京津冀協(xié)同發(fā)展中北京的戰(zhàn)略研究

姜冬旭+付雅

[摘 要]京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，北京應(yīng)抓住疏解非首都功能、先行先試、加強區(qū)域合作交流等機遇，打破北京無法與另外兩地形成良性互動的阻礙，引領(lǐng)三地科技發(fā)展，同時在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、周邊環(huán)境治理、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面取得巨大進步，從而使京津冀三地協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)共贏。

[關(guān)鍵詞]京津冀；協(xié)同發(fā)展；北京

[中圖分類號]F127

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）02-0084-03

一、京津冀協(xié)同發(fā)展帶給北京的機遇

（一）疏解北京非首都功能

有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，對于推動京津冀協(xié)同發(fā)展具有重要先導(dǎo)作用。北京聚集了過多的非首都功能，是造成“大城市病”的主要原因。人口過度膨脹，交通日益擁堵，大氣污染嚴(yán)重，房價持續(xù)高漲，社會管理難度大，引發(fā)一系列經(jīng)濟社會問題，引起全社會廣泛關(guān)注。表面上看，北京的問題是人口過多，實質(zhì)上是功能太多造成的，如一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、區(qū)域性批發(fā)市場、部分教育醫(yī)療等。解決這樣的大城市病根本出路是大力推動京津冀協(xié)同發(fā)展，進一步明確京津冀功能定位，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，加快推進融合發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域良性互動，優(yōu)化布局。

（二）先行先試

京、津、冀三地先行先試政策為北京帶來發(fā)展先機和創(chuàng)新空間。北京、天津和河北三地從實際出發(fā)，選擇有條件的區(qū)域率先推進，積極布局交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、公共服務(wù)等。通過打造先行先試平臺，用試點示范來帶動其他地區(qū)發(fā)展。比如，北京新機場臨空經(jīng)濟區(qū)改革試點就被納入先行先試的名單之中。北京新機場的發(fā)展重點是臨空產(chǎn)業(yè)，這是基于京津冀資源優(yōu)勢，臨空經(jīng)濟目前處于起步發(fā)展階段，產(chǎn)業(yè)鏈更多的是與周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)對接，依托新機場周邊的生物醫(yī)藥和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展電子信息、生物技術(shù)、光機電一體化等產(chǎn)業(yè)；北京新機場的地理位置優(yōu)越，在發(fā)展航空物流、航空制造業(yè)方面都具有一定優(yōu)勢，同時對于京津冀的輻射帶動作用非常大。

（三）京津冀加強區(qū)域合作交流

京津冀區(qū)域合作屬于高層次的綜合性區(qū)域合作，這樣跨省級規(guī)模的合作能夠更好地促進京津冀一體化的發(fā)展，而與此同時，一體化的合作發(fā)展，讓北京能夠更好地與周圍地區(qū)交流發(fā)展，互相促進、互相學(xué)習(xí)。北京與周邊的很多省市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展基礎(chǔ)和自身資源等方面都體現(xiàn)出了各自優(yōu)勢明顯、互補性強的特點，具有巨大的合作開發(fā)潛力。加強區(qū)域合作，積極推動京津冀協(xié)同發(fā)展，可以更好地找到疏解首都功能的新空間，找到承接產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級的新方向，找到可持續(xù)發(fā)展的新起點。區(qū)域合作交流可以更好地發(fā)揮北京作為中心城市的輻射帶動作用，可以輔助區(qū)域經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展北京所面臨的挑戰(zhàn)

（一）北京還未與河北天津形成產(chǎn)業(yè)良性互動

北京與河北、天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在明顯差異。北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中第三產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)中所占比例最大，北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年，北京市第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值18302億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值的79.8%，比上年提高1.9個百分點；對全市經(jīng)濟增長的貢獻率達89.9%，比2014年提高11.6個百分點。

