地方政府績(jī)效管理中的公民參與研究

方振邦　姜穎雁

摘要：政府績(jī)效管理如何實(shí)現(xiàn)公民參與是當(dāng)今公共管理學(xué)界的熱點(diǎn)問(wèn)題。目前國(guó)內(nèi)的相關(guān)研究和實(shí)踐集中于地方政府績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)的公民參與，忽視了公民參與整個(gè)績(jī)效管理過(guò)程的價(jià)值。從績(jī)效管理過(guò)程出發(fā)，探索地方政府績(jī)效管理中公民參與的內(nèi)容和過(guò)程，并以北京市S區(qū)為例，具體分析公民如何參與績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效反饋等地方政府績(jī)效管理的環(huán)節(jié)，為地方政府績(jī)效管理中的公民參與研究和實(shí)踐提供借鑒。

關(guān)鍵詞：績(jī)效管理；公民參與；地方政府

中圖分類(lèi)號(hào)：D63；D693.62文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）02-0010-08

一、績(jī)效管理提出的背景

績(jī)效管理作為新公共管理運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容之一，席卷西方發(fā)達(dá)國(guó)家，近來(lái)也在世界各地展開(kāi)。Frederick Mosher曾將美國(guó)的政府管理歷史劃分為兩個(gè)階段：一是效率至上的政府管理階段（1906～1937），二是管理至上的政府管理階段（1937年后）[1]（pp.8184）。而21世紀(jì)被稱(chēng)作是績(jī)效管理時(shí)代，它不僅是意味著效率和管理的結(jié)合，更是涵括了對(duì)政府有效性的重視[2]（p.3）。但“如果政府的績(jī)效管理中不能涵蓋所有利益相關(guān)方尤其是公民，那么績(jī)效管理方法就不能充分地發(fā)揮潛能”[3]（p.82）。近十幾年來(lái)，將績(jī)效管理和公民參與相結(jié)合以提升政府責(zé)任性和有效性的問(wèn)題，日益被公共管理研究者和實(shí)踐者所關(guān)注。實(shí)現(xiàn)公民在績(jī)效管理中的全過(guò)程參與，是促使公共部門(mén)落實(shí)其公共責(zé)任和實(shí)施良好治理的重要方法，也是政府提升行政合法性的重要途徑。

黨的十八大提出要建立人民滿意的服務(wù)型政府，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。黨的十八屆三中全會(huì)的決定指出“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性”，同時(shí)“及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”。目前我國(guó)地方政府已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注公民參與績(jī)效管理，績(jī)效管理正由21世紀(jì)初期的“政府主導(dǎo)與無(wú)公民參與”階段轉(zhuǎn)向“公民的有限參與”階段[4]。公民參與地方政府績(jī)效評(píng)估正在各地如火如荼地開(kāi)展，例如“萬(wàn)人評(píng)議機(jī)關(guān)”、“網(wǎng)上評(píng)議政府部門(mén)”、“群眾評(píng)議黨政領(lǐng)導(dǎo)班子”等。

需要注意的是，當(dāng)今理論和實(shí)踐更多地聚焦在公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，人們?nèi)菀渍`將公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)等同于參與政府績(jī)效管理。的確，公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)很重要，但績(jī)效評(píng)價(jià)是范圍更為廣泛的績(jī)效管理過(guò)程當(dāng)中的組成部分之一[5]（p.364），不應(yīng)該忽視了績(jī)效管理過(guò)程的整體性和系統(tǒng)性。如果公民僅僅參與績(jī)效評(píng)價(jià)階段，忽略參與績(jī)效管理的其他階段，其評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)揮的作用也是有限的。初期群眾和媒體輿論都對(duì)公眾參與政府績(jī)效評(píng)估的形式和初衷持積極的態(tài)度，但是這種聲勢(shì)浩大的評(píng)價(jià)活動(dòng)的效果反饋甚少，評(píng)價(jià)內(nèi)容籠統(tǒng)，評(píng)價(jià)結(jié)果影響力有限[6]。

二、地方政府績(jī)效管理中公民參與的理論闡釋

（一）政府管理中公民參與內(nèi)容的擴(kuò)展

從公民參與政府管理的內(nèi)容看，傳統(tǒng)的公共行政認(rèn)為公民參與僅僅是政治參與，公民參與被嚴(yán)格地限制在政治領(lǐng)域內(nèi)，如政治投票、政治選舉等，而公民在國(guó)家行政、公共事務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有參與的權(quán)利[7]（p.4）。新公共行政理論尋求公民廣泛的參與組織事務(wù)和公共政策形成的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)公民參與體現(xiàn)的是一種公民意識(shí)[8]。新公共管理理論將公民作為顧客，納入政府管理的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)作為納稅人的顧客的回應(yīng)。新公共服務(wù)理論將公民參與作為強(qiáng)勢(shì)的參與主體，在公民參與政府治理的過(guò)程中，更多重視公共利益而非私人利益[9]。總體而言，公民參與政府管理的范圍不斷拓展，內(nèi)容不斷深化。

