。王仰文（2011）從客觀因素、主觀因素、制度因素三個維度對公共政策沖突產(chǎn)生的原因進行了較為深刻的分析。任鵬（2015）以政策沖突為研究視窗，實證分析了不同類型的政策沖突中的地方政府行為，在政府行為邏輯的分析框架下探討了政策沖突是如何產(chǎn)生的。由于公共政策沖突不可能完全消除，只能通過各種方法手段盡可能減少。因此，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注政策沖突治理的研究。王仰文（2011）認為公共政策沖突的基本治理需要明確權(quán)力界限，規(guī)范權(quán)力運行，建立有效的利益調(diào)整機制。蔡英輝、劉文靜（2012）指出解決中國政策沖突的一個可行路徑是構(gòu)建一種兼容性的政策網(wǎng)絡(luò)。吳光蕓（2014）認為政策沖突治理要求政府模式從“回應(yīng)性”向“前瞻性”轉(zhuǎn)變。也有學(xué)者以政策沖突的具體案例為研究對象，相關(guān)案例涉及經(jīng)濟政策、房產(chǎn)政策、行政執(zhí)法等。

綜觀學(xué)界的研究，目前學(xué)者們較多關(guān)注公共政策沖突的發(fā)生機理、行為過程和運作邏輯等方面。但公共政策沖突作為一種伴隨著權(quán)責(zé)利博弈的外顯的矛盾現(xiàn)象，這一過程中必然對政策相對人產(chǎn)生事實影響，甚至造成利益損失。因此，政策沖突所產(chǎn)生的事實影響極其法律救濟問題不容忽視。本文第一部分檢索相關(guān)文獻，提出基本的研究問題；第二部分呈現(xiàn)一個公共政策沖突的具體案例，探討政策沖突給政策相對人帶來的事實影響和利益危害；第三部分具體分析政策沖突的相關(guān)法律救濟缺失的現(xiàn)狀及原因；最后一部分進行一些討論。

2案例呈現(xiàn)與分析

2.1案例呈現(xiàn)

2009年，為推進A縣城鎮(zhèn)化建設(shè)，A縣人民政府立項征收A縣B鎮(zhèn)C社區(qū)第X村民小組（下文簡稱“村民小組”）所有的位于A縣B鎮(zhèn)的集體土地，共136畝。2009年A縣人民政府通過A政發(fā)[2009]64號文件和A政發(fā)[2009]73號文件公布相關(guān)的征地補償方案。經(jīng)雙方協(xié)商后由A縣土地儲備中心與村民小組簽訂《征地協(xié)議書》。2010年8月，A縣人民政府下屬機構(gòu)國土資源局和住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局與村民小組達成《承諾書》，承諾給予村民小組貨幣補償及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。此后，根據(jù)雙方簽訂的《征地協(xié)議書》，村民小組將土地交付后，A縣人民政府給予了相應(yīng)的征地補償款，征地工作按期進行，但協(xié)議中的安置方案有待實施。事實上，A縣人民政府的征地行為于2010年9月才得到上級政府的批復(fù)。

2014年5月，在雙方已經(jīng)開始履行《征地協(xié)議》后，A縣人民政府認為《承諾書》中給予村民小組每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地的補償安置方案與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號《關(guān)于加強獨立式城鎮(zhèn)居民私人住宅建設(shè)管理的通知》的相關(guān)規(guī)定相悖，應(yīng)予改正，并作出A政發(fā)[2014]21號《A縣人民政府關(guān)于印發(fā)A縣B鎮(zhèn)片區(qū)及繞城路征地安置方案的通知》，單方面取消了原定的征地補償安置方案。新的補償方案為：將原來安置宅基地方式改為每征一畝地按30平方米建筑面積標準商用產(chǎn)業(yè)房或80平方米建筑面積標準住宅用房安置方式。

村民小組對改變后的安置方式不予接受，向A縣人民政府提出異議，未果。遂上訴至D省E縣人民法院，要求A縣人民政府撤銷[2014]21號文件和責(zé)令其執(zhí)行[2009]64號文件和73號文件的安置方案。經(jīng)E縣人民法院裁定，A縣人民政府作出的[2009]64號文件和73號文件的安置宅基地方案，雖然村民小組沒有異議，但與現(xiàn)行的規(guī)范性文件相抵觸，A縣人民政府有權(quán)予以改正和重新作出不同的安置方式。村民小組對[2014]21號文件的征地安置方案不服，是對征地補償安置的一種行政爭議。根據(jù)2011年8月7日最高人民法院釋[2011]20號公布的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第十條規(guī)定，以及2011年5月18日國法[2011]35號《國務(wù)院法制辦公室關(guān)于做好征地補償安置爭議行政復(fù)議工作的通知》的相關(guān)規(guī)定，村民小組對[2014]21號文件的安置方案有異議，不能直接向人民法院提起行政訴訟，而是應(yīng)當先經(jīng)過政府行政裁決程序，村民小組可以向A縣人民政府的上一級地方政府即F市人民政府申請行政裁決。最終，E縣人民法院駁回了村民小組的起訴。

