加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的思考

嚴(yán)穎熠

摘要：當(dāng)前村干部違紀(jì)違法問題頻發(fā)，折射出對村級組織權(quán)力監(jiān)督體系的不完善。由于制度設(shè)計、履職能力、經(jīng)費保障、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方面存在的一系列問題，嚴(yán)重影響了村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮。文章建議從體制機(jī)制、人員選配、經(jīng)費保障、工作指導(dǎo)等方面予以改善和加強(qiáng)，發(fā)揮村監(jiān)委應(yīng)有的監(jiān)督作用。

關(guān)鍵詞：村務(wù)監(jiān)督；村官腐?。幻裰鞅O(jiān)督

一、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的由來及現(xiàn)狀

2004年6月，為解決長期困擾浙江省武義縣后陳村的村務(wù)管理混亂、財務(wù)不透明，干群關(guān)系緊張等問題，在武義縣紀(jì)委等多部門的聯(lián)合推動下，在后陳村率先創(chuàng)設(shè)了“村務(wù)監(jiān)督委員會”，強(qiáng)化對村務(wù)管理的監(jiān)督。之后，全國各地紛紛開始探索和試點村務(wù)監(jiān)督組織建設(shè)。2010年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》就明確“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。

然而，“村務(wù)監(jiān)督委員會”這一村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實際運行中并未達(dá)到其預(yù)期效果，農(nóng)村基層村務(wù)管理問題仍然比較突出，村干部違紀(jì)違法問題依然頻發(fā)多發(fā)。2015年5月26日，中央紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)召開反映群眾身邊“四風(fēng)”和腐敗問題線索督辦協(xié)調(diào)會，選取了89個涉及村級干部的問題線索直接督辦，內(nèi)容涉及土地征收流轉(zhuǎn)、“三資”管理、惠農(nóng)補(bǔ)貼、扶貧救濟(jì)、低保資金管理使用等方面，問題典型、性質(zhì)惡劣。2015年7月至2016年1月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站共分七次集中通報“群眾身邊的“四風(fēng)”和“腐敗問題”案件979起，點名道姓曝光1355人，其中村（居）干部共776人，占通報總?cè)藬?shù)的57%。

二、村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)運行中存在的問題及原因分析

（一）制度設(shè)計存在不足

目前，我國農(nóng)村基層村級層面一般主要有村黨支部、村民委員會、村經(jīng)濟(jì)合作社等組織。村黨支部由黨員選舉產(chǎn)生，是黨在農(nóng)村的最基層的組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，是村級事務(wù)管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村經(jīng)濟(jì)合作社由全體社員選舉產(chǎn)生，是村集體經(jīng)濟(jì)組織，依法獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動。在現(xiàn)實中，這三大組織基本都是合署辦公，統(tǒng)一分工，混合履職。雖然《村民委員會組織法》規(guī)定了“村民委員會成員及其近親屬不得擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員”，但這條規(guī)定無法真正起到任職回避的效果。2012年中央紀(jì)委、組織部、民政部等12部委印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》（民發(fā)〔2012〕162號）更是“提倡村黨組織成員通過民主程序兼任村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員”。如云南巧家縣大寨鎮(zhèn)11個行政村的村務(wù)監(jiān)督委員會書記全部由村黨總支（黨委）副書記兼任。而這些村黨組織副書記或成員的確不是村民委員會成員，完全符合法律和制度的規(guī)定，但他們確是實際從事村級具體事務(wù)管理的“村干部”。而由其擔(dān)任村監(jiān)委主任，其實就成了“同體監(jiān)督”，所謂的監(jiān)督名存實亡，很難實現(xiàn)與預(yù)期效果。

（二）履職能力普遍不高

目前，在我國廣大農(nóng)村，青壯年農(nóng)民大都外出務(wù)工，留守人員大多是婦女、兒童和老人。故而村監(jiān)委成員的選擇面非常狹窄，又由于經(jīng)濟(jì)、政治等各方面待遇等的原因，“村干部”職位的吸引力明顯強(qiáng)于村監(jiān)委成員。故而村監(jiān)委成員一般都是由退職村干部、村民組長或黨員代表等擔(dān)任，甚至有些地方出現(xiàn)村干部指定村監(jiān)委成員的現(xiàn)象。法律和相關(guān)規(guī)定要求村監(jiān)委成員應(yīng)具備一定的財務(wù)知識和管理能力，但現(xiàn)狀是村監(jiān)委成員普遍存在文化水平較低、年齡偏大、業(yè)務(wù)水平較差、多數(shù)不會操作電腦等問題。如云南省祥云縣2013年5月村級換屆后，全縣 422名村監(jiān)委成員中55歲以上就有162人，占了38.4%；初中及以下文化程度就257人，占了84.6%。2014年換屆后湖北省孝感市下轄的孝昌縣共有村監(jiān)委成員1877人，其中高中以下學(xué)歷1846人、占比98.35%，51歲以上人員1042人，占比55.51%。由于上述原因，從而出現(xiàn)了有些村監(jiān)委成員礙于情面，不愿監(jiān)督；有些不敢監(jiān)督；有些能力有限，不會監(jiān)督，這客觀上導(dǎo)致了監(jiān)督工作浮于表面，監(jiān)督作用發(fā)揮不佳。村里一些不合理的開銷也順利報支，明顯違反財務(wù)管理規(guī)定的“白條”支出屢禁不止，村務(wù)公開落實不到位，村監(jiān)委的民主監(jiān)督存在缺位和失位的現(xiàn)象。