2012年京津冀三大產(chǎn)業(yè)中，北京市第三產(chǎn)業(yè)占全市的76.5%，而天津、河北則分別為47.0%、35.3%，北京市第一產(chǎn)業(yè)占0.8%，河北第一產(chǎn)業(yè)卻占12.0%（見圖1）。

北京第三產(chǎn)業(yè)對保持全市經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展起到重要的支撐作用。在北京龐大的產(chǎn)業(yè)鏈條上，北京的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢集中在了科技和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，且二者都處于產(chǎn)業(yè)鏈的高端地位。天津經(jīng)濟正在以石油化工業(yè)、鋼鐵等傳統(tǒng)制造業(yè)向裝備制造、電子信息、航空航天、新能源新材料等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)過渡中，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中端；而河北省除個別地區(qū)外，在制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，而且優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)中以高能耗、高污染、低附加值的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多。

因此，京津冀三者之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異較大，產(chǎn)業(yè)的相互依賴性和上下游關(guān)聯(lián)性都比較少，所以北京很難與河北、天津形成產(chǎn)業(yè)互動，也無法通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)融合而達到利益互惠，三地之間利益的缺失再次限制了京津冀之間協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。

（二）城市環(huán)境問題

近年來環(huán)境問題成為困擾北京的一大難題。隨著北汽集團、首鋼集團等大型企業(yè)搬遷北京市高污染、高耗能的企業(yè)迅速減少，但餐館、汽修、旅館、洗浴等生活源污染卻在增多。北京市近三年空氣質(zhì)量不好，PM2.5平均濃度也在逐年升高。

北京周邊環(huán)境問題正是京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的巨大挑戰(zhàn)。北京市先后修訂發(fā)布了《綠色施工管理規(guī)程》、《北京市完善差別電價政策實施意見》等38項大氣污染防治法規(guī)；在全國率先實行階梯式、差別式揮發(fā)性有機物排污費征收政策；2015年，北京市共淘汰退出印刷、家具、建材等污染企業(yè)326家。但如果沒有周邊環(huán)境的治理，北京要想獨善其身是不可能的。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展北京的戰(zhàn)略

（一）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級

大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。北京人才眾多，科技力量雄厚，資金充足，應(yīng)引領(lǐng)三地的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為融洽三地發(fā)展的突破口?？萍际侵尉┙蚣娇沙掷m(xù)發(fā)展的共同基礎(chǔ)，可以解決三地共同面臨的問題：如水資源短缺、環(huán)境污染等。資源短缺、環(huán)境污染是制約京津冀發(fā)展的瓶頸，尤其是水資源的極度短缺是三地發(fā)展經(jīng)濟必須面對的難題。這就決定了三地今后的發(fā)展必須擺脫資源依賴型經(jīng)濟模式，走內(nèi)涵式發(fā)展道路，而科技是實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展的關(guān)鍵要素。只有建立了基于科技創(chuàng)新的內(nèi)涵式發(fā)展模式，才能最終解決三地的可持續(xù)發(fā)展問題，為各地經(jīng)濟注入可持續(xù)的發(fā)展活力。而北京具有諸多優(yōu)勢，可以作為京津冀三地科學(xué)技術(shù)發(fā)展的引領(lǐng)者。與此同時，首都科技是建立區(qū)域優(yōu)勢互補關(guān)系、平衡京津冀三方利益關(guān)系的最有力抓手。

提高第二產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的比重。雖然第三產(chǎn)業(yè)是北京經(jīng)濟總量擴充的主要貢獻產(chǎn)業(yè)，但第二產(chǎn)業(yè)目前在北京GDP總量中仍占有約1/3份額，仍然是一個相當(dāng)重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。高技術(shù)、高附加值型工業(yè)將成為拉動北京工業(yè)增長的主要力量，提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的比重使第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在擴充北京經(jīng)濟總量中仍然可以發(fā)揮重要作用。