2.2案例分析

上述案例中主要存在兩處政策沖突。一是A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的D建村鎮(zhèn)[2007]11號文件之間的沖突。這一政策沖突較為明顯，屬于政府職能部門政策之間的沖突。二是A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件、《承諾書》與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》之間的沖突，這一公共政策沖突則相對較為隱蔽。

2.2.1案例中的第一個政策沖突點

根據(jù)A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》三份文件，原定的征收補償方案為：土地補償費、安置補助費、青苗補償費共計40000元/畝，按征收被征地單位的集體土地計算，及每征一畝地安置占地7.2米×9米、建筑高度四層半的“三產(chǎn)”用地宅基地。但根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件的相關(guān)規(guī)定：從本通知發(fā)出之日起，各地城市規(guī)劃（建設(shè)）行政主管部門不得核發(fā)獨立式城鎮(zhèn)居民私人住宅《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，對未取得《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》而辦理了土地使用權(quán)手續(xù)的，不能核發(fā)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。此外，各地不得以任何名義、任何形式批準出讓土地給城鎮(zhèn)居民作私人宅基地。顯然，爭議點在于對宅基地的使用許可上。根據(jù)D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件作出的新的補償方案A政發(fā)[2014]21號文件取消了對村民小組宅基地的補償，這也是整個案例的訴點。

2.2.2案例中的第二個公共政策沖突點

案例中的第二個沖突點涉及地方性政策和中央政策的沖突，也是行政文件與法律條款之間的沖突，而這一沖突在本文中顯得相對隱蔽。這種“隱蔽”是指因相關(guān)主體專業(yè)知識、認知結(jié)構(gòu)、行動條件上差異產(chǎn)生的政策沖突“可視”程度的差異。一般而言，熟悉相關(guān)法律政策的專業(yè)人士能夠區(qū)分這種存在的公共政策沖突。但對于普通被征地群眾、農(nóng)民或業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的征地工作人員來說公共政策沖突的“可視”程度有限。征地主體相對于被征地群眾占有較多的權(quán)力、物質(zhì)、信息等方面的資源，但在某種“自利性”導(dǎo)向下，如果“有意規(guī)避”相關(guān)法律、政策，更降低了政策沖突的“可視性”。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》征用土地的一般工作程序應(yīng)當是：“申請用地—受理申請并審查有關(guān)文件—審批用地—實施征地—簽發(fā)用地證書—征地批準后的實施管理—頒發(fā)土地使用證”。根據(jù)案例中呈現(xiàn)的情況，征地行為于2009年就已經(jīng)開始，而到2010年9月D省才對相關(guān)征地行為進行批復(fù)。A縣人民政府的做法存在不規(guī)范的問題。因此在這個案例中A縣人民政府作出的[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》等相關(guān)文件與《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《建設(shè)用地審查報批管理辦法》的規(guī)定與要求存在沖突。

2.3案例分析結(jié)論

綜觀整個案例，雖然A縣人民政府制定[2014]21號文件是為了完善優(yōu)化[2009]73號的補充方案。重新制定的[2014]21號文件的安置方式合理合法。但問題在于，案例中D省建設(shè)廳和國土廳下發(fā)的[2007]11號文件早于A政發(fā)[2009]64號文件、73號文件和《承諾書》存在。A縣人民政府、國土資源局、住房與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局依然作出了與之沖突的政策方案。因此，案例中所呈現(xiàn)的政策沖突，既可能是一次因工作疏忽導(dǎo)致的偶發(fā)的政策沖突，也可能是一種異化了的實現(xiàn)征地目標的“特殊手段”。但無論是何種情況，既定事實已經(jīng)發(fā)生，我們不僅要看到政策之間存在的沖突，更應(yīng)當關(guān)注在“一來一去”的政策撕扯之中和政策沖突之后給相關(guān)主體帶來的事實影響和利益危害。A縣政府首先對被征地群眾做出了違背相關(guān)法律規(guī)定的方案和承諾，可能在既定事實上已經(jīng)對被征地群眾造成了各方面的影響和損失。村民小組最后以訴訟的形式尋求利益保護，即是一個證明。經(jīng)E縣人民法院判定雙方的糾紛是對征地補償安置的一種行政爭議，不應(yīng)直接向人民法院起訴，而是應(yīng)當先申請行政機關(guān)裁決，最后駁回了村民小組的訴訟。實際上這也是我國公共政策沖突法律救濟缺失的一種表現(xiàn)。筆者將在本文的第三部分對這一問題進行闡述。

