論以創(chuàng)新理念優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境

賈義保

摘要：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在黨和政府工作中具有承上啟下的重要作用，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會安定和政權穩(wěn)固的可靠保障。在全面推進依法行政的今天，提升農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力，是一項長期的重大政治任務，優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境已成為時代的迫切要求。經(jīng)濟發(fā)展水平低下、現(xiàn)代法律文化缺失、行政管理滯后、法治宣傳教育乏力等諸多問題，客觀上阻礙了農(nóng)村的改革發(fā)展與農(nóng)村法治化的實現(xiàn)。必須以創(chuàng)新理念優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，提升領導干部依法行政的能力：加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)設優(yōu)良物質(zhì)環(huán)境；加強法律法規(guī)體系建設，創(chuàng)設優(yōu)良法治環(huán)境；加緊法治宣傳教育，創(chuàng)設優(yōu)良認知環(huán)境；加快干部人事制度改革，創(chuàng)設優(yōu)良競爭環(huán)境；加大權力制約監(jiān)督，創(chuàng)設優(yōu)良作風環(huán)境。

關鍵詞：

農(nóng)村；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；法治思維；能力提升

中圖分類號：D912.1文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2017）02-0082-07

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中國最基層的政權組織，是黨和國家同農(nóng)民聯(lián)系的紐帶，是國家政權的基石。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在黨和國家工作中具有承上啟下的重要作用，是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會安定和政權穩(wěn)固的可靠保障。天下之事，不難于立法，而難于法之必行。《關于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》指出：“農(nóng)村是法治建設相對薄弱的領域，強調(diào)要創(chuàng)新與完善鄉(xiāng)村治理機制，加強農(nóng)村法治建設，提高農(nóng)村基層法治水平。”[1]在全面推進依法行政的背景下，提升農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力，自覺養(yǎng)成運用法治思維與法治方法分析解決問題的良好作風，是一項長期的重大政治任務。十八屆五中全會提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，將創(chuàng)新放在經(jīng)濟社會發(fā)展的首要位置，這為優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境提供了基本遵循。抓創(chuàng)新即為抓發(fā)展，謀創(chuàng)新即為謀未來。全面推進依法治國，實現(xiàn)農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化，必須以創(chuàng)新的理念優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，增強農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治觀念，提升法治思維能力，自覺運用法治的思維方式與手段管理經(jīng)濟社會，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會健康和諧發(fā)展。

一、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境是時代的呼喚

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于農(nóng)村工作的重要前沿，面對的是廣大農(nóng)民的各種困難與矛盾，其法治思維能力如何直接關系到黨和國家的方針政策能否得到貫徹落實，關系到人心向背與農(nóng)村的和諧穩(wěn)定?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要（2015-2020年）》強調(diào)：“要自覺運用法治思維和法治方式深化改革……努力營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境?！盵2]在全面建成小康社會的決勝階段，優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，是法治中國建設的題中應有之義，事關農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定與國家的長遠發(fā)展，對于加強農(nóng)村基層民主政治建設、推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既是國家政策方針的貫徹執(zhí)行者，又是發(fā)動黨員與群眾參與新農(nóng)村建設的實踐者與領導者?？梢哉f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處在農(nóng)村工作的重要前沿陣地，面向的是廣大農(nóng)村群眾與各種困難和矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的管理直接關系著黨的方針路線能否貫徹落實，關系著黨和國家的形象，關系著人心向背與社會的穩(wěn)定和諧。