（二）政府管理中公民參與程度的理論

從公民參與的程度看，依據(jù)Arnstein的公民參與階梯理論，公民參與被分為8個(gè)階段。第1層操縱（Manipulation）和第2層治療（Therapy）屬于無(wú)參與階段，第3層告知（Informing）、第4層咨詢(xún)（Consultation）和第5層安撫（Placation）是象征性參與階段，第6層伙伴關(guān)系（Partnership）、第7層授權(quán)（Delegated Power）和第8層公民掌控（Citizen Control）是公民權(quán)力階段[10]。有學(xué)者基于Arnstein的階梯理論，從公民的參與形式、參與的范圍和參與產(chǎn)生的實(shí)際影響三個(gè)角度，將我國(guó)的公民參與績(jī)效管理劃分為無(wú)參與、無(wú)效參與、有限參與、高度參與和主導(dǎo)型參與五個(gè)層次[4]。

目前我國(guó)處于公民有限參與績(jī)效管理階段，有限參與的有限性主要體現(xiàn)在公民有限參與評(píng)估的過(guò)程和環(huán)節(jié)，對(duì)決策的影響力有限，政府組織對(duì)公民滿意度等評(píng)價(jià)結(jié)果的回饋和由此產(chǎn)生的績(jī)效改進(jìn)有限。公民需要更廣泛地參與政府績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能對(duì)政府行為和決策產(chǎn)生更顯著的影響。

（三）政府績(jī)效管理中公民參與的模型理論

20世紀(jì)90年代以來(lái)在美國(guó)的政府管理領(lǐng)域興起的“群眾參與政府的復(fù)興”和“績(jī)效衡量運(yùn)動(dòng)”開(kāi)始時(shí)是兩個(gè)獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)，但這兩種趨勢(shì)正在被整合，國(guó)內(nèi)外的學(xué)者和實(shí)踐者關(guān)注如何把公民參與和地方政府績(jī)效管理兩個(gè)主題相融合，進(jìn)而針對(duì)公民如何參與地方政府績(jī)效管理構(gòu)建了不同的模型。

首先，Marc Holzer提出的良好的評(píng)估和業(yè)績(jī)改善體系的七個(gè)步驟[11]（參見(jiàn)圖1）。他認(rèn)為應(yīng)該把業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估看做是一個(gè)績(jī)效衡量的完整過(guò)程或系統(tǒng)，基于美國(guó)國(guó)家生產(chǎn)力中心所建立的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估七個(gè)步驟，融入公民參與。這一模型不僅注重讓公民參與政府績(jī)效評(píng)價(jià)，更注重讓公民參與到整個(gè)完整的系統(tǒng)中。前四個(gè)步驟分別是讓公民清晰地界定需要評(píng)估的項(xiàng)目，政府和公民就項(xiàng)目的目的和期望的結(jié)果達(dá)成一致，選擇能夠體現(xiàn)公民滿意的指標(biāo)，并與公民一同設(shè)立業(yè)績(jī)和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，可以看做是績(jī)效計(jì)劃環(huán)節(jié)；第五個(gè)步驟是公民在政府管理中連續(xù)不斷的監(jiān)督，就是績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)；最后兩個(gè)步驟是政府用公民能夠理解的表述公開(kāi)績(jī)效報(bào)告以及使用結(jié)果和業(yè)績(jī)信息，目的是讓公民了解政府管理中的長(zhǎng)處和短處以促進(jìn)績(jī)效改善，這可以認(rèn)為是績(jī)效反饋環(huán)節(jié)。