3公共政策沖突的法律救濟

3.1概念界定

公共政策沖突法律救濟的概念應(yīng)當建立在法律救濟的概念之上。法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因行政機關(guān)的行政行為或者其他單位和個人的行為受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機關(guān)告訴并要求解決、要求予以補救的活動。因此，公共政策沖突的法律救濟是指公民、法人或者其他組織認為自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)因公共政策沖突產(chǎn)生的事實影響而受到侵害，依照法律規(guī)定向有權(quán)受理的國家機關(guān)告訴并要求解決，予以補救，相關(guān)部門受理并做出具有法律效力的活動。其實質(zhì)是保護權(quán)利人受損的合法權(quán)益。

3.2存在的問題

目前國內(nèi)公共政策沖突的法律救濟現(xiàn)狀并不樂觀。一方面，不論是政策主體還是相對人，都缺乏法律救濟的意識和知識。另一方面，則是救濟制度本身的缺陷。在我國，法律救濟一般包括司法救濟、行政救濟等。司法救濟方式有行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟；行政救濟方式主要有行政申訴、行政復(fù)議、行政賠償?shù)?。相?yīng)地，公共政策沖突的法律救濟形式也應(yīng)當包括在內(nèi)。但不論是司法救濟還是行政救濟，都存在立法或是制度設(shè)計上的缺陷。在上述案例中我們也能發(fā)現(xiàn)這些存在的問題。

首先，由于政策沖突，導(dǎo)致政府先前作出的承諾成為一種過失，但承諾和約定又實際上影響了的征地行為，并且關(guān)系到被征地群眾的補償安置問題、利益問題，因此政府作出行政承諾不作為，一方面嚴重影響了政府的權(quán)威和信用，另一方面也對公共政策中的其他相關(guān)主體造成了損失。即使是由于政策沖突政府做出過失承諾，政府也仍應(yīng)承擔相關(guān)責(zé)任，承認其中存在的問題，并及時補償相關(guān)人承受的利益損失，而不是經(jīng)法院一紙裁決就不再承擔相關(guān)責(zé)任。

其次，申請行政機關(guān)裁決即申請行政復(fù)議，是行政機關(guān)內(nèi)部低成本且高效的監(jiān)督救濟的方式，但其制度自身也并不完善。較為突出的問題在于行政復(fù)議機構(gòu)不獨立。這一問題內(nèi)生于行政機關(guān)的層級制，即很多政策或方案是經(jīng)過上級機關(guān)或部門的指示作出的，這就導(dǎo)致了一部分復(fù)議機關(guān)的設(shè)置違背了“自己不做自己法官”的原則，形成了行政機關(guān)自己既當運動員又當裁判員的局面。即使政策沖突給政策相對人造成了一些事實影響甚至是利益損失，但由于相對人維護自身權(quán)益的渠道相對比較狹窄，其合法權(quán)益可能也難以得到保障。如在本案例中，法院最后駁回了村民小組的訴訟請求，意味著只能選擇行政復(fù)議的救濟方式，似乎又陷入了上述“行政復(fù)議的悖論”。

4結(jié)束語

公共政策是政府的一種重要治理方法和工具。但由于不同政策主體利益沖突的客觀存在，公共政策的沖突難以避免?？梢酝ㄟ^加強政策沖突的治理盡可能在事前和事中減少由于政策沖突帶來的不必要的損失和危害。但由于各方面因素的限制，我國還存在大量的相對隱蔽的政策沖突。因此，我們除了需要關(guān)注政策沖突產(chǎn)生的機理和過程，更應(yīng)關(guān)注它的后果，即它對政策相對人產(chǎn)生的事實影響。只要這種事實影響使政策相對人的合法權(quán)益和利益受到損害，那么政策沖突就必須受到法律的規(guī)制，相對人也應(yīng)得到法律對其合法權(quán)益的保障，即公共政策沖突的救濟。關(guān)注與加強政策沖突的法律救濟問題，一方面能由果推因地發(fā)掘公共政策制定中存在的問題，提升公共政策沖突的治理能力；另一方面有助于減輕公共政策沖突所帶來的危害。這不僅是我國政府依法行政，建設(shè)法治國家的題中之意，更是維護社會穩(wěn)定和發(fā)展的必然選擇。法律救濟是權(quán)利人的一種法定的、不可剝奪的權(quán)利。一個重要的前提在于，法律救濟以損害合法利益事實的發(fā)生為前提，沒有損害事實就沒有法律救濟。但如何科學(xué)、合理、公正地界定政策相對人的合法利益事實是否遭受損害，則是下一步需要研究的問題。

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