大慶市濕地生態(tài)建設(shè)存在的問題及對策研究

金菊+李立群

[摘 要]大慶市濕地作為重要的資源對城市建設(shè)及經(jīng)濟發(fā)展有起著重要的作用。大慶市濕地生態(tài)建設(shè)還存在缺少相應(yīng)的濕地補償機制，濕地自然保護區(qū)管理制度不健全，工作監(jiān)督主體單一，行政管理缺乏有效性等問題。為了更好地提高大慶市濕地生態(tài)建設(shè)，提出以下對策建議：完善濕地補償機制和濕地管理各項體制，完善濕地生態(tài)建設(shè)環(huán)境監(jiān)督和評價體系，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。

[關(guān)鍵詞]大慶；濕地；生態(tài)建設(shè)；行政管理體制

[中圖分類號]S-1

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）02-0070-03

一、大慶市濕地基本情況及濕地生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀

（一）大慶市濕地基本狀況

大慶市位于松嫩平原，地勢平坦，形成了廣闊的濕地。大慶市濕地總面積約120萬hm2，具有三大特點：一是面積大，大慶市濕地面積約占全國濕地面積的4.95%，接近1/20，是大慶市土地面積的60%左右；二是大慶市濕地經(jīng)過長時間的發(fā)展，發(fā)育非常成熟，除近海以及海岸濕地外，其他種類的濕地都有分布；三是動植物資源豐富，濕地內(nèi)野生動物具有較高的保護級別。

（二）大慶市濕地法律保護情況

目前，我國在濕地生態(tài)的建設(shè)方面沒有專門的立法，多數(shù)法律針對濕地各個要素進行獨立立法。2004年6月，國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于加強濕地生態(tài)保護管理的通知》，2005年，國務(wù)院批準了《全國濕地保護工程實施規(guī)劃（2005—2010）》，2013年5月國家林業(yè)局頒布了《濕地生態(tài)保護管理規(guī)定》。由于黑龍江省占有重要的濕地資源優(yōu)勢，并且具有重要的研究價值及代表性，黑龍江省頒布了《黑龍江省濕地保護條例》，其中規(guī)定黑龍江省林業(yè)廳是濕地行政主管部門，市、縣分別負責(zé)各區(qū)域的濕地生態(tài)建設(shè)保護工作，在條例中也明確對濕地的人為破壞活動進行了明令禁止。與此同時，建立起濕地保護區(qū)及濕地保護機構(gòu)，對吸納的資金進行管理等。

（三）大慶市濕地生態(tài)開發(fā)情況

2008年6月在大慶市政府的推動下舉行了大慶市首個“中國（大慶）首屆濕地文化節(jié)”，并且推出了百湖攬勝、龍鳳觀鳥、魚湖賞蓮、黎明夜色、碧湖泛舟、珰奈探幽、連湖度假、濕地人家、松嫩訪古、鐵人故里十個主題景區(qū)。不僅如此，在大慶市各區(qū)也建成了一系列的自然保護區(qū)和景區(qū)開發(fā)。濕地自然景區(qū)的開發(fā)形成了以濕地為主的旅游業(yè)發(fā)展，同時，濕地旅游與溫泉資源相結(jié)合，形成了鮮明的旅游特色，帶來了巨大的經(jīng)濟效益，濕地旅游收入從2003年的6.7億上升到2012年的38.2億。大慶市政府也積極打造新興綠色城市，濕地的開發(fā)為城市發(fā)展帶來美學(xué)價值，為城市綠化起到了積極的作用。 （四）大慶市濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)情況

濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)開發(fā)是指濕地在保護和改善的情況下，將濕地的各個產(chǎn)業(yè)進行整合，通過系統(tǒng)工程和先進的科學(xué)技術(shù)，將濕地中涉及到的農(nóng)、林、木、副、漁產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一起來，從而獲得更大的經(jīng)濟效益。大慶市作為重要的資源型城市，在經(jīng)濟發(fā)展方面嚴重依賴石油資源，這就導(dǎo)致了其面臨資源不足，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一的情況，濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為大慶市發(fā)展帶來了新契機。目前，大慶市濕地生態(tài)開發(fā)項目有魚塘開發(fā)、濕地旅游、蘆葦和中草藥資源。中草藥的總產(chǎn)量達1億公斤以上。蘆葦面積達到10.5hm2，成為重要的造紙原料。林業(yè)的發(fā)展為大慶市城市建設(shè)提供了綠化功能，綠化覆蓋率高達31.1%，為野生動物的生長提供了優(yōu)良的環(huán)境。另一方面，濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)促進了漁業(yè)的發(fā)展，使得漁業(yè)與濕地旅游相依托，形成特色的濕地生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。