其次，巴爾的摩市的CitiStat公共管理模型（參見(jiàn)圖2）。美國(guó)巴爾的摩市自2000年以來(lái)實(shí)施的“以顧客需求為導(dǎo)向”的CitiStat項(xiàng)目讓公眾參與政府管理，顯著地提高了政府績(jī)效和城市管理效能，在2004年獲得哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院的政府管理創(chuàng)新獎(jiǎng)[12]。CitiStat模型不僅揭示公民參與確定目標(biāo)、收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、集體會(huì)診和改進(jìn)提高等績(jī)效管理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更重要的特點(diǎn)是它以四周為一個(gè)績(jī)效周期，從而獲得大量數(shù)據(jù)比較部門(mén)在不同周期之間績(jī)效的變化。此外，CitiStat項(xiàng)目收集數(shù)據(jù)的方法以客觀數(shù)據(jù)作為支撐：一是工作人員把公民通過(guò)公共服務(wù)熱線反映的問(wèn)題登入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)，作為之后考核部門(mén)績(jī)效的重要數(shù)據(jù)；二是相關(guān)部門(mén)做出的統(tǒng)計(jì)報(bào)告涵蓋了先前設(shè)定好的部門(mén)指標(biāo)，包括部門(mén)的人員出勤、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和熱線反映問(wèn)題的解決情況、未解決原因等；三是市政府或者CitiStat辦公室組織的抽查會(huì)以文字、圖片、影像等方式記錄在案。這與多數(shù)采用公民滿意度作為公民參與績(jī)效評(píng)價(jià)的方法不同。

最后，愛(ài)荷華州九個(gè)城市開(kāi)展的公眾參與實(shí)踐——公眾發(fā)起的績(jī)效評(píng)估（CIPA）模型（參見(jiàn)圖3）。CIPA模型讓公民全過(guò)程地參與績(jī)效評(píng)估，核心是由市議會(huì)代表、行政人員和公民代表組成公民評(píng)估小組。在組成評(píng)估小組后，成員需要學(xué)習(xí)城市管理和政府各部門(mén)的職責(zé)、運(yùn)行流程等相關(guān)知識(shí)，如有必要，可評(píng)估成員的代表性，并討論吸引更多公眾參與[13]。隨后，公民評(píng)估小組需要識(shí)別特定公共服務(wù)中的關(guān)鍵要素，即在這項(xiàng)公共服務(wù)中公民最關(guān)注的是什么（如道路管理中，公民更關(guān)注道路的暢通度、安全性等要素），并且通過(guò)一定的方法將這些要素轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢院饬壳矣行У闹笜?biāo)。在指標(biāo)確定后需要收集數(shù)據(jù)，主要由各部門(mén)的行政人員負(fù)責(zé)、公民作為輔助，復(fù)查或者共同承擔(dān)數(shù)據(jù)收集任務(wù)。當(dāng)收集完畢數(shù)據(jù)并分析后，公民代表負(fù)責(zé)審核數(shù)據(jù)分析并呈現(xiàn)給市議會(huì)，使民選官員能夠更好地了解公民的需求，據(jù)此分配資源以提高公共服務(wù)質(zhì)量。

上述幾個(gè)模型盡管在具體的公民參與績(jī)效管理的步驟或環(huán)節(jié)劃分上有差異，但都共同關(guān)注公民參與績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程。不僅僅是績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，從績(jī)效計(jì)劃開(kāi)始到績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋的全過(guò)程都有公民參與。從管理要素看，幾個(gè)模型共同關(guān)注公民參與制定績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效結(jié)果等要素。從模型中我們發(fā)現(xiàn)只有從了解公民需求開(kāi)始，制定符合公民要求的績(jī)效計(jì)劃，據(jù)此開(kāi)展并接受公眾監(jiān)督和評(píng)價(jià)，主動(dòng)反饋結(jié)果，才能讓公民參與地方政府績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)一個(gè)完整的閉環(huán)和良性的循環(huán)，不斷提升政府績(jī)效。

通過(guò)歷史回顧和解讀模型發(fā)現(xiàn)，如何建構(gòu)一套公民在績(jī)效管理中實(shí)現(xiàn)全程參與的模型，是我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府管理實(shí)踐中需要研究的領(lǐng)域。即政府如何在績(jī)效管理中充分貫徹民主管理的原則，并運(yùn)用公民參與機(jī)制使政府的管理者或者公共服務(wù)的提供者了解公民的要求和愿望，并將其落實(shí)到績(jī)效管理的過(guò)程中以提高績(jī)效管理的效能，這需要進(jìn)一步的探索。

三、地方政府績(jī)效管理中公民參與的實(shí)踐——以S區(qū)為例

S區(qū)作為北京市社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新三個(gè)綜合試點(diǎn)區(qū)之一，2012年在全市首創(chuàng)了社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新指標(biāo)體系，盡管并未直接提及公民參與地方政府績(jī)效管理，但從其整個(gè)指標(biāo)體系的理念到實(shí)踐過(guò)程看，本質(zhì)上是基于公民參與的地方政府績(jī)效管理?！斑@套系統(tǒng)從某種意義上講，是公民參與式的政府績(jī)效管理，符合目前國(guó)際上的總體趨勢(shì)?！雹?/p>