（一）保障農(nóng)民合法權益的迫切需要

馬克思指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關?！盵3]（p.82）利益既是人們奮斗的目標，又是人的一切活動的內(nèi)在動力。我國是社會主義性質(zhì)的國家，人民利益至高無上，從根本上說，社會主義的實質(zhì)就是一切為了人民，實現(xiàn)人民群眾當家作主的基本權利，不斷滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)精神生活需求。在農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的中國，農(nóng)民是農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的主力軍，改革發(fā)展依靠農(nóng)民，改革發(fā)展為了農(nóng)民，維護農(nóng)民切身權益、保障農(nóng)民合法權益是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行職責使命的必然要求。從一定意義上說，農(nóng)民權益問題不僅關涉農(nóng)民的經(jīng)濟問題，而且在更深層次上屬于政治問題與社會問題，因為農(nóng)民最關心的問題實際上是對自身應有權益的賦予與保障。實踐證明，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力如何不僅事關農(nóng)村基層組織建設，而且關系到農(nóng)民能否有效地參與農(nóng)村各項社會事業(yè)的管理，切實行使其當家做主的權利。伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，針對農(nóng)民利益訴求日益多元化，部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治意識淡薄、法治觀念缺失、依法辦事能力較低等現(xiàn)狀，客觀上制約了農(nóng)民合法權益的維護。優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，努力推進農(nóng)村民主法治建設，進一步完善市場經(jīng)濟體制，切實保障農(nóng)民的主體地位與合法權益，已成為當前農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中亟待解決的重大課題。

（二）實現(xiàn)農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化是推進國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力是農(nóng)村法治建設的重要一環(huán)，也是實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的基本前提。中國傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式建立在落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎之上，有著相對穩(wěn)定的治理結(jié)構，且長期發(fā)揮著重要作用。費孝通曾指出：“從鄉(xiāng)土社會進入現(xiàn)代社會的過程中，我們在鄉(xiāng)土社會中所養(yǎng)成的生活方式處處產(chǎn)生了流弊。”[4]（p.7）傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會是禮俗社會，講究倫理規(guī)矩；現(xiàn)代社會則是法治社會，崇尚契約精神。時代社會的發(fā)展使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會矛盾日益突出，加之傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會自身的封閉與保守，而傳統(tǒng)倫理約束功能弱化，使得農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化難以真正實現(xiàn)。經(jīng)過近四十年來的改革開放，中國的社會結(jié)構發(fā)生了深刻的變化，農(nóng)村社會已由傳統(tǒng)向現(xiàn)代實現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會則“被嵌入”城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化、市場化的時代發(fā)展軌道。農(nóng)村社會要真正完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，切實承接與運用好國家下放的權力，用好國家提供的各項惠民政策，就必須優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，創(chuàng)新與完善農(nóng)村社會治理體制，學會用法治的思維方法去解決鄉(xiāng)土社會的基本矛盾，構建基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會法治化的良性互動關系，進而實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化。

（三）推進新型城鎮(zhèn)化建設的迫切需要

新型城鎮(zhèn)化理應為法治城鎮(zhèn)化，緣于法治化是一個既復雜獨立而又與其他社會運行要素有著多重聯(lián)系的社會行動過程：一方面，它與城鎮(zhèn)化一起成為現(xiàn)代社會文明體系中運行的重要元素，對社會關系整合同時發(fā)揮著無可替代的作用；另一方面，從城市社會學的觀點看，新型農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為一個社會運動的漸進過程，它既是社會變遷與時空轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，又是與法治化協(xié)同共進的內(nèi)在要求。農(nóng)村法治城鎮(zhèn)化是約束公權力的城鎮(zhèn)化，也是維護農(nóng)民基本權利的城鎮(zhèn)化，實質(zhì)上就是提升農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力的現(xiàn)代化。隨著依法治國進程的加快，農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化與法治化的關系日益密切，法治化逐步成為城鎮(zhèn)化的前提，同時，城鎮(zhèn)化目標的實現(xiàn)也有賴于法治化的運行，兩者相互呼應，相互促進，在融通互動后將形成一個二元同構體，使新型城鎮(zhèn)化與法治城鎮(zhèn)化協(xié)同共進。然而在推進新型城鎮(zhèn)化的具體實踐中，與城鎮(zhèn)化相關的法治的程度、質(zhì)量和水平不高，有針對性的法律規(guī)范不足和監(jiān)督缺位，導致基層管理出現(xiàn)執(zhí)法不公、公共服務水平較低，侵害農(nóng)民權利的現(xiàn)象時有發(fā)生。推進新型城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主導作用，自覺地將城鎮(zhèn)化納入法治的軌道，運用法律規(guī)范對新型城鎮(zhèn)化進行科學謀劃與布局，加快文明鄉(xiāng)村建設，促進區(qū)域良性互動，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和依法行政有機結(jié)合，進而為農(nóng)村新型城鎮(zhèn)化保駕護航。