（三）經(jīng)費保障有待提高

《村民委員會組織法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村級民主監(jiān)督工作的意見》（民發(fā)〔2012〕162號）等法律法規(guī)和制度規(guī)定中都沒有明確村務(wù)監(jiān)督委員會的經(jīng)費保障問題。全國大部分省市也沒有自行明確村務(wù)監(jiān)督委員會的工作經(jīng)費和人員補(bǔ)貼，村監(jiān)委成員大多是按日享受誤工補(bǔ)貼。如江蘇和浙江都提出村監(jiān)會成員享有相應(yīng)的誤工補(bǔ)貼，對于工作成績突出的，各地可適當(dāng)給予一定的獎勵和補(bǔ)助。補(bǔ)貼的具體標(biāo)準(zhǔn)一般都明確由村民會議和村民代表會議討論決定，但對于經(jīng)費來源都未作明確，實施財政專門補(bǔ)助的地方不多。2015年，湖北省咸寧市明確村監(jiān)委會主任一年補(bǔ)助800元、委員500元，有的村按出勤天數(shù)計算，參加理財、審財一天補(bǔ)30至50元，半年集中審財只不過兩天，補(bǔ)貼不到100元，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)村雇工每天平均收入是100到300元。有統(tǒng)計資料顯示，部分地區(qū)村監(jiān)委主任的年補(bǔ)貼金額較高，如江蘇高達(dá)17343元。這其實是一個誤區(qū)，江蘇的村監(jiān)委主任一般由村黨支部副書記或紀(jì)檢委員兼任，故而該補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)其實是現(xiàn)職村干部的報酬標(biāo)準(zhǔn)，而不是真正意義上的村監(jiān)委主任的補(bǔ)貼。由于經(jīng)費保障的嚴(yán)重不足，村監(jiān)委崗位的吸引力進(jìn)一步降低，村監(jiān)委成員基本都是兼職，工作積極性較低，監(jiān)督流于形式，嚴(yán)重弱化了其監(jiān)督功能的發(fā)揮。

（四）上級指導(dǎo)面臨缺位

村監(jiān)委在浙江的創(chuàng)設(shè)以及在全國各地的推行，各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是主要推動者，其換屆組織、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作救濟(jì)也都由各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭或承擔(dān)。但是，黨的十八大后，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實行了“三轉(zhuǎn)”，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)主業(yè)，深入清理牽頭成立和參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央紀(jì)委牽頭建立的由中央組織部、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部等11個部委參加的中央農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作聯(lián)席會議制度也于2013年底被取消。各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也相應(yīng)取消了這一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不再直接參與對村務(wù)監(jiān)督委員會的建設(shè)和指導(dǎo)。這對于尚處在成長階段的村委監(jiān)督委員會來說是可能是嚴(yán)重的挫折。根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會的機(jī)構(gòu)定位，其是村級自治組織中的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，故其建設(shè)和指導(dǎo)的職責(zé)應(yīng)歸屬民政部門。因民政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等因素的限制，其主要精力必然會重點關(guān)注村民委員會。同時，民政部門的協(xié)調(diào)指導(dǎo)能力相對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)而言明顯降低，故而在村級組織的換屆選舉中，村監(jiān)委極有可能淪為可有可無的“雞肋”，其監(jiān)督功能的發(fā)揮將受到進(jìn)一步影響。

同時，村監(jiān)委的村民知曉率不高，部分村民都不清楚村級存在這一組織。筆者對江蘇省Q市的317位農(nóng)民的隨機(jī)調(diào)查中，在回答“您知道村監(jiān)督委員會嗎”這一問題時，有213個村民選擇“否”、占比67.19%，也即有超過三分之二的受訪農(nóng)村居民不清楚村監(jiān)督委員會這一機(jī)構(gòu)。這一方面反應(yīng)了村監(jiān)委本身工作的不到位，沒有能在群眾中產(chǎn)生較大的影響力。同時，也反映出對村監(jiān)委的宣傳力度還不夠，沒有為其履職營造出濃厚的氛圍。

三、加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的對策和建議

（一）完善體制機(jī)制，實現(xiàn)“異體監(jiān)督”