（一） 頂層設(shè)計(jì)

在進(jìn)行績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)之前，S區(qū)政府首先需要明晰自身獨(dú)特的使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略。為人民服務(wù)是地方政府使命的應(yīng)有之義，S區(qū)作為社會(huì)建設(shè)的主體，其使命就是在保證地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更加注重社會(huì)建設(shè)，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有優(yōu)教、勞有豐酬、病有良醫(yī)、老有頤養(yǎng)、住有宜居，并推動(dòng)地區(qū)和諧社會(huì)構(gòu)建。為人民謀福利是地方政府核心價(jià)值觀的應(yīng)有內(nèi)涵，S區(qū)在社會(huì)建設(shè)中所秉持的核心價(jià)值觀是“公平正義、務(wù)實(shí)高效”。地方政府構(gòu)建的愿景一定要包含人民滿意，S區(qū)社會(huì)建設(shè)的愿景就是要在不久的將來(lái)把本地區(qū)構(gòu)建成為一個(gè)全民共享的和諧社會(huì)。戰(zhàn)略達(dá)成的過(guò)程也少不了公民的參與，S區(qū)在《十二五社會(huì)建設(shè)規(guī)劃綱要》中根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)情，分別針對(duì)教育事業(yè)、居民就業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)管理等社會(huì)建設(shè)主體內(nèi)容設(shè)定了適合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，并把這些建設(shè)內(nèi)容納入“推進(jìn)社會(huì)服務(wù)”、“深化社會(huì)管理”、“擴(kuò)大社會(huì)動(dòng)員”、“構(gòu)建社會(huì)和諧”和“促進(jìn)社會(huì)文明”五個(gè)戰(zhàn)略主題中。

（二）具體步驟

S區(qū)基于公民參與的績(jī)效管理的具體實(shí)施步驟大致分為指標(biāo)征集、指標(biāo)確認(rèn)、指標(biāo)發(fā)布、指標(biāo)實(shí)施、指標(biāo)考評(píng)、結(jié)果運(yùn)用6個(gè)步驟（參見(jiàn)圖4）。

1. 指標(biāo)征集、確認(rèn)與發(fā)布。S區(qū)通過(guò)村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾組織的力量，廣泛征集轄區(qū)村民、居民最關(guān)心最直接最迫切的民生問(wèn)題。以S區(qū)G街道基于公民參與的指標(biāo)（示例）形成過(guò)程（參見(jiàn)表1）為例 ，G街道下屬的居委會(huì)了解到居民反映群眾業(yè)余生活不夠豐富、社區(qū)內(nèi)的座椅較少等問(wèn)題。通過(guò)進(jìn)一步調(diào)查，居委會(huì)了解到居民業(yè)余活動(dòng)中對(duì)棋牌桌的需求較大，因而通過(guò)增加社區(qū)棋牌桌的方式改善業(yè)余生活不豐富的問(wèn)題；同時(shí)，通過(guò)增加社區(qū)路徑椅的方式解決社區(qū)內(nèi)缺少座椅的問(wèn)題。G街道匯集問(wèn)題后形成指標(biāo)“增加社區(qū)棋牌桌數(shù)量”、“增加社區(qū)路徑椅的數(shù)量”，判斷受益群體情況和此項(xiàng)工作的工作強(qiáng)度，設(shè)定指標(biāo)的目標(biāo)值和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，在指標(biāo)、目標(biāo)、目標(biāo)值等內(nèi)容的表述上，各個(gè)單位都存在或多或少的問(wèn)題。例如，指標(biāo)“增加社區(qū)棋牌桌數(shù)量”實(shí)際上并不是一個(gè)可以衡量指標(biāo)的表述，更像是一個(gè)由動(dòng)賓短語(yǔ)構(gòu)成的目標(biāo)。在經(jīng)過(guò)第三方專(zhuān)家的協(xié)助完善規(guī)范整個(gè)指標(biāo)體系表述后，將指標(biāo)修正為“社區(qū)棋牌桌增加的數(shù)量”，使之能夠被衡量。對(duì)于群眾提出但又無(wú)法滿足的訴求，村委會(huì)、居委會(huì)需要向群眾做出解釋。

與G街道類(lèi)似，其他部門(mén)、鎮(zhèn)、街道也在收集群眾反映信息并形成指標(biāo)后，再綜合考慮群眾和區(qū)人大、政協(xié)的意見(jiàn)，完善本單位的指標(biāo)臺(tái)賬，并經(jīng)由區(qū)委、區(qū)政府確認(rèn)，最終形成整個(gè)S區(qū)的指標(biāo)體系，向社會(huì)發(fā)布。