（四）促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定的迫切需要

中國自古以來就有“和”為貴的思想，和諧的理念根深蒂固、源遠流長。孟子曾說過：“天時不如地利，地利不如人和?！碑斎?，“和”并不是人云亦云，不講規(guī)矩，孔子指出：“禮之用，和為貴……不以禮節(jié)之，亦不可行也?！碑斍?，源于經(jīng)濟文化與政治體制的深刻影響，農(nóng)村社會的不同層面正日益發(fā)生著廣泛而復雜的變化，在國家法律法規(guī)以及各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹執(zhí)行中，少數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏“和”為貴的思想，法治意識淡漠，“不以禮節(jié)之”——工作缺位或走樣，引發(fā)農(nóng)村社會不少摩擦，有的甚至演變成暴力沖突。伴隨著農(nóng)村社會新情況、新問題的不斷涌現(xiàn)，各種矛盾日益增多，加之新型農(nóng)民維權意識的不斷增強，利益訴求呈現(xiàn)多元化趨勢，使農(nóng)村工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。我國社會主義的體制決定了農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擁有崇高的政治地位，代表黨與人民的意志行使基層管理權力，是我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展與改革開放的組織者、推動者，對當?shù)厣鐣暮椭C發(fā)展與價值導向起著決定性作用。要推進農(nóng)村社會的真正和諧發(fā)展，就必須優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，營造“以禮節(jié)之”的良好氛圍，用法制作保障，用法治的思維與手段實現(xiàn)管理的科學化與規(guī)范化，實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的發(fā)展目標。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境的問題透析

基礎不牢，地動山搖。在中國，沒有農(nóng)村的發(fā)展，就沒有國家的發(fā)展；沒有農(nóng)村的法治化，就沒有國家的法治化。《韓非子·有度》提出：“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強；奉法者弱，則國弱?！辈疇柭苍赋觯胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同虛設”[5]（p.8）。長期以來，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人數(shù)眾多，力量巨大，成為國家改革發(fā)展的重要支撐，特別是通過六個“五年普法”教育，廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學法、用法的自覺性不斷增強，法治意識有了明顯提高，法治素養(yǎng)得到了進一步提升，遵紀守法的良好氛圍不斷形成。但我們必須清醒地看到，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設仍存在著諸多問題，如在少數(shù)法治環(huán)境較差的地方，因一些干部自身文化與法律水平的局限出現(xiàn)的以言代法、以權壓法等現(xiàn)象，致使這些農(nóng)村地區(qū)對法律信仰難以養(yǎng)成，對法律正義難有信心，直接阻礙著農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力的提升，影響了農(nóng)村的改革發(fā)展與農(nóng)村法治化的實現(xiàn)，必須引起高度重視。

（一）物質(zhì)利益層面：經(jīng)濟發(fā)展水平低下

馬克思主義認為，政治不是離開經(jīng)濟而孤立存在的，一定的政治總是在一定的經(jīng)濟基礎之上產(chǎn)生，并為一定的經(jīng)濟基礎所制約[6]。在一些經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構比較單一，經(jīng)濟管理配套體系不健全，缺少針對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；c集約化的科學管理，權力運行與監(jiān)督乏力。“官小事多，權小責大”，“上面千條線、下面一根針”， 農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部承擔著安全生產(chǎn)、計劃生育、新村建設、信訪維穩(wěn)等諸多繁重的任務，相對于自身的勞動強度而言，他們的待遇或收益偏低，加之村級事務管理不規(guī)范、財務公開不透明，為少數(shù)基層干部獨斷專行、我行我素提供了可乘之機。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擔心抓法治建設就會貽誤發(fā)展，喜歡搞單打一，“只想發(fā)家，不管國家”，常常把發(fā)展經(jīng)濟作為農(nóng)村工作的全部；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部片面認為“不管黑貓白貓，捉到老鼠就是好貓”，從不顧忌“什么能做、什么不能做”，“什么是民主、什么是法治”，心中缺少法治這根紅線，在抓經(jīng)濟建設時，往往將自身的經(jīng)濟利益放在第一位，想問題、做決策、辦事情的時候，習慣運用行政思維、人治思維或特權思維，按照命令的方式來管理經(jīng)濟社會，甚至采取違規(guī)違紀的手段，與民爭利，有利則干，無利不干，損公肥私，中飽私囊，最終成為金錢的奴隸。