（五）大慶市濕地生態(tài)建設(shè)資金及科研投入情況

大慶市政府重視對濕地生態(tài)的建設(shè)和保護工作，堅持可持續(xù)發(fā)展理論，注重對濕地的治理和保護。自龍鳳濕地自然保護建成起，大慶市政府相繼投入1200萬資金進行濕地生態(tài)治理工作，不僅如此，大慶市政府積極籌集資金實施廢棄濕地的治理項目。面對濕地缺水現(xiàn)象，進行地區(qū)水庫的建設(shè)工作；面對過度開墾、過度放牧問題，進行濕地植被恢復(fù)工作。在2012年11月，大慶市政府主辦的“第二屆大慶濕地高層論壇”在大慶師范學(xué)院舉行，吸引了眾多專家對大慶市濕地情況進行勘查和研究，并將大慶師范學(xué)院設(shè)立為中國科學(xué)院濕地大慶研究中心，為大慶市濕地生態(tài)建設(shè)提供了科研支持，也為大慶市濕地生態(tài)環(huán)境變化提供先進的監(jiān)測手段，準確獲得濕地植被和動物資源動態(tài)變化數(shù)據(jù)。

二、大慶市濕地生態(tài)建設(shè)中存在的問題

（一）缺少相應(yīng)的濕地補償機制

濕地作為公共物品有外部性特征，使得濕地生態(tài)建設(shè)需要花費較高成本。水資源是濕地生態(tài)建設(shè)的重要保護要素，要保證其充足性。經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致過度開發(fā)資源或?qū)е沦Y源污染，工業(yè)污水和生活污水排放，對濕地水資源造成污染；農(nóng)藥的使用，也對濕地水資源造成了危害。保護和治理濕地水資源增加了保護成本。在農(nóng)耕過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度對濕地水資源進行引用灌溉農(nóng)田，過度消耗水資源，導(dǎo)致濕地水資源不足，形成鹽堿地。除了對水資源造成危害，過度開墾及污水的排放對濕地鳥類也帶來危害，造成魚類死亡。造紙廠的發(fā)展對濕地土壤產(chǎn)生了嚴重危害，廢水的排放導(dǎo)致土壤的重金屬含量過高。由于目前對濕地的治理缺少對處罰措施或相關(guān)的矯正型稅收，污染者對污水的排放使其減少成本，導(dǎo)致濕地治理成本增加。這種污染往往采用生態(tài)補償機制對濕地進行補償，由于我國缺少生態(tài)補償機制，濕地水資源污染的同時也對其他資源或河流產(chǎn)生污染，整個生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

（二）濕地自然保護區(qū)管理制度不健全

濕地自然保護區(qū)的建立是對濕地生態(tài)建設(shè)最為有效的一種措施，但仍存在一些問題。一是區(qū)域管理混亂，管理職責(zé)不清。大慶濕地分布在5個區(qū)和4個縣內(nèi)，分布廣泛，面積大，然而根據(jù)區(qū)域的劃分使得管理職責(zé)不清。例如，扎龍自然保護區(qū)地跨大慶市與齊齊哈爾市，由兩市共同管理，然而在林甸縣扎龍自然保護區(qū)內(nèi)挖溝事件，兩個政府在管理上存在分歧。二是在濕地自然保護管理中缺少相應(yīng)的監(jiān)督制度。行政執(zhí)法者根據(jù)自身的權(quán)利，對行政處罰存在主觀臆斷情況。在實施處罰過程中存在著處罰不嚴，導(dǎo)致處罰效果不明顯，另外，對于多數(shù)濕地生態(tài)破壞行為給予的是行政處罰，大大降低了執(zhí)法的威懾力，從而導(dǎo)致違法現(xiàn)象頻發(fā)。三是缺少濕地使用審批制度。濕地自然保護區(qū)作為特殊的管理區(qū)域缺行政許可的設(shè)定，尤其在濕地生態(tài)建設(shè)問題上缺少對具體環(huán)境活動行政控制，缺少規(guī)劃嚴格的行政活動范圍，濕地行政管理工作的監(jiān)督和控制難以進行，對于資源的開發(fā)和利用不能及時掌握動態(tài)信息。

（三）濕地生態(tài)建設(shè)工作監(jiān)督主體單一

在濕地生態(tài)建設(shè)中最為有效的監(jiān)督制度是形成政府和社會相合作的有機整體。在濕地生態(tài)建設(shè)中行政管理主體單一，要發(fā)揮行政部門管理的有效性就要積極發(fā)揮各界力量。政府部門承擔(dān)著大慶市濕地生態(tài)建設(shè)的主要責(zé)任，也是唯一的管理主體，目前沒有充分發(fā)揮企業(yè)和社會組織的力量共同參與濕地的生態(tài)治理當(dāng)中去。

（四）行政管理缺乏有效性

濕地作為獨特的資源，從產(chǎn)權(quán)角度分析屬于國有產(chǎn)權(quán)，由政府進行治理，但采取傳統(tǒng)式方法管理，使得濕地生態(tài)建設(shè)及濕地生態(tài)保護完全依靠國家行政機關(guān)。濕地是個具有水、土地、動植物資源的特殊生態(tài)系統(tǒng)，其管理模式屬于要素式管理，濕地的生態(tài)建設(shè)要涉及許多政府部門，各個部門針對不同的資源要素分別對其對應(yīng)的要素進行管理，如林業(yè)行政管理部門主要對濕地動植物進行保護、農(nóng)業(yè)管理部門對漁業(yè)等進行管理、環(huán)保局對環(huán)境保護工作進行監(jiān)督等。這種條塊式的運行管理機制導(dǎo)致濕地生態(tài)建設(shè)出現(xiàn)多頭管理、各自為政的現(xiàn)象，在一定程度上影響了行政管理的有效性。目前，我國針對濕地還沒有獨立的立法，使得各個行政部門根據(jù)自身的管理權(quán)限設(shè)立管理制度和立法，部門之間存在分歧或利益沖突，資源難以得到有效配置。在濕地立法方面，立法者存在主觀性，導(dǎo)致立法條款難以實施。執(zhí)法者存在執(zhí)法不嚴現(xiàn)象，缺少震懾作用。