區(qū)委、區(qū)政府依據(jù)工作程序，對(duì)試點(diǎn)職能部門(mén)、鎮(zhèn)、街道的指標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)，并按照全局性（涉及全區(qū)性工作）、局部性（涉及鎮(zhèn)、街道的區(qū)域性工作）、事務(wù)性（涉及社區(qū)、村具體性工作）三個(gè)層面，分別賦予每個(gè)指標(biāo)5、3、1不等的權(quán)重。

2. 指標(biāo)實(shí)施。各個(gè)單位按照定性、定量、定時(shí)、定責(zé)的原則和“精細(xì)化管理、個(gè)性化服務(wù)、多元化參與、科學(xué)化運(yùn)轉(zhuǎn)”的工作要求落實(shí)指標(biāo)，S區(qū)將每一項(xiàng)指標(biāo)的主責(zé)單位、職責(zé)任務(wù)、年度目標(biāo)值以及每個(gè)季度的目標(biāo)值（參見(jiàn)表1）都清楚標(biāo)明，因此，公民能夠通過(guò)觀察各個(gè)單位績(jī)效運(yùn)行狀況比較現(xiàn)實(shí)和目標(biāo)值的差距。同時(shí)，公民也能夠通過(guò)來(lái)電來(lái)訪和便民電話對(duì)績(jī)效情況進(jìn)行反饋。區(qū)委督查室、區(qū)政府督查室、區(qū)監(jiān)察局對(duì)各單位落實(shí)情況實(shí)行監(jiān)督。S區(qū)專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了指標(biāo)信息系統(tǒng)以實(shí)現(xiàn)工作監(jiān)控，按照季度對(duì)各單位指標(biāo)完成情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)了解。信息系統(tǒng)具有指標(biāo)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和監(jiān)控記錄統(tǒng)計(jì)兩種功能。指標(biāo)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)是由各責(zé)任單位定期錄入本單位的指標(biāo)完成進(jìn)度，指標(biāo)完成進(jìn)度分為未完成和已完成兩種，分別以綠燈和紅燈表示，直觀地顯示指標(biāo)進(jìn)度。監(jiān)控記錄統(tǒng)計(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)的指標(biāo)檢測(cè)歷史記錄的展示和管理，可以查看不同單位各個(gè)年度的指標(biāo)完成情況，包括季度完成情況、年度完成情況等，而且能夠統(tǒng)計(jì)按時(shí)完成率、提前完成率、總完成率。信息系統(tǒng)的工作監(jiān)控是上級(jí)組織對(duì)各個(gè)單位的績(jī)效監(jiān)控的重要信息來(lái)源，但遺憾的是公民并不能獲得這一部分的信息。

3.指標(biāo)考評(píng)。S區(qū)的指標(biāo)評(píng)價(jià)突出群眾主體地位，指標(biāo)綜合得分主要由單位自評(píng)得分和群眾評(píng)價(jià)得分兩個(gè)部分構(gòu)成。單位自評(píng)由各責(zé)任單位對(duì)本單位的每個(gè)年度指標(biāo)完成情況進(jìn)行自評(píng)打分。群眾評(píng)價(jià)由專(zhuān)業(yè)統(tǒng)計(jì)部門(mén)組織受眾群體代表對(duì)相關(guān)年度指標(biāo)進(jìn)行打分。群眾既是社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新工作的重要參與者，又是社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新的直接受益人，社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新工作完成得好不好、成效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。因而在績(jī)效得分計(jì)算時(shí)采用加權(quán)平均法，單位自評(píng)占40%，群眾評(píng)價(jià)占60%。系統(tǒng)自動(dòng)生成綜合評(píng)價(jià)分，綜合評(píng)價(jià)分為優(yōu)（86分～100分）、良（71分～85分）、中（60分～70分）、差（40分～59分）。同時(shí)，這樣的分值設(shè)置也促使各級(jí)組織、各個(gè)單位落實(shí)群眾路線，放低姿態(tài)，急群眾之所急、想群眾之所想、解群眾之所憂，扎扎實(shí)實(shí)為群眾辦實(shí)事。