（二）傳統(tǒng)理念層面：現(xiàn)代法律文化缺失

中國是一個有著幾千年封建專制歷史的人治社會，封建殘余思想在農(nóng)村地區(qū)根深蒂固，農(nóng)村地區(qū)的相對封閉落后導致現(xiàn)代法律文化嚴重滯后，傳統(tǒng)文化在很大程度上往往比現(xiàn)代法治文化的影響更加深遠。“當官做老爺”、“有權不用、過期作廢”等傳統(tǒng)官本位文化由來已久，這種思想文化強調(diào)以宗法觀念為中心，注重“人治”，從根本上背離了現(xiàn)代法律所要求的法律至上、權力制約等法治理念。在視法律為畏途與視權力為利益的比較中，人們普遍產(chǎn)生了崇尚權力的觀念及以官本位作為對人的價值評判標準[7]?！皺啻笥诜ā?、“情大于法”傳統(tǒng)觀念的深刻影響，使得人們往往不信仰法律， 自然也就不尊重法律，而是習慣于接受人治的束縛與救濟?！吧嫌姓?，下有對策”，少數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中，重人情、輕法制，重面子、輕規(guī)范，不是照章辦事而是照“長官意志”辦事，客觀上助長了封建官本位思想的滋長與蔓延。改革開放以來，盡管我國制定了大量的法律法規(guī)，但在具體的貫徹執(zhí)行過程中，由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的現(xiàn)代法律文化缺失，常常導致農(nóng)村的現(xiàn)代法治理念與傳統(tǒng)社會文化發(fā)生沖突，“法治”往往演變?yōu)椤叭酥巍保?以言代法、以權代法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法犯罪行為時有發(fā)生，法治的權威未能得到應有的尊重，維護鄉(xiāng)土社會的原則與規(guī)范、程序與機制的建設亟待加強。

（三）體制機制層面：行政管理滯后

提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力是一個循序漸進、日積月累的過程，它需要科學的體制機制來保障。在推進農(nóng)村社會法治化的過程中，健全體制機制對于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)的提升至關重要。我國的農(nóng)村體制改革是在長期計劃經(jīng)濟基礎之上展開的，現(xiàn)有農(nóng)村的立法大多是管理性的規(guī)定，政府職能轉(zhuǎn)變并未完全到位，行政化色彩十分濃厚，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部習慣于按照行政程序自上而下開展工作，在實施過程中難以做到具體問題具體分析，“不學ABC，照樣干革命”[8]，學法、知法、用法、護法的主動性與自覺性不高。在我國農(nóng)村向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，許多新情況、新問題不斷出現(xiàn)，政府職能機構重疊、職能交叉，協(xié)調(diào)困難，政府行政系統(tǒng)內(nèi)耗嚴重，既增加了行政成本，也不利于提高行政效能，無法形成完善的部門協(xié)調(diào)配合機制。農(nóng)村普法體制與工作機制不健全：一方面普法方式單一，內(nèi)容乏味或雷同之處較多，相關法律法規(guī)不完善或與現(xiàn)實脫節(jié)，缺少創(chuàng)新性與針對性；另一方面普法經(jīng)費短缺，普法人員素質(zhì)不高，農(nóng)村的治理現(xiàn)實與治理法治化的要求之間存在著相當大的差距，導致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知法守法觀念淡漠。此外，農(nóng)村執(zhí)法起步晚、力度小，執(zhí)法機構不完備，執(zhí)法主體混亂，執(zhí)法行為隨意，也嚴重影響了農(nóng)村社會法治化的進程。