三、加強大慶市濕地生態(tài)建設(shè)的對策建議

（一）完善濕地補償機制

濕地補償機制是追求濕地生態(tài)建設(shè)目標的最佳手段，也是各濕地生態(tài)環(huán)境治理典型國家中最重要的措施之一。建立濕地補償機制應(yīng)該以經(jīng)濟手段為主，對濕地的外部性問題進行解決，協(xié)調(diào)各方面成本及利益。然而，目前我國在濕地生態(tài)建設(shè)中生態(tài)補償機制還未真正建立起來，尤其在法律制度上還處于空白領(lǐng)域。生態(tài)補償機制的建設(shè)要從補償主體、客體、補償手段、監(jiān)督手段等方面來進行制定。主體不僅包括政府及濕地管理人員，更要把社會組織、個人吸納進來共同參與濕地生態(tài)建設(shè)。濕地補償?shù)目腕w應(yīng)該包括對濕地造成破壞的對象及為保護濕地做出貢獻的單位和個人，還要明確濕地補償手段以經(jīng)濟補償為主，同時該進行政策補償以保護生物多樣性，更重要的是明確補償標準，應(yīng)以濕地生態(tài)建設(shè)情況進行相應(yīng)的補償，且補償標準要透明。

（二）完善濕地管理各項體制

完善濕地各項管理制度是濕地生態(tài)建設(shè)的前提，也是明確管理職責(zé)和管理權(quán)限的必要措施。建立濕地生態(tài)建設(shè)審批制度，對濕地的占用要提供依據(jù)，保證占用者對濕地的保護，確保濕地生態(tài)環(huán)境的完整性。根據(jù)區(qū)域劃分管理對像對區(qū)域進行管理，建立區(qū)域協(xié)調(diào)合作管理制度，建立區(qū)域管理指標，減少各區(qū)域“各自為政”行為，促進區(qū)域間相互合作，構(gòu)建科學(xué)的管理框架，改變條塊式管理模式。構(gòu)建環(huán)境價格體制，征收環(huán)境價格稅，實行“誰獲益、誰補償”的方式對獲益者征收稅費，對污染者加大稅費征收制度，制定環(huán)境保護標準，積極鼓勵減少污染、合理利用資源，對超標的污染企業(yè)實行經(jīng)濟收費政策，解決濕地生態(tài)建設(shè)中的污染問題。

（三）完善濕地生態(tài)建設(shè)環(huán)境監(jiān)督和評價體系

環(huán)境監(jiān)督體系是對濕地生態(tài)建設(shè)活動動態(tài)的監(jiān)督和管理，隨著濕地旅游的開發(fā)和建設(shè)，人類活動日益影響著濕地動植物的生存。因此，對濕地生態(tài)建設(shè)活動進行監(jiān)督，實現(xiàn)政府、組織、企業(yè)及社會進行共同監(jiān)督，形成社會合力，加強對濕地生態(tài)建設(shè)的宣傳工作，定期開展?jié)竦毓?jié)日等活動，進行濕地保護宣傳保護工作。同時，要建立濕地環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，政府應(yīng)該實時監(jiān)測濕地環(huán)境變化狀況，在濕地生態(tài)建設(shè)中，政府應(yīng)該發(fā)揮其引導(dǎo)作用，提升人們的濕地生態(tài)保護理念，運用經(jīng)濟手段對環(huán)境問題進行干預(yù)，積極鼓勵生態(tài)環(huán)境組織機構(gòu)參與管理，把自身不能監(jiān)察到的監(jiān)管職責(zé)下放到環(huán)保組織，讓其在生態(tài)活動中發(fā)揮應(yīng)有的職能。

（四）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)是明確濕地流域產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)。應(yīng)明確各個行政單位責(zé)任職責(zé)，及時處理違法行為，實施濕地生態(tài)建設(shè)的限制性政策，建立濕地生態(tài)自然保護區(qū)，對行政機關(guān)的職責(zé)范圍、管理權(quán)限、基本權(quán)利、義務(wù)等進行明確。對各區(qū)域管理范圍進行細化，各司其職，避免因區(qū)域管理產(chǎn)生分歧。各區(qū)域也要因地制宜，協(xié)調(diào)合作，形成積極有效的管理模式。法律法規(guī)政策應(yīng)該因地制宜，根據(jù)地區(qū)實際情況進行制定，為各區(qū)行政管理工作提供法律依據(jù)，保證其有法可依。

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