4.結(jié)果運(yùn)用。S區(qū)的指標(biāo)信息系統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)單位的績(jī)效排名。在一個(gè)績(jī)效周期之后，每個(gè)單位都將收到包含績(jī)效排名和具體指標(biāo)分析的績(jī)效報(bào)告，報(bào)告用客觀數(shù)據(jù)和結(jié)合圖表展示，直觀清晰易懂。但是由于S區(qū)的社會(huì)建設(shè)指標(biāo)體系處于試點(diǎn)階段，績(jī)效結(jié)果報(bào)告計(jì)劃僅在政府內(nèi)部傳遞，并未向公眾公開(kāi)。各單位需要基于分析報(bào)告提出績(jī)效改進(jìn)計(jì)劃，進(jìn)一步完善下一績(jī)效周期的目標(biāo)、指標(biāo)和目標(biāo)值，健全相關(guān)流程及制度。此外，S區(qū)將創(chuàng)新指標(biāo)體系和部門(mén)績(jī)效考評(píng)以及領(lǐng)導(dǎo)干部升遷任用相掛鉤，體現(xiàn)了對(duì)公民參與得出的績(jī)效考核結(jié)果的重視，促進(jìn)公民參與的積極性。

四、構(gòu)建地方政府績(jī)效管理中公民全程參與的模型

綜合分析政府績(jī)效管理公民參與的相關(guān)理論及實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)多數(shù)理論和實(shí)踐模型是基于績(jī)效管理的流程角度切入，Holzer提出業(yè)績(jī)衡量體系的七個(gè)步驟以及巴爾的摩市和愛(ài)荷華的實(shí)踐都是按照開(kāi)展績(jī)效管理的環(huán)節(jié)推進(jìn)公民參與的。此外，結(jié)合S區(qū)的具體實(shí)踐，制定地方政府績(jī)效管理中公民全程參與的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)是地方政府組織基于使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略而建立的一個(gè)由績(jī)效計(jì)劃、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效反饋四個(gè)環(huán)節(jié)組成的循環(huán)系統(tǒng)，公民參與貫穿整個(gè)循環(huán)系統(tǒng)。在地方政府績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)之前，各級(jí)政府組織需要首先明晰自身使命、核心價(jià)值觀、愿景和戰(zhàn)略（參見(jiàn)圖5）。一般而言，為人民謀福利是地方政府核心價(jià)值觀的應(yīng)有內(nèi)涵，地方政府構(gòu)建的愿景藍(lán)圖必須包含人民滿意，戰(zhàn)略達(dá)成的過(guò)程也少不了公民的參與。

在績(jī)效計(jì)劃環(huán)節(jié)，首先需要確定評(píng)價(jià)對(duì)象，因?yàn)楣駥?duì)地方政府中的不同部門(mén)和不同層級(jí)的組織了解程度不同，又考慮到評(píng)價(jià)的科學(xué)性和民主性，因而應(yīng)讓公民可以更多地參與績(jī)效管理，公民掌握其績(jī)效情況的部門(mén)和組織的評(píng)價(jià)。政府在讓公民參與評(píng)價(jià)其不了解或者接觸較少的部門(mén)時(shí)需要給予公民充分的信息。公民參與不僅體現(xiàn)在評(píng)價(jià)指標(biāo)包含公民滿意度類(lèi)的主觀指標(biāo)，還體現(xiàn)在客觀指標(biāo)將公民意志融入即從公民的視角出發(fā)，制定反映公眾關(guān)注點(diǎn)、便于公民理解和評(píng)價(jià)的指標(biāo)。S區(qū)指標(biāo)征集、確認(rèn)和發(fā)布屬于公民參與績(jī)效計(jì)劃環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮了我國(guó)地方政府特有的村委會(huì)、居委會(huì)等基層組織的作用，收集群眾需求，匯聚民眾智慧。總之，一方面要讓公民的需求反映在評(píng)價(jià)內(nèi)容中；另一方面政府組織的績(jī)效目標(biāo)等評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)該清晰地向公民展示，以便公民后續(xù)環(huán)節(jié)的參與。

在績(jī)效監(jiān)督環(huán)節(jié)，雖然通常政府組織的評(píng)價(jià)周期是一年，但是，政府部門(mén)的每項(xiàng)目標(biāo)都應(yīng)接受上級(jí)部門(mén)和服務(wù)需求方連續(xù)不斷的監(jiān)督，以監(jiān)督政府行為按照績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行，達(dá)到設(shè)置的階段性績(jī)效指標(biāo)。地方政府應(yīng)當(dāng)為公民和上級(jí)部門(mén)提供周期性、系統(tǒng)性地了解績(jī)效指標(biāo)狀況的信息和及時(shí)糾正績(jī)效偏差的機(jī)會(huì)。因而，績(jī)效計(jì)劃中的指標(biāo)含義明確、目標(biāo)值設(shè)置具體（如每個(gè)指標(biāo)設(shè)置每季度目標(biāo)值），將有助于公民的反饋。此外，政府應(yīng)該將反饋的途徑明確告知公眾，如便民電話或者來(lái)信來(lái)訪中具體的電話、地址。S區(qū)的指標(biāo)實(shí)施對(duì)應(yīng)績(jī)效監(jiān)控環(huán)節(jié)，在具體實(shí)踐中針對(duì)創(chuàng)新指標(biāo)體系設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的信息系統(tǒng)，使得信息能夠很好地在政府部門(mén)內(nèi)部流通?；诠駞⑴c的政府績(jī)效管理系統(tǒng)可以借鑒，構(gòu)建能與公眾良好互動(dòng)的政府績(jī)效管理信息系統(tǒng)，使公眾能夠便利地獲得政府的相關(guān)信息，同時(shí)也能夠直接地參與問(wèn)題和需求反映評(píng)價(jià)和反饋。