（四）現(xiàn)代認知層面：法治宣傳教育乏力

認知是行為的先導，科學的認知才能產(chǎn)生強大的執(zhí)行力。任何法律制度都不是簡單的文字陳述，其作用的發(fā)揮必須依托一種認知基礎上的無形力量作支撐。改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟社會在快速發(fā)展的同時，信息技術水平也得到了進一步提高，手機短信、微信、微博等日益普及，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法律知識的獲取渠道更加多元與便捷，在農(nóng)村基層法治宣傳教育獲得更為寬廣的平臺的同時，也面臨著各種不良信息文化傳播的嚴峻挑戰(zhàn)。我們應當看到，農(nóng)村法治宣傳教育并不是法律的簡單下鄉(xiāng)，而是要讓法律的公正作為一種價值認同和文化力量，真正根植于廣大基層干群的心靈與情感之中。當前，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治宣傳教育并不盡如人意，集中表現(xiàn)為法治宣傳教育缺少強有力的專門立法，不少地方仍停留在寫標語、掛橫幅、訂報刊等方面，形式呆板，枯燥乏味，即使開展了一些相關活動，也只能算是應付上級布置的任務而已；加之許多農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部接受法律法規(guī)培訓機會不多，尤其缺少與農(nóng)村實際密切相關的法律法規(guī)（如環(huán)境保護、土地管理、水務、林業(yè)等實體法及行政處罰、復議、訴訟、執(zhí)行等程序法等）培訓，普法效果并不理想，特別是在地理位置偏僻、人口分散、信息阻塞的鄉(xiāng)村，普法宣傳的成效更加難以保證。

三、基于創(chuàng)新理念優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境

十八屆五中全會指出：“堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置……必須把發(fā)展基點放在創(chuàng)新上，形成促進創(chuàng)新的體制架構”[9]，這標志著我們黨將創(chuàng)新發(fā)展提到了一個新的戰(zhàn)略高度。在推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作為黨聯(lián)系農(nóng)民群眾的重要橋梁，既是國家方針政策的貫徹者，也是農(nóng)民群眾參與新型城鎮(zhèn)化建設的組織者與推動者，其法治思維能力具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。在我國處于社會轉(zhuǎn)型與矛盾凸顯的新時期，無論是農(nóng)村的深化改革與推動發(fā)展， 還是矛盾的化解與社會的和諧，都必須針對面臨的諸多問題，具體問題具體分析，與時俱進，多措并舉，以創(chuàng)新理念優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，提升領導干部依法行政的能力。

（一）加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)設優(yōu)良物質(zhì)環(huán)境

“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。法治的基礎是經(jīng)濟， 農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展水平?jīng)Q定著農(nóng)村法治演進的程度，加快經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)村法治建設的根本保障，也是優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境的重要基礎。當前，伴隨著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展整體水平低且極不平衡，農(nóng)村法治建設缺乏豐厚的物質(zhì)土壤，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力的提升缺乏應有的根基。加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)設優(yōu)良物質(zhì)環(huán)境：首先，應依托政府在城鎮(zhèn)規(guī)劃、財政投入、公共服務等方面提供的優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主導作用，深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，通過土地流轉(zhuǎn)制度、經(jīng)營流通機制、農(nóng)村金融體系、社會分配保障等進行全方位的改革；其次，應積極實施科技興農(nóng)戰(zhàn)略，充分利用信息技術、生物工程等髙新技術，扶持家庭農(nóng)場，培育特色農(nóng)業(yè)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提高農(nóng)產(chǎn)品的科技附加值，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增強經(jīng)濟競爭力；最后，應大力發(fā)展多種類型的社會組織，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理責任，構建與現(xiàn)代治理體系相適應的服務型政府，促進農(nóng)民以主體身份參與經(jīng)濟建設與管理，努力將生產(chǎn)經(jīng)營與市場有機連接，規(guī)范市場運行，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)?；?、科學化與機械化，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供優(yōu)良的物質(zhì)環(huán)境，推進農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

