警察行政協(xié)助制度研究

湯穎

摘 要：在處理諸如因房屋拆遷、土地征收、計劃生育而誘發(fā)的群體性事件的過程中，警察很容易被推上第一線，導致人民群眾對警察意見很大，以至部分情緒激動的百姓集體攻擊警察事件經(jīng)常發(fā)生。而學術界和實踐中對警察在行政協(xié)助過程中人身權益保障的關注甚微，因此有必要對警察在行政協(xié)助中人身權利保障進行理論建構，以便全面保障警察的人身權益。

關鍵詞：警察；行政協(xié)助；人身權益保障；襲警罪

中圖分類號：D923 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0154-03

宏觀上看，行政協(xié)助最主要的表現(xiàn)形式便是聯(lián)合執(zhí)法。在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，由于警察具有處理緊急危害及行政強制力之能力，警察便成為最主要的參與主體，因此其人身安全也最容易受到威脅?；诖耍斜匾⒕煸趨⑴c行政協(xié)助過程中人身權益保障的長效機制。

一、警察權益及行政協(xié)助概述

警察權益是國家特別賦予警察所享有的權益，其內容具有特定性。鑒于警察職業(yè)和執(zhí)行警察公務的特定條件，作為具有特殊執(zhí)法身份和地位的警察，其權益內容包括生命健康權、司法特別保護權、人格尊嚴權、傷亡撫恤權等法定權益。警察權益中放在首位的依然是生命健康權。

行政協(xié)助是指行政機關在執(zhí)行職務時請求其他行政機關給予幫助的一項制度。警察行政協(xié)助是指行政主體在實現(xiàn)其公共職能的過程中， 基于本身的條件限制，請求與之無隸屬關系的警察機關給予配合和幫助的法律制度。世界各國一般在行政強制法、警察法中對警察機關提供協(xié)助進行專門規(guī)定。例如，《新加坡共和國警察法》第4條規(guī)定：“協(xié)助貫徹執(zhí)行稅收法、國產稅法、衛(wèi)生法、資源保護法、檢疫法和移民法?！钡聡旆ň驮谝?guī)定了一般警察任務之后，在第1條規(guī)定：“警察依本法第 25條至第 27 條之規(guī)定，協(xié)助其他機關執(zhí)行任務?！?/p>

二、警察行政協(xié)助的困境探究

（一） 警察行政協(xié)助的現(xiàn)狀

目前，我國警察行政協(xié)助主要呈現(xiàn)出如下現(xiàn)狀。

第一，警察輔助性認識不到位。法律賦予了每個行政機關特定的工作職權，警察在行政協(xié)助中的角色定位應該是輔助者，應處于消極地位。而現(xiàn)實情況是警察往往忽略其參與行政協(xié)助時的輔助地位，而以行政協(xié)助主行為主體的身份參與行政活動，致使其成為人民群眾眼中的行政活動主導者，民眾對行政機關的不滿情緒發(fā)泄到警察身上。

第二，請求機關濫用行政協(xié)助請求權。公安機關的參與使請求機關的行政活動在警察行政強制權的庇護下得以展開，在一定程度上較不去請求警察協(xié)助開展得更加順利，效率更高。請求機關往往只要可以請求警察協(xié)助的工作便行使行政協(xié)助請求權，而并非是必須去請求警察協(xié)助的時候才去行使請求權。這對于警察自身繁重的工作壓力無疑是雪上加霜，工作負荷加重，這也導致警察普遍處于亞健康狀態(tài)，猝死率高于其他工作崗位的導火索。

第三，警察行政協(xié)助過程中人身安全保障缺失直接法律依據(jù)。警察并不具有金剛不壞之身。公安部門并未給基層派出所的人民警察配備槍支，而行政協(xié)助被請求方多見于基層派出所。因此，警察的人身安全得不到有效保障。據(jù)北京市朝陽區(qū)人民法院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，某年，全國63起暴力襲警妨害公務案件中，就有5起發(fā)生在警察參與聯(lián)合執(zhí)法的過程中，包括配合城管及綜合治理部門清理非法建房、配合某城管分隊清理私自擺設的烤羊肉串攤位等。警察參與行政協(xié)助是警察遭受暴力襲擊的主要原因。而《行政組織法》、《人民警察法》并未對警察行政協(xié)助進行程序制度的構建及行政協(xié)助范圍的界定，也沒有對于警察參與行政協(xié)助處于輔助地位時人身安全保障提供法律依據(jù)。即使是最新的《行政程序法（試擬稿）》也只是簡單地規(guī)定了行政協(xié)助制度的存在及因協(xié)助產生爭議的解決辦法及責任承擔，而仍然欠缺對行政協(xié)助被請求方權益的保障。

（二）警察行政協(xié)助現(xiàn)狀產生的原因

我國關于行政協(xié)助的研究起步較晚，這也就決定了我國行政協(xié)助特別是警察行政協(xié)助發(fā)展不健全。具體說來，警察行政協(xié)助現(xiàn)狀產生的主要原因主要有以下幾點。

首先，公安機關的雙重領導體制限制過多。公安機關在接受垂直領導的同時，各地區(qū)公安機關還必須接受地方政府的領導。在這種體制下，公安機關對于地方政府的非理性命令往往無法拒絕，而地方政府各職能機關為了本行政機關工作的順利展開獲得政績往往借助于公安機關的強制權力，使警察權的頻繁借用成為可能。