在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，公民參與設(shè)計(jì)的反映公眾需求的硬性客觀指標(biāo)可以直接通過(guò)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析做出評(píng)價(jià)，而公民滿意度等主觀指標(biāo)則需要專(zhuān)業(yè)的設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)表獲得評(píng)價(jià)信息。由于開(kāi)展公民滿意度調(diào)查專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，對(duì)專(zhuān)業(yè)要求高，政府應(yīng)派出專(zhuān)業(yè)人員或者對(duì)政府人員進(jìn)行相關(guān)評(píng)價(jià)技術(shù)的培訓(xùn)后開(kāi)展，另外，政府也可以選擇委托第三方進(jìn)行公民滿意度調(diào)查?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的得出應(yīng)結(jié)合客觀數(shù)據(jù)型指標(biāo)和公民滿意度調(diào)查等，分別賦予其一定的權(quán)重，加權(quán)后得到結(jié)果。公民評(píng)價(jià)在考核結(jié)果中所占的比重，對(duì)于地方政府部門(mén)有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。

在績(jī)效反饋環(huán)節(jié)，公民參與強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果不僅僅是地方政府內(nèi)部管理的工具，績(jī)效結(jié)果不能只由政府高層或者一定的部門(mén)內(nèi)部掌握，公眾、大眾媒體、政府官員都應(yīng)該有獲得政府績(jī)效報(bào)告的渠道和途徑。一般的績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)績(jī)效反饋的重點(diǎn)是上級(jí)指出下級(jí)的績(jī)效水平、問(wèn)題及原因，從而促進(jìn)下級(jí)績(jī)效的改善。事實(shí)上，通過(guò)公開(kāi)績(jī)效報(bào)告、績(jī)效排名，各個(gè)政府部門(mén)會(huì)受到來(lái)自全社會(huì)公眾的關(guān)注和監(jiān)督，而這種關(guān)注本身就是對(duì)政府部門(mén)的一種無(wú)形壓力，也是促使其進(jìn)一步改善績(jī)效的動(dòng)力，同時(shí)公民也可以就績(jī)效結(jié)果本身對(duì)政府質(zhì)詢(xún)。一個(gè)有效的績(jī)效報(bào)告應(yīng)該通俗易懂，而非一些專(zhuān)業(yè)詞匯或者空洞無(wú)物的語(yǔ)句的堆砌；應(yīng)該簡(jiǎn)明扼要，但要包含必要的信息補(bǔ)充和解釋。公民應(yīng)該能從績(jī)效報(bào)告中了解政府做了什么，周?chē)l(fā)生了什么以及政府做得如何，周?chē)兓耸裁?。結(jié)果運(yùn)用也是績(jī)效反饋階段的重要內(nèi)容，S區(qū)計(jì)劃把公民參與的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于政府部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)以及干部任用，這將大大提升各級(jí)政府部門(mén)對(duì)公民滿意度和公民參與的重視?？?jī)效結(jié)果的反饋不僅能夠讓政府部門(mén)了解自身不足，也為下一個(gè)績(jī)效周期的績(jī)效計(jì)劃調(diào)整和完善提供參照，更加激勵(lì)公民在下個(gè)周期內(nèi)繼續(xù)參與績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)，形成良性循環(huán)。

結(jié)論

在過(guò)去20年里，公共管理學(xué)者和實(shí)踐者對(duì)于如何在績(jī)效管理中實(shí)現(xiàn)公民參與以提升政府效能和公民滿意度表現(xiàn)出了極大的興趣。只有公民全過(guò)程參與地方政府績(jī)效管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，才能最大程度地發(fā)揮公民參與的意義，促使政府從公民的需求出發(fā)解決公民訴求、改善和提高績(jī)效。筆者認(rèn)為，構(gòu)建一個(gè)有效的公民參與政府績(jī)效管理體系需從多方面考慮。