（二）加強法律法規(guī)體系建設，創(chuàng)設優(yōu)良法治環(huán)境

農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尊法學法守法用法，不僅要靠自覺，更要靠制度。只有思想上尊崇法治，制度上加以規(guī)約，不斷完善法律法規(guī)體系建設，才能為行動上遵守法律創(chuàng)設優(yōu)良的法治環(huán)境。當前，我國農(nóng)村社會法律體系不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)與依法行政的要求不相適應，依法行政的監(jiān)督實施機制薄弱，基層政府依法行政存在著一定的趨利性與隨意性，急需制定適合各地實際的地方性法規(guī)，構建具有中國特色的門類齊全、層次分明、結(jié)構協(xié)調(diào)、操作易行、有機融合的農(nóng)村法律法規(guī)體系。加強法律法規(guī)體系建設，創(chuàng)設優(yōu)良法治環(huán)境。首先，應加強民主與法治建設，對事關農(nóng)民切身利益的重大問題要在廣泛征求社會各界意見的基礎上實行科學民主決策，同時，要嚴格實施責任追究制度，健全政府行政問責機制，規(guī)范決策行為，加大對決策行為的監(jiān)督追究力度。其次，應大力推進農(nóng)村經(jīng)濟、政治與社會生活的法津法規(guī)建設，實行政務公開（凡受農(nóng)民群眾關注的事權、財權、人事權等應一律公開），不斷改善執(zhí)法環(huán)境，逐步緩解“信訪不信法”的現(xiàn)象，徹底改變農(nóng)村這個熟人社會“人情大于法”的狀況。最后，應積極推進制定法和優(yōu)秀的民間習慣有機融合，使農(nóng)村各個領域不同層面真正實現(xiàn)有法可依、有規(guī)可守， 為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處理矛盾、化解糾紛提供科學依據(jù)，為提升農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力創(chuàng)設優(yōu)良法治環(huán)境。

（三）加緊法治宣傳教育，創(chuàng)設優(yōu)良認知環(huán)境

在推動農(nóng)村法治化的進程中，法律認知是提升農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力的基本前提，只有首先從精神、觀念和意識層面入手，才能改變?nèi)诵?，樹立信仰。當前，我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對法律的認知程度不夠，法治觀念不強，依法辦事水平不高，亟需將《法制（治）宣傳教育法》盡快列入全國人大立法計劃 [10]，

把農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法律意識的培育作為法治建設的重要環(huán)節(jié)?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》進一步強調(diào)：“加強法治文化建設，弘揚社會主義法治精神，增強全社會特別是公職人員尊法學法守法用法觀念，在全社會形成良好法治氛圍和法治習慣?！?/p>

[11]加緊法治宣傳教育，創(chuàng)設優(yōu)良認知環(huán)境。首先，應以社會主義核心價值觀為統(tǒng)領，將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的普法教育作為重要內(nèi)容，有計劃地組織其參加基層黨?；蚋咝７膳嘤?。其次，應積極發(fā)掘本土法律文化資源，創(chuàng)新培訓形式，“送法下鄉(xiāng)”，把法律培訓放在田間地頭，從群眾關心的現(xiàn)實利益入手，注重結(jié)合身邊發(fā)生的典型案例“現(xiàn)身說法”，將難以理解的法律知識進行深入淺出、生動形象的闡釋，用豐富的法律知識充實頭腦。最后，應從鄉(xiāng)村文明建設的實際出發(fā)，在農(nóng)村人群經(jīng)常聚集的公共場所設立法治宣傳教育專欄、建立法治文化圖書室，借助廣播、電視、網(wǎng)絡等多種媒體，營造優(yōu)良的普法教育氛圍。