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。隨經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，城市的主要經(jīng)濟部門將遵循從二產(chǎn)向三產(chǎn)轉(zhuǎn)移的規(guī)律。隨著北京經(jīng)濟的進一步發(fā)展，可以預(yù)計，社會對服務(wù)的需求將迅速擴張，對服務(wù)種類、服務(wù)質(zhì)量的要求也將迅速增加，這將為第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更加廣闊的市場。

（二）加大北京周邊環(huán)境治理力度

首先，區(qū)域政府協(xié)同治理環(huán)境問題。京津冀三地應(yīng)對于生態(tài)治理目標(biāo)、生態(tài)評價標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一決策；對于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢測標(biāo)準(zhǔn)進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)；對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)補償機制進行統(tǒng)一管理。由社會公眾對三地生態(tài)治理結(jié)構(gòu)進行輿論監(jiān)督。其次，建立區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控機制，加快區(qū)域環(huán)境保護立法，建立信息共享機制，加快建立跨區(qū)環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察、交叉執(zhí)法、環(huán)評會商、區(qū)域污染聯(lián)控的工作制度，建立陸海統(tǒng)籌的海洋污染防治聯(lián)動機制。嚴(yán)格資源環(huán)境生態(tài)紅線管控制度即確定京津冀地區(qū)煤炭、水、土地的消耗上限，實行能耗強度及能源消耗總量“雙控”環(huán)境質(zhì)量作為各級政府的環(huán)保責(zé)任，劃定森林、濕地、草原、海洋等生態(tài)保護紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征占管理，做到“數(shù)量要增加，質(zhì)量要提高。第三，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，嚴(yán)格實行差別化考核。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)治理指標(biāo)納入京津冀各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，強化考核指標(biāo)約束；健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制制度，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問責(zé)制和終身追究制度，保證經(jīng)濟與環(huán)境雙贏發(fā)展。

（三）疏解非首都功能

相比天津和河北，北京具有獨特的政治經(jīng)濟優(yōu)勢，深厚的人文藝術(shù)底蘊以及雄厚的各類資源，特別是高質(zhì)量的人力資源。在這些優(yōu)勢中，有些是北京獨特的發(fā)展優(yōu)勢，不具備可復(fù)制性，而有一些資源卻可以通過相應(yīng)的方式同臨近省份共享，例如教育、醫(yī)療、人力等，從而促進這些省市的發(fā)展。北京應(yīng)該發(fā)揮自身優(yōu)勢，科學(xué)規(guī)劃城市的擴張發(fā)展，禁止無序擴張，合理建設(shè)衛(wèi)星城，疏解非首都功能。例如北京自身餐飲業(yè)發(fā)達，可以以此帶動河北和天津的餐飲業(yè)發(fā)展；轉(zhuǎn)移一些地租過貴的花卉基地去河北；聯(lián)合河北，打造一片環(huán)北京外圍的旅游景點，在適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)構(gòu)建生態(tài)廊道、構(gòu)建濕地板塊、建設(shè)西北生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，最終形成世界級城市群生態(tài)體系，森林覆蓋率的上升也能減輕北京地區(qū)的空氣污染問題。

（四）完善交通路網(wǎng)基礎(chǔ)

京津冀協(xié)同發(fā)展，交通必須先行。北京在京津冀協(xié)同發(fā)展中扮演著交通路網(wǎng)基礎(chǔ)的角色。按照規(guī)劃，多條京津冀城際鐵路及高速路建設(shè)都將廣泛涉及北京郊區(qū)，既加速京郊地區(qū)與中心城區(qū)的連接，又密切京郊各區(qū)縣與相鄰?fù)馐∈械貐^(qū)的聯(lián)系。目前，京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2015—2030年）已獲批，提出將以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸，新建24條城際鐵路，總規(guī)模3400多公里，形成“四縱四橫一環(huán)”為骨架的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)“軌道上的京津冀”。繼續(xù)推進京沈客專、京張鐵路、京唐城際、京濱城際、京臺高速、京秦高速等建設(shè)，同時加強交通信息互聯(lián)互通。

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