第一，地方政府必須意識(shí)到公民對(duì)于政府的需求往往不會(huì)按照政府部門(mén)或組織的分類(lèi)，問(wèn)題的解決往往是多個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)共同努力的結(jié)果。地方政府構(gòu)建基于公民參與的績(jī)效管理體系時(shí)，重點(diǎn)要關(guān)注如何將各個(gè)部門(mén)協(xié)同起來(lái)解決民生問(wèn)題、群眾需求；同時(shí)，如何科學(xué)地區(qū)分各個(gè)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的績(jī)效，考察各個(gè)部門(mén)是否盡責(zé)，評(píng)價(jià)和促進(jìn)各個(gè)部門(mén)真實(shí)績(jī)效需要有良好的保障措施。

第二，在大多數(shù)實(shí)踐中，公民并非參與了地方政府所有部門(mén)的績(jī)效管理，在各個(gè)項(xiàng)目中選取的部門(mén)往往是與公眾密切接觸的，從而能夠提出自身的需求和意見(jiàn)，并且能夠追蹤和評(píng)價(jià)的部門(mén)。為了讓公民更好地參與政府績(jī)效管理，政府往往采取一些方式讓公民更加了解各個(gè)部門(mén)的職責(zé)，以幫助公民提出對(duì)政府的績(jī)效要求，以及后續(xù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，政府各個(gè)部門(mén)的權(quán)責(zé)也更加明晰，反應(yīng)更加迅速。

第三，政府管理是一個(gè)不間斷的過(guò)程，公民參與政府績(jī)效管理同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)持續(xù)、長(zhǎng)期的過(guò)程?？?jī)效管理可以持續(xù)地收集地方政府的績(jī)效管理數(shù)據(jù)，獲得績(jī)效對(duì)比，更好地設(shè)定績(jī)效指標(biāo)；目前政府績(jī)效信息的使用多數(shù)用于表彰先進(jìn)、警示落后，作為一種績(jī)效評(píng)價(jià)的延續(xù)，而對(duì)于如何將績(jī)效信息真正用于提升下一周期績(jī)效乃至政府戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，在理論與實(shí)踐上都還需要更多的探討。另外，公民持續(xù)性地參與績(jī)效管理，更能夠讓公民信任政府并非形式主義、走過(guò)場(chǎng)，更容易調(diào)動(dòng)公民的積極性?？?jī)效管理不僅為公眾提供了影響政府政策、目標(biāo)的途徑，如參與政府的戰(zhàn)略計(jì)劃設(shè)定和政府評(píng)價(jià)，同時(shí)也為地方政府提升公眾對(duì)政府的信任提供了良好的平臺(tái)。

注釋?zhuān)?/p>

①參見(jiàn)S區(qū)社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室：《S區(qū)社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新工作簡(jiǎn)報(bào)》，2013年9月26日版.

參考文獻(xiàn)：

[1]Frederick C.Mosher.Democracy and the Public Service，2nd ed[M].New York：Oxford

University Press，1982.

[2]Donald P.Moynihan.Dynamics of Performance Management[M].Washington，D.C.：Georgetown University Press，2008.

[3]Patria de Lancer Julnes，Marc Holzer. Performance Measurement：Building Theory，Improving Practice[M].London and New York：Routledge，2004.

[4]周志忍.政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景[J].中國(guó)行政管理，2008，（1）.

[5][美]雷蒙德·A·諾伊，等.人力資源管理：贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[M].劉昕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[6]王錫鋅.對(duì)“參與式”政府績(jī)效評(píng)估制度的評(píng)估[J].行政法學(xué)研究，2007，（1）.

[7][日]蒲島郁夫.政治參與：宏觀政治學(xué)[M].解莉莉.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，1989.

[8]康特妮，[美]馬克·霍哲，張夢(mèng)中.新公共行政：尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值[J].中國(guó)行政管理，2001，（2）.

[9]陳志青.公民參與的諸模式： 公共行政理論的觀點(diǎn)[J].行政論壇，2009， （6）.

[10]Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation [J].Journal of the American Institute of Planners，1969，（354）.

[11][美]馬克·霍哲.公共部門(mén)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與改善[J].張夢(mèng)中.中國(guó)行政管理，2000，（3）.

[12]金世斌.以顧客需求為導(dǎo)向的政府績(jī)效管理——美國(guó)巴爾的摩市的實(shí)踐與啟示[J].生產(chǎn)力研究，2012， （5）.

[13]王巍，馬駿，牛美麗.公民參與[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009.

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]