（四）加快干部人事制度改革，創(chuàng)設優(yōu)良競爭環(huán)境

推進基層政府依法行政，干部是關鍵，而農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的法治思維和法治方式往往直接反映著其法治思維能力的高低，成為全面推進依法治國、建設文明鄉(xiāng)村的迫切要求。當前，農(nóng)村社會中的不少矛盾與群體性事件的發(fā)生，往往是與一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違背法制與正義分不開的，從根本上說，就是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治素養(yǎng)缺失、依法執(zhí)行力薄弱的結(jié)果。為此，農(nóng)村組織人事部門必須加快人事制度改革，引入競爭機制，嚴把干部的入口關、考核關、晉升關，把干部法律水平的高低與職務任免有機結(jié)合起來，努力鍛造一支懂法律、精業(yè)務的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍。加快干部人事制度改革，創(chuàng)設優(yōu)良競爭環(huán)境：首先，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選用上，應認真貫徹《干部任用條例》，實行“持證上崗”制度，將當?shù)剞r(nóng)村的相關法律法規(guī)作為選用干部的重要考核內(nèi)容，任前先考法，對考試合格者頒發(fā)合格證，予以任用；其次，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的考核上，應建立依法行政目標管理責任制，重點考查干部對自己分管工作的相關法律法規(guī)是否熟悉、工作中是否存在違法亂紀行為，對于問題干部要限期“回爐”進行法治再教育，力求使法治思維能力在實踐中得到提升；最后，在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的晉升上，應建立崗前法律培訓制度，“權力越大，責任也就越大”，組織擬提拔人員參加法律知識的學習與培訓，增強法治觀念，使其法治思維能力足以勝任基層行政的主體權責。

（五）加大權力制約監(jiān)督，創(chuàng)設優(yōu)良作風環(huán)境

法律的生命力在于實施，有權必有責，用權須監(jiān)督，不受監(jiān)督與制約的權力勢必侵害公共利益，如何加大權力制約與監(jiān)督無疑成為推進農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公正清廉、提升其法治思維能力的重要環(huán)節(jié)。當前，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在著“上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難”[12]現(xiàn)象，客觀上導致了部分農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部輕視法律、違法亂紀、濫用職權，敗壞了干部形象，損害了干群關系，為此，必須打破農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部權力的“制約監(jiān)督困局”，構建完善的制約監(jiān)督體系。加大權力制約監(jiān)督，創(chuàng)設優(yōu)良作風環(huán)境。首先，應以黨紀國法為基本遵循，加強地方性法律法規(guī)建設，對農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政實績的考量進行制度設計，建立完善農(nóng)村干部責任清單、負面行為清單和農(nóng)村基層小微權力清單 [13]，使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部牢記職權法定，明確提倡什么、禁止什么，明晰如何監(jiān)督、如何懲處，有效避免法規(guī)盲區(qū)和制度漏洞。其次，應認真落實黨內(nèi)監(jiān)督條例，加強民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，形成全方位多層次的制約與監(jiān)督合力，對各種危害法治、破壞法治與踐踏法治的行為進行懲治，讓權力在陽光下運行。最后，應借助高新技術手段，完善“制度+科技+監(jiān)督”機制 [14]，使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部養(yǎng)成遵紀守法的自覺性，進一步提高學法知法用法的積極性，不斷提升運用法治思維與法治方式想問題、作決策和辦事情的能力。

結(jié)語

綜上所述，通過六個“五年普法”教育，廣大農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知法學法用法的主動性不斷增強，法治思維能力有了進一步提升，但我們必須清醒地看到，在物質(zhì)利益、傳統(tǒng)理念、體制機制、現(xiàn)代認知等層面上仍存在著諸多問題，客觀上阻礙了農(nóng)村的改革發(fā)展與農(nóng)村法治化的實現(xiàn)，致使農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升的優(yōu)良環(huán)境尚未真正形成。在全面推行依法治國、加快城鄉(xiāng)一體化進程的今天，優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境作為一個復雜的系統(tǒng)工程，必須與時俱進，解放思維，以創(chuàng)新的理念為引領，不斷豐富完善工作方式與載體，著力從加速農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、加強法律體系建設、加緊法治宣傳教育、加快干部人事制度改革、加大權力制約監(jiān)督等方面創(chuàng)設條件，進一步優(yōu)化農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部法治思維能力提升環(huán)境，切實提高其運用法治思維和法治方式解決問題的水平，引導廣大群眾自覺尊法、學法、守法，助力美麗鄉(xiāng)村法治建設。

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[責任編輯：劉瓊蓮]