構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民大會或村民代表大會的決策權(quán)、村民委員會的執(zhí)行權(quán)、村經(jīng)濟(jì)合作社的經(jīng)營權(quán)之外，構(gòu)建完全獨立于上述權(quán)力的村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督權(quán)。村監(jiān)委成員不只是禁止村民委員會成員及其近親屬、村會計（報賬員）等兼任，根據(jù)目前我國農(nóng)村的實際情況，應(yīng)界定為禁止村干部及其近親屬兼任，使村務(wù)監(jiān)督委員會能獨立行使民主監(jiān)督權(quán)，改變目前“同體監(jiān)督”的現(xiàn)狀，實現(xiàn)真正意義上的“異體監(jiān)督”。若從加強(qiáng)黨對農(nóng)村基層工作領(lǐng)導(dǎo)的角度出發(fā)，可考慮讓具有黨員身份的村務(wù)監(jiān)督委員會主任兼任村黨支部副書記或村紀(jì)檢委員，但其不再參與村級組織其他分工，保證其監(jiān)督的獨立性。

（二）拓展選任視野，提升履職能力

一方面，可以拓展村監(jiān)委成員的候選范圍。力求在年齡結(jié)構(gòu)、文化層次、業(yè)務(wù)能力等方面有較大的改觀。在如今“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，村監(jiān)委成員不一定要局限于農(nóng)村留守人員，外出務(wù)工農(nóng)民也可以加入監(jiān)督的隊伍。隨著大學(xué)生村官的增多，以及財政轉(zhuǎn)移支付力度的加大，全國很多地方的村級組織也基本實現(xiàn)了辦公自動化。有條件的地區(qū)可以借助互聯(lián)網(wǎng)和智能手機(jī)，利用電子郵件、微信QQ群或設(shè)立微信公共號等與在外務(wù)工農(nóng)民進(jìn)行即時溝通，及時發(fā)布村務(wù)信息，鼓勵其參與村級事務(wù)管理的監(jiān)督。另一方面，要加大對現(xiàn)有村監(jiān)委成員的教育培訓(xùn)力度。定期不定期組織有關(guān)上級方針、法律法規(guī)、惠農(nóng)政策、財務(wù)制度規(guī)等的政治理論學(xué)習(xí)和專業(yè)業(yè)務(wù)輔導(dǎo)，進(jìn)一步提升其履職能力。

（三）明確經(jīng)費來源，提高待遇保障

建議各級政府，特別是縣鄉(xiāng)兩級政府要為村務(wù)監(jiān)督委員會的正常運行提供足額的經(jīng)費保障，經(jīng)費來源由財政負(fù)擔(dān)，實行財政轉(zhuǎn)移支付，不在村級集體資金中列支。村務(wù)監(jiān)督委員會要有獨立的辦公場所，單列的辦公經(jīng)費。村監(jiān)委主任工資待遇應(yīng)不低于當(dāng)?shù)亍按甯刹俊钡钠骄べY，其他村監(jiān)委成員可實施定額補(bǔ)助，具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)各地實際情況，由縣級政府部門確定，而不應(yīng)由村民會議或村民代表會議討論決定，要盡量避免因待遇低而影響其工作積極性。同時，每年在村監(jiān)委向村民會議或村民代表會議述職的基礎(chǔ)上，縣鄉(xiāng)兩級政府要建立健全科學(xué)的考評機(jī)制，對于工作表現(xiàn)突出、工作成效明顯的村務(wù)監(jiān)督委員會及其組成人員進(jìn)行表彰獎勵。

（四）建立聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化工作指導(dǎo)

在農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)聯(lián)席會議取消的前提下，民政部門要主動作為，勇于承擔(dān)村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)指導(dǎo)職能，將村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)擺上重要的議事日程?？h鄉(xiāng)兩級組織、人大、農(nóng)業(yè)、財政等部門應(yīng)結(jié)合各自工作實際，分別從不同角度加強(qiáng)對村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)和引導(dǎo)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也不能完全放手、“一甩了之”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和縣級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的有關(guān)職能科室要加強(qiáng)與村務(wù)監(jiān)督委員會的聯(lián)系與協(xié)作，建立日常溝通機(jī)制。當(dāng)村監(jiān)委因村務(wù)監(jiān)督與村級組織發(fā)生矛盾沖突時，縣鄉(xiāng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮救濟(jì)功能，適時介入，提供保障，增強(qiáng)村監(jiān)委監(jiān)督的威懾力和有效性，強(qiáng)化監(jiān)督效果。同時，要加大村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的目的意義和工作成效的宣傳，讓廣大農(nóng)民群眾知曉、接受和信任村級監(jiān)督機(jī)構(gòu)，為其履職盡責(zé)應(yīng)道良好的氛圍。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）