其次，警察權的法律規(guī)定過于寬泛。一些警察倚仗其自身職權，在參與行政協(xié)助過程中濫用行政強制權，違法違紀使用槍支，恐嚇百姓。法律賦予警察的特有職權并非其在任何行政執(zhí)法活動中都可以使用，警察權的使用范圍、使用程度、使用時間等具體規(guī)定法律上并未顯現(xiàn)，這在一定程度上給警察權的濫用提供了可乘之機，從而催化了警民沖突。

再次，警察自身角色認識錯位。輔助性是警察行政協(xié)助的核心，但由于一些請求機關少作為、不作為，將自身本可以解決的問題通過行政協(xié)助的方式請求公安機關協(xié)助。此外，公安機關由于受利益的驅使，有時會深入介入到行政聯(lián)合執(zhí)法活動中而不能自拔。

最后，人民群眾法治觀念不到位。人民群眾在對警察參與行政協(xié)助中的定位不清，對相關法律關注不夠，認為警察才是罪魁禍首，是他們在抵制人民群眾對利益的訴求，因此喪失理智，將不滿情緒發(fā)泄到人民警察身上，警察成為群眾發(fā)泄不滿情緒的“替罪羊”。

三、警察在行政協(xié)助中人身權益保障機制研究

基于上述分析可知，我國行政協(xié)助制度急需補充完善，特別是對于警察參與到行政協(xié)助過程當中的人身權益的保障更應該成為完善重點。保障警察在行政協(xié)助中人身權益的具體措施如下。

（一）行政法層面

首先，警察自身層面。警察自身必須不斷提高職業(yè)技能、強健體魄，用良好的身體素質和陽光的心理來迎接工作。面對突發(fā)事件以及大范圍群體性事件時，要沉著應對，反應靈敏；在把保護無辜群眾的生命安全放在首位時，也必須注意自身安全。

其次，其他行政主體層面。作為行政協(xié)助的請求方，不能對警察產生依賴心理。其他行政主體必須認識到，只有在必要、緊急、窮盡一切手段依然無濟的情況下才可去請求協(xié)助。此外，在請求方已能自己處理后續(xù)事項的情況下，建議以書面形式表明停止行政協(xié)助，以使警察及早退出。

最后，行政法治規(guī)范層面。有必要對警察參與行政協(xié)助以及人民群眾暴力抗法進行法律規(guī)范，以法律的強制性倒逼警察人身安全的保障機制的構建。

第一，完善行政程序法律法規(guī)。在《行政組織法》中要充分明確行政機關的職責，進一步明確警察機關職責。在《人民警察法》中明確警察協(xié)助的含義、警察機關的協(xié)助任務為輔助任務，同時最為關鍵的一步在于界定警察行政協(xié)助的具體范圍和限制性條件，及詳細規(guī)定警察行政協(xié)助的具體程序等。在《行政程序法（試擬稿）》中雖明確了行政協(xié)助的基本事項，但還有必要對其進行補充，如實行被請求方因參與行政協(xié)助受到人身傷害，請求方有義務從其財政經(jīng)費中設立專項經(jīng)費對被請求方進行補償?shù)姆绞健?/p>

第二， 細化《治安管理處罰法》，加強人民群眾了解度。《治安管理處罰法》對于違反治安管理的行為是從擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身及財產權利、妨害社會管理等角度進行的劃分，而并未過多關注個人、少數(shù)人及群體性事件對于社會危害程度的不同及對于執(zhí)法者所帶來的人身危險性的大小不同，因此，有必要細化該法，對于群體性事件的參與者加大懲罰力度，從而為保障警察在行政協(xié)助工作當中的人身安全提供法律支撐。

（二）刑法層面

早在2003年，全國人大代表王午鼎在全國人民代表大會會議上便開始呼吁將“襲警罪”入刑，隨著關注此項提案人越來越多，襲警罪、侮辱警察罪等盡快入刑的呼聲也越來越高。2015年的兩會上，人大代表張仙蕊再次將“襲警罪”入刑以議案的形式將討論推向高潮。十幾年來人大代表對“襲警罪”的關注在實踐上充分證明了刑法增設“襲警罪”的必要性、緊迫性。

“襲警罪”入刑，不僅可以保障警察在執(zhí)行其自身職務時的人身權益，同時也能夠為警察參與行政協(xié)助過程中受到的人身威脅保駕護航，此外還在一定程度上能夠對人民群眾暴力反抗起到一定的威懾作用，也為更多有志青年加入到人民警察行列起到宣傳鼓勵作用?！耙u警罪”入刑成為跳出行政法治規(guī)范層面后最有力的保護措施。

四、結論

我國行政協(xié)助制度起步晚，行政協(xié)助具體制度尚未完全構建，因此警察作為最主要的行政協(xié)助被請求方的人身安全欠缺保護機制便無可厚非。然而，警察參與行政協(xié)助過程中遭受暴力襲擊的次數(shù)占警察參與所有行政活動遭受暴力襲擊的次數(shù)的比率之大，決定了為警察在參與行政協(xié)助過程中提供人身安全保障的必要性。而要從根本上保護警察在參與行政協(xié)助過程當中的人身權益，維護其人身安全，就必須從行政法治規(guī)范層面及刑法“襲警罪”入罪層面兩方面入手，雙管齊下，甚至多管齊下，才會卓有